Liberté de presse et accès aux informations administratives en république du Bénin

A- Le secret professionnel

Selon le lexique juridique, le secret professionnel est «l'obligation dont le non respect est sanctionné par la loi pénale, imposant à certains professionnels de taire les confidences recueillies au cours de l'exercice de leur profession». La violation du secret professionnel est punie d'une peine de 1 à 6 mois d'emprisonnement et d'une amende de 24 000 à 120 000 FCFA^58(*). Trois catégories de personnes sont liées par l'obligation du secret professionnel.

Il s'agit du personnel du corps médical désigné expressément par l'article 378 du code pénal, à savoir : les médecins, les chirurgiens, les sages-femmes, les pharmaciens et autres officiers de santé.

Il s'agit ensuite des personnes désignées par les lois spéciales. Ainsi, en ce qui concerne les policiers béninois, il est écrit à l'article 13 de la loi spéciale régissant leur corps^59(*) : «Tout fonctionnaire de police est lié par l'obligation du secret professionnel pour ce qui concerne les faits et informations dont il a connaissance ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions. Hors le cas d'audition en justice, il ne peut être délié de cette obligation que par décision expresse de l'autorité hiérarchique dont il dépend (alinéa 1). Tout détournement, toute soustraction de pièces ou de documents de service sont formellement interdits. Il en est de même de leur communication ou de leur reproduction, à moins qu'elle ne soit exécutée pour raison de service».

Le corps des personnels des finances (impôts et trésor...), de la justice^60(*) (magistrats, avocats, officiers de police judiciaire, huissiers, greffiers...), appartiennent également à cette catégorie.

La dernière catégorie de personnes est, comme le précise l'article 378 : «toutes autres personnes dépositaires, par état ou par profession, ou par fonctions temporaires ou permanentes, des secrets qu'on leur confie». De nombreux arrêts ont établi une jurisprudence constante et abondante en la matière pour préciser ces personnes, parmi lesquelles se retrouvent : les notaires, les experts comptables, les jurés de la Cour d'assises, les prêtres, ...

B- L'obligation de discrétion professionnelle

Outre le secret professionnel auquel certains fonctionnaires sont soumis, tous les Agents Permanents de l'Etat (APE)^61(*) béninois sont astreints à l'obligation de discrétion professionnelle appelée encore «obligation de réserve administrative». Le non respect de cette obligation expose l'Agent à des sanctions disciplinaires.

L'article 43 du statut^62(*) général des APE énonce : «Indépendamment des règles instituées par la loi pénale en matière de secret professionnel, tout Agent Permanent de l'Etat est lié par l'obligation de discrétion professionnelle pour tout ce qui concerne les faits et informations dont il a connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions (Alinéa 1). Tout détournement, toute communication contraire aux règlements, de pièces ou documents de service à des tiers sont interdits (alinéa 2). En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, l'Agent Permanent de l'Etat ne peut être délié de cette obligation de discrétion professionnelle ou relevé de l'interdiction édictée par l'alinéa précédent qu'avec l'autorisation du Ministre dont il relève» (alinéa 3).

Grâce à cette disposition, les APE ne se privent pas des occasions pour justifier leur silence et leur refus de livrer une quelconque information à la presse, fut-elle la plus anodine. Sous cette réserve proclamée et brandie à tout bout de champ au journaliste, se cache le plus souvent, une dérobade liée soit à l'ignorance du fonctionnaire et de sa fonction, soit à l'embarras d'un fonctionnaire corrompu ou d'un tricheur découvert, qui a de «bonnes raisons» pour cacher l'information.

Cette rétention de l'information peut être aussi liée à la peur d'un fonctionnaire qui veut conserver sa place ou sauver celui de son supérieur hiérarchique. A ce niveau, les fonctionnaires sont conscients du fait que les informations sur les activités ou les mauvaises pratiques en cours dans leur service peuvent être autrement exploitées et pourraient être préjudiciables à leur avenir administratif ou politique.

Il est une réalité - peut être moins fort au Bénin que dans d'autres pays de la sous région - que le journaliste, à tort ou à raison, est considéré comme «l'homme» d'un groupe politique ou d'un groupe d'intérêt dans l'ombre. Cette idée très répandue dans l'opinion béninoise, signifie que lorsqu'on informe le journaliste, l'on prépare soi -même sa perte de pouvoir à cause de l'exploitation que le journaliste pourrait en faire. Or par cette pratique de rétention de l'information, le fonctionnaire participe à une violation inconsciente ou consciente de la liberté de presse. L'utilisation de l' article 43 du statut des APE et l' article 378 du code pénal est en cause.

Les deux articles, dans le contexte démocratique et du respect des libertés fondamentales dans lequel s'inscrit le Bénin et à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 19 de la constitution devraient être compris sous un nouveau jour. L'article 19 alinéa 2 dispose : «Tout individu, tout agent de l'Etat est délié du devoir d'obéissance lorsque l'ordre reçu constitue une atteinte grave et manifeste au respect des droits de l'homme et des libertés publiques^63(*)».

En ce qui concerne l'accès aux archives, le journaliste devrait respecter le cadre tracé par les dispositions légales.

Paragraphe 2 : La législation sur les archives

Il est utile de présenter le paysage de la gestion des archives dans les administrations béninoises avant de montrer les conditions fixées par la législation pour accéder à ces archives.

A- La gestion des archives dans les administrations

Il n'existe pas une loi sur les archives au Bénin. C'est un décret de 1984^64(*) et le décret 90-384 du 4 décembre 1990 portant attributions, organisation et fonctionnement des

Archives nationales qui réglementent la gestion des archives.

Concernant la gestion pratique des archives, il convient de souligner qu'elles constituent le parent pauvre dans l'administration béninoise. En dehors de deux ou trois ministères, les conditions de conservation des archives sont déplorables. Sans aucun traitement, ces archives sont entassées à même le sol, sous les escaliers, dans les armoires ou rangées dans des cartons. Ce qui rend difficile toute recherche.

Devant cette situation déplorable, le Gouvernement a demandé en juillet 1998 à tous les ministères de créer un «service de pré-archivage» pour la maîtrise de l'information administrative et gouvernementale dès la production des documents dans les bureaux. Le service de pré-archivage est le service d'archives situé à proximité des services administratifs et qui est chargé de gérer les archives d'utilisation épisodique. Le dépôt de pré-archivage verse aux Archives Nationales, les documents qui ont 10 ans d'âge.

Ces dépôts de pré-archivage avaient été institués déjà depuis 1990 par le décret sur les archives et par manque de volonté politique, ils n'ont jamais été - à de rares exceptions près - créés dans les ministères. Dans les dépôts de pré-archivage, seules les administrations productrices ont accès aux documents^65(*). Ce qui exclut d'office tout homme de médias.

Dans les administrations qui disposent d'un service que l'on peut par euphémisme appelé « service d'archive », c'est une personne totalement étrangère à cette tâche qui en assure la gestion. Les règles de classement, de cotation et de rangement sont ignorées. Ce qui expose les archives au même sort que lorsqu'il n'y pas un service d'archive : difficultés d'accéder en temps convenable au document recherché. Les conditions d'accès aux archives nationales sont tout autre.

* ⁵⁸ Article 378 du code pénal

* ⁵⁹ Loi 90-010 du 20 août 1997 portant statut spécial des personnels de la police nationale .

* ⁶⁰ Les codes de procédure pénale et civile prévoient les dispositions conséquentes.

* ⁶¹ Terme consacré par l'Etat béninois pour désigner les fonctionnaires en situation permanente dans l'administration publique par opposition aux Contractuels.

* ⁶² Loi N°86-013 du 16 février 1986 portant statut général des Agent Permanents de l'Etat en République Populaire du Bénin.

* ⁶³ Cet article consacre dans la Constitution béninoise, le principe de la « baïonnette intelligente », permettant aux forces de l'ordre de pouvoir, sans être sanctionnées, désobéir à un supérieur hiérarchique dont l'ordre viole ou est contraire aux droits de l'homme.

* ⁶⁴ Le décret 84-300 du 30 juillet a créé le Centre des archives nationales, transformé aujourd'hui en Direction des archives nationales.

* ⁶⁵ Article 35 du décret 90-384 du 4 décembre 1990 portant attributions, organisation et fonctionnement des Archives nationales.