II.1.2. Le contrôle de l'activité ou supervision
des banques
La réglementation bancaire consiste à surveiller
les dirigeants de la banque et leurs agissements ; c'est une
méthode importante de réduction du risque moral et
d'anti-sélection dans l'industrie bancaire. Elle vise donc à
limiter les effets externes négatifs lors des faillites bancaires. On
peut classer ces effets externes en trois catégories : ceux qui
affectent les petits déposants (qui courent le risque de perdre leurs
dépôts) ; ceux qui affectent les créanciers des
banques ; et ceux qui affectent la stabilité du système
financier dans son ensemble (du fait de désordres engendrés sur
le système de paiement et du risque systémique). L'assurance des
dépôts, qui est maintenant mise en place dans la plupart des pays
développés, permet de couvrir les petits déposants contre
le risque que leur banque fasse faillite. Comme nous l'avons vu, ce
système doit être complété par un mécanisme
de supervision adéquat, faute de quoi les actionnaires des banques
auront tendance à prendre des risques excessifs, notamment quand la
banque est en difficulté (Gabillon et Rochet, 2014).
Dewatripont et Tirole (2010) considèrent que le
rôle des superviseurs bancaires est de représenter les
intérêts des petits déposants, qui n'ont ni les moyens de
contrôler les activités d'investissement de leur banque, ni les
incitations à le faire. Dans la mesure où les déposants ne
sont pas les seuls à être pénalisés en cas de
faillite bancaire, il semble raisonnable de demander aux superviseurs de
prendre en compte également l'intérêt des créanciers
et la stabilité du système financier, notamment dans les
décisions de fermeture ou de renflouement de banques en détresse.
Malheureusement, comme toute règle de décision
publique, les décisions de fermeture de banques se trouvent
confrontées à des problèmes d'engagement. Au moment de
prendre une décision concernant une banque en détresse, il est
souvent plus facile de renflouer la banque plutôt que de la fermer,
notamment si elle est de grande taille. C'est le problème du
« too big to fail »
(littéralement,« trop gros pour tomber »),
illustré aux États-Unis par le renflouement de Continental
Illinois en 1984 et en France par celui du Crédit Lyonnais en 1995-1996.
Deux types de solutions sont envisageables : soit créer une agence
de supervision réellement indépendante des pouvoirs publics et
dotée d'un mandat clair (comme cela a été fait pour les
banques centrales vis-à-vis de la politique monétaire), soit
compter sur la discipline de marché pour pallier les déficiences
de la supervision publique.
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