L'intégration des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans l'économie mondiale par les APE (Accords de partenariat économique): leurre imposé ou ambition réaliste pour le développement ?

III.2. LA POSITION DES PAYS ACP POUR LA NEGOCIATION DES APE

Si le mandat détenu par la Commission européenne détermine les orientations à suivre pour la négociation des APE, les pays ACP, de leur côté, ont également élaboré un document afin de préciser l'approche qu'ils devaient adopter durant les négociations ainsi que les principes qui devaient régir ces négociations. Ce document intitulé « Orientations ACP pour les négociations des Accords de partenariat économique¹²⁷ » avait également pour ambition d'établir les objectifs stratégiques des ACP, la structure de négociations ainsi que le calendrier des négociations.

Si le document est prolixe sur beaucoup d'aspects concernant les négociations, il est surtout important d'exposer les points saillants présents dans le document afin de pouvoir par la suite mettre en exergue les divergences entre les parties aux négociations qui sont apparues dès la première phase des négociations. Nous étudierons effectivement dans un point ultérieur que la première phase des négociations s'est soldée par un échec qui a marqué une crise de confiance entre les « partenaires », ce qui a considérablement ralenti la mise en place de la deuxième phase des négociations. Les points saillants que nous avons sélectionnés dans le document et qui reflètent les desideratas des pays ACP pour la négociation des APE sont les suivants :

+ CONCLUSION D'UN ACCORD ACP-UE A L'ISSUE DE LA PREMIERE PHASE DES NEGOCIATIONS : le document précise clairement que si les négociations doivent être effectuée en deux phases, la première doit se conclure par un accord tous ACP-CE, « axé essentiellement sur les objectifs et principes des APE ainsi que sur les questions d'intérêts commun à tous les États ACP (...)¹²⁸ ». Les ACP insistent effectivement sur le fait que la première phase des négociations doit aboutir à la détermination du contenu des APE et à leur portée. Ils précisent en outre que la deuxième phase doit servir aux négociations tarifaires et à la prise d'engagements sectoriels spécifiques sur le plan régional ou national.

+ L'UNITE DU GROUPE ACP LORS DES NEGOCIATIONS : l'unité du groupe ACP est mise en avant à maintes reprises au sein du document. Les États ACP insistent effectivement sur le fait que malgré leur diversité, ils « partagent des intérêts communs dans les domaines économique, social, politique et culturel

127 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, Département du développement économique et durable (ACP/61/056/02 [ FINAL]), Bruxelles, 5 juillet 2002, pp. 1-24. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://acp.int/fr/epa/index.htm

128 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, op.cit., p. 4.

(...) » et que « l'unité et la solidarité ACP qui ont été réaffirmées au plus haut niveau politique (...) seront primordiales étant donné la complexité et la nature exigeante des négociations à venir avec l'UE¹²⁹». L'importance de l'unité du groupe ACP lors des négociations des APE est primordiale pour les États ACP qui estiment « qu'il sera plus facile pour les ACP d'obtenir beaucoup plus de l'UE s'ils négocient ensemble que si ils le font à titre individuel, régional ou sous-régional. » Le groupe ACP affirme ainsi que « l'unité du Groupe ACP est sa force et sa solidarité et constitue son pouvoir de négociation ». Nous pouvons remarquer que les États ACP tiennent à négocier le contenu des APE lors de la première phase car celle-ci s'effectue justement à un niveau tous ACP-UE, augmentant de la sorte le poids politique du groupe ACP lors des négociations.

+ LE CONTENU DEVELOPPEMENT DES APE : les États ACP insistent à plusieurs reprises dans le document que les APE doivent servir le développement des pays. Le groupe ACP explique à cet égard que 40 pays du groupe ACP sont des PMA et que la majorité des trente-huit restants sont à l'extrême limite des PMA, impliquant de la sorte que le développement doive impérativement être « au centre des négociations sur les APE ¹³⁰». Les États ACP affirment que la libéralisation du commerce implique pour les pays ACP des coûts tels que les incidences financières, les coûts d'ajustement et la nécessité de répondre aux besoins en matière de capacité. Ils insistent dès lors sur le fait que « le partenariat doit viser à répondre à ces besoins de développement qui sont spécifiquement liés à la libéralisation du commerce et qui sont différents des autres besoins de développement nécessitant un appui de l'UE¹³¹ ». Les pays ACP vont jusqu'à affirmer : « tant que ces questions ne seront pas réglées, les ACP ne pourront tirer aucun profit des APE et l'UE sera le bénéficiaire de la libéralisation du commerce dans les pays ACP.¹³² »

+ DEMANDE D'ADDITIONALITE DES RESSOURCES AU TITRE DE L'AJUSTEMENT :

Comme nous l'avons explicité ci-dessus, les États ACP estiment que la libéralisation du commerce implique des coûts qui doivent impérativement être couverts par des ressources additionnelles afin que les APE contribuent au développement des pays, auquel cas, nous l'avons vu ci-dessus, les ACP considèreront que la libéralisation commerciale ne sera profitable qu'à l'Union européenne. Les coûts d'ajustement¹³³ provoqués par la

129 Id., p.5.

130 Ibid.

131 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, op.cit., p. 16.

132 Ibid.

133 Id., p. 8-9, 17-18.

libéralisation sont pointés du doigt par les États ACP dans ledit document. Il s'agit du chômage (conséquence de la concurrence accrue impliquant la potentielle fermeture d'usines nationales et donc des pertes d'emplois), des pertes des revenus de l'État provenant des droits de douane, de la fragilisation des industries nationales suite à la concurrence accrue résultant de la libéralisation du commerce avec l'UE, des coûts d'adaptation pour procéder à des réformes fiscales visant à compenser les pertes de recettes douanières et des coûts liés au développement institutionnel (pour prendre en compte des questions telles que la mise en conformité avec les normes alimentaires et de sécurité sanitaire, l'harmonisation des procédures douanières, les évolutions réglementaires). Afin de compenser ces coûts d'ajustement, les États ACP demandent « des ressources additionnelles distinctes du FED¹³⁴ ». Les États ACP plaident effectivement pour « la création d'un fonds de compensation des coûts d'ajustement par l'apport de ressources additionnelles au travers de procédures de décaissement rapides et souples¹³⁵ ». Le groupe ACP affirme finalement que l'obtention « d'une garantie de l'UE pour la prise en charge des coûts d'ajustement liés à la mise en oeuvre des APE¹³⁶ » est un des objectifs stratégiques que le groupe ACP doit impérativement suivre lors des négociations.

+ PRESERVATION ET AMELIORATION DES ACQUIS DE LOME : sur ce point, les États ACP affirment « qu'aucun État ACP ne devrait, au titre des relations commerciales avec l'UE, se trouver, après 2007, dans une situation plus défavorable que celle dont il jouit dans le cadre du régime commercial ACPUE actuel¹³⁷ ». En outre, ils précisent que leur différence de développement avec l'UE implique que les États ACP ne doivent pas être tenus « de prendre le même degré d'engagements que l'UE dans le cadre des APE, notamment en ce qui concerne l'accès au marché¹³⁸ ».

+ CLARIFICATION DES REGLES DE L' OMC : les États ACP estiment que les règles de l'OMC sont fondamentalement défavorables à leur développement et demandent de « clarifier et d'améliorer les règles de l 'OMC relatives aux accords commerciaux régionaux entre les pays développés et les pays en

134 Les États ACP affirment que les ressources des programmes indicatifs nationaux (PIN) et des programmes indicatifs régionaux (PIR) ont été programmés en faveur des secteurs stratégiques identifiés dans le cadre des stratégies de développement nationales et régionales et que « prélever des ressources de ces secteurs en faveur de l'ajustement au titre des APE sapera-t-il les efforts déployés par les ACP en vue de leur développement ». Voir : SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, Département du développement économique et durable (ACP/61/1 13/03 Rév. 1), Bruxelles, 28 septembre 2003, p.20. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://acp.int/fr/epa/index.htm

¹³⁵SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, op. cit., p. 16.

136 Id., p.10.

137 Id., p.6.

138 Ibid.

développement¹³⁹ ». Pour ce faire, ils invitent l'UE à appuyer leur position au sein de l'OMC.

+ LA PRIORITE DE L'INTEGRATION REGIONALE : les États ACP rappellent qu'ils sont engagés à des degrés divers dans des processus d'intégration régionale et pour éviter qu'ils soient étouffés ou entravés, «ils doivent avoir la priorité sur les APE dans le cadre des engagements qui seraient pris envers l'UE en matière de libéralisation commerciale¹⁴⁰». Les États ACP estiment ainsi qu'ils « doivent pouvoir consolider en premier lieu leurs propres processus d'intégration régionale¹⁴¹».

III.3. LE RESULTAT DE LA PREMIERE PHASE DES NEGOCIATIONS OU LE DEBUT D'UNE CRISE DE CONFIANCE ENTRE LES PARTENAIRES DES NEGOCIATIONS

Comme nous l'avons expliqué précédemment, chaque partie aux négociations avait produit un document afin de déterminer les positions à adopter lors des négociations sur les APE. Lors de la première phase des négociations qui s'est étendue du mois de septembre 2002 au mois d'octobre 2003, de nombreuses discordances sont apparues entre les parties. La plus grande discorde a porté sur la nature de la première phase des négociations qui a débouché sur l'établissement de la forme que prendraient les APE plutôt que leur contenu, élément qui était pourtant éminemment important pour le groupe ACP. En effet, comme nous l'avons explicité supra, le groupe ACP souhaitait négocier dès cette phase et tous ensemble les principes et les règles devant encadrer le libre-échange afin de s'assurer que les futurs accords permettraient effectivement de soutenir leur développement¹⁴². La CE quant à elle, ne souhaitait pas aboutir à l'issue de cette phase à un accord cadre contraignant s'imposant à l'ensemble des négociations futures et s'est davantage placée sur le terrain de la forme¹⁴³ et non du fond car cela l'aurait conduit, comme l'explique le député français Jean-Claude Lefort dans son rapport d'information adressé à l'Assemblée nationale française, à négocier « avec des partenaires en position de force ¹⁴⁴». En effet, les États ACP, conscients que l'Union fait la force, souhaitaient procéder lors de la première phase à de véritables négociations aboutissant à un accord contraignant, convaincus qu'ils obtiendraient davantage de garanties de l'Europe en négociant tous ensemble et le plus tôt possible.

139 Ibid.

140 Id., p. 8.

141 Ibid.

142 LEFORT, J-C., op.cit., p.89.

143 Ainsi, pour le commissaire européen en charge du commerce de l'époque, M. Lamy, s'exprimant le 30 septembre 2002, « les négociations substantielles se placeront nécessairement au niveau régional ». Source : Id., p.90.

144 Id., p.89.

D'après Jean-Claude Lefort, le ton des négociations a donc été directement donné par la Commission en ne « voulant pas donner aux pays ACP durant cette phase « tous- ACP », le minimum d'engagements fermes qu'ils lui demandaient sur le périmètre du libre-échange et de la dimension « développement » des futurs échanges¹⁴⁵ ». D'après le député français, la première phase des discussions entre l'Union européenne et les États ACP, a vu l'éclosion de tensions, qui n'ont cessé d'opposer les partenaires durant les négociations. En outre, l'unité du groupe ACP, en tant que grand syndicat¹⁴⁶ des intérêts du sud, a été mise à mal du fait que l'essentiel des négociations (contenu des accords) a du être réglé avec les différents blocs régionaux. D'après Eric Rydberg, « l'unité du groupe ACP était un des enjeux du dossier des APE (...) parce que, du côté du Groupe ACP, et à de multiples reprises, les APE ont été perçus comme une menace pour cette unité. (...) Les Accords de partenariat économique que la Commission européenne veut conclure ont en effet eu comme dégât collatéral de fragmenter le groupe ACP.¹⁴⁷ »

En conséquence, le rapport conjoint¹⁴⁸ concluant la phase « tous-ACP » adopté par les partenaires le 2 octobre 2003 contient un nombre important de points de désaccord que nous allons présenter succinctement dans la partie suivante.

III.3.1. Mise en évidence des points convergents et divergents à l'issue de la première phase des négociations (tous ACP-UE)

Si les partenaires sont parvenus à se mettre d'accord sur certains points, de larges désaccords ont subsisté à l'issue de cette première phase des négociations. Nous avons vu ci-dessus que la plus grande déception des États ACP à l'issue de la première phase des négociations, est qu'elle ait abouti à une simple phase de clarification alors que les États ACP souhaitaient conclure un accord contraignant qui aurait servi de cadre de négociations lors de la deuxième phase. En conséquence, les nombreux désaccords surgis lors de la première phase des négociations, devaient être résolus lors des négociations régionales. Les plus grandes discordances entre les parties à l'issue de la première phase étaient les suivantes :

145 Id., p.90.

146 Selon Eric Rydberg, le groupe ACP est, au même titre que le groupe des 77 ou le mouvement des non-alignés, un des grands syndicats des nations prolétaires du Sud. Voir : RYDBERG, E., « Accord + Partenariat + Economique : cherchez l'erreur... », Le Sud sans voix. Les pays ACP et l'accord de Cotonou, Les Cahiers de la coopération internationale, n°1-09, CNCD, 2005, p.22.

147 Ibid.

148 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-CE sur les APE. Rapport conjoint sur la phase « tous ACP »-CE des négociations, Département du développement économique et durable (ACP/00/118/03 Rév.1), Bruxelles, 2 octobre 2003, pp. 1- 135. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://acp.int/fr/epa/index.htm

- LES QUESTIONS LIEES A L'OUVERTURE DES MARCHES¹⁴⁹ : d'une part au niveau de la couverture des produits, l'UE souhaitant une couverture à plus de 90% contre une ouverture qui tienne compte du niveau de développement des pays ACP pour la partie ACP, d'autre part ; au niveau de la période de transition pour la mise en oeuvre des accords, les États ACP étant favorables à un moratoire de cinq ans avant le démantèlement tarifaire et l'UE s'y opposant.

- LES QUESTIONS AGRICOLES¹⁵⁰ : il y avait une divergence de vues concernant la chronologie de la libéralisation des échanges dans le domaine de l'agriculture. Alors que les États ACP considéraient qu'une assistance accrue devait leur être fournie dans ce domaine avant de commencer les négociations, l'Europe jugeait les deux processus complémentaires.

- LES QUESTIONS LIEES AU COMMERCE¹⁵¹ (INVESTISSEMENT ET CONCURRENCE) :

à cet égard, le rapport conjoint indique que l'Europe souhaitait négocier ces matières dans le cadre de l'APE¹⁵² alors que les pays ACP estimaient que les aspects réglementaires de ces sujets ne devaient pas être englobés dans les négociations sur les APE tant qu'un accord n'avait pas été conclu dans ces matières à l'OMC.

- LIBERALISATION DES SERVICES¹⁵³ : selon les États ACP, rien dans l'accord de Cotonou¹⁵⁴ n'obligeait à libéraliser le commerce des services dans le cadre des APE, alors que pour l'UE la libéralisation du commerce devait forcément inclure les services (voir III.1.2.).

- ADDITIONALITE DES RESSOURCES¹⁵⁵ : pour les États ACP, il était nécessaire de prévoir des ressources additionnelles distinctes du FED alors que pour l'UE, les ressources affectées au financement de la coopération au développement

149 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, op.cit., p.6.

150 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-CE sur les APE. Rapport conjoint sur la phase « tous ACP »-CE des négociations, op.cit., p.5.

151 Id. p. 6.

152 Les trois sujets (investissement, concurrence, marché public), appelés thèmes de Singapour, avaient déjà été abordés dans le cadre de l'OMC. Néanmoins, les pays ACP et les autres pays en développement, à la suite d'une résistance constante, étaient parvenus à exclure ces questions du programme de travail de Doha. Certains auteurs vont ainsi jusqu'à affirmer, que l'UE tente d'obtenir au sein des négociations APE ce qu'elle n'a pas obtenue à l'OMC en profitant d'un rapport de force qui lui est favorable par rapport à celui existant au sein de l'OMC où l'ensemble des pays en voie de développement dispose d'un poids politique plus considérable. Voir : OXFAM, Partenaires inégaux : Comment les Accords de Partenariat Economique (APE) pourraient nuire aux perspectives du développement d'un grand nombre de pays parmi les plus pauvres ?, Document d'information d'Oxfam International, Septembre 2006, p.7. et VANDEN DAELEN, C., Les accords de partenariat économique : source contemporaine de menace et de pressions pour les peuples des pays ACP, CADTM, 18 janvier 2008. Article téléchargé sur Internet. Lien URL : http://www.cadtm.org/spip.php?article3059

153 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, op.cit., p.12.

154 Concernant le commerce des services, l'Accord de Cotonou précise « les parties conviennent, en outre, de se fixer pour objectif, en vertu des accords de partenariat économique et après avoir acquis une certaines expérience dans l'application de la clause de la NPF en vertu de l'AGCS, d'étendre leur partenariat à la libéralisation réciproque des services conformément aux dispositions de l'AGCS et notamment celles qui concernent la participation des pays en développement aux accord de libéralisation. » (Article 41, § 4)

155 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-CE sur les APE. Rapport conjoint sur la phase « tous ACP »-CE des négociations, op.cit., p.7.

avaient déjà été décidées dans le cadre de l'Accord de Cotonou¹⁵⁶ et cette question ne devait pas faire l'objet d'une renégociation dans le cadre des APE.

Si les deux parties ont convenu que les accords devaient viser à préserver les acquis de Lomé et que l'UE devrait évaluer des alternatives conformément à l'article 37§6 pour les ACP non PMA qui n'étaient pas en mesure de conclure des APE, nous verrons ultérieurement que ces engagements ne furent pas respectés par l'Union européenne lors des négociations régionales.