II. Articulation entre les différents outils de
l'aménagement du territoire
1. Un empilement de structures
La loi Chevènement interdit qu'une commune fasse partie
de plus d'un EPCI. Les organismes de coopération intercommunale doivent
rassembler des communes dont le territoire est indivisible. Cependant la loi
laisse subsister les réalisations antérieures aux lois nouvelles.
La compilation des textes fait alors apparaître un enchevêtrement
de règles presque inextricable. Toutes ces mesures, législatives
ou réglementaires, définissant les politiques publiques
sectorielles, aboutissent à une diversification des zones
concernées et une segmentarisation des territoires communaux. Le
développement de la dimension territoriale se traduit par une
multiplication des niveaux d'administration, contribuant à rendre encore
plus complexe le cadre territorial de l'action publique où il faut
distinguer les EPCI à fiscalité propre des syndicats trop
nombreux.
Citons l'exemple d'un syndicat tel que le SMEABOA,
lui-même issu du regroupement de plusieurs syndicats mixtes, ayant la
compétence de l'eau et associant plusieurs EPCI. Les
municipalités s'étaient au départ regroupées en
raison de la présence d'une nappe phréatique commune, laquelle ne
s'est pas divisée en autant de nappes qu'il y a de structures
intercommunales à fiscalité propre dans le syndicat. Les
regroupements de communes constitués autour d'une même ressource
aquatique ne coïncident pas toujours avec les autres découpages
administratifs. Cela représente une difficulté
supplémentaire pour en organiser la gestion. Par exemple, le
périmètre d'action de la COMADI ne recouvre pas en
totalité celui du syndicat mixte du Dijonnais. Ce syndicat qui assure
l'alimentation en eau potable de 250 000 habitants, gère
également la distribution de l'eau de communes n'entrant pas dans le
périmètre de la COMADI.
Cela pose la question de la pluralité des instances de
regroupement communal, de la multiplication des lieux de décisions ainsi
que de la légitimité et des moyens d'actions sur les territoires.
Le mouvement de ces périmètres amène des bouleversements
dans un système qui devient instable. Les acteurs intervenant au titre
de la gestion locale sont par ailleurs nombreux. Il s'agit non seulement de
l'Etat, des différentes collectivités territoriales, de leurs
regroupements, mais aussi d'établissements publics nationaux ou
d'entreprises publiques (EDF, SNCF, universités, chambres de commerce,
d'agriculture, de métiers...), d'organismes privés,
économiques ou corporatifs, d'associations ou de simples citoyens. Si la
discussion en vue de l'élaboration de projets de développement
entre acteurs aussi divers ne pose pas de problème de principe, le
passage à l'action est plus délicat.
La prise de décision passe généralement
par des voies contractuelles, entraînant des financements croisés.
Ces participations financières multiples rallongent les délais de
négociation et diluent les responsabilités de chacun dans les
projets mis en oeuvre, brouillant ainsi toute transparence. Il n'est donc pas
certain que le développement et le renforcement de la coopération
intercommunale aboutissent à une réelle rationalisation des
procédures de gestion locale. A l'heure où l'efficacité
des politiques publiques s'apprécie de plus en plus en termes
d'efficacité, de rentabilité, voire de mérite, il
apparaît de plus en plus urgent de donner aux EPCI un statut plus en
accord avec l'ampleur de leurs compétences, sans toutefois remettre en
question la structure décentralisée dans son ensemble.
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