Politique fiscale et Investissement: le cas de Madagascar

A - Développement rapide et durable ?

1. Définition 

La définition du DSRP n'entend pas encore le développement comme le fait de « parvenir au stade de la modernité économique et de la réussite industrielle^96(*) » mais dans un sens plus primaire « de la possession et/ ou la maîtrise des moyens de production » d'une part et de l'«effectivité de la jouissance des fruits de la croissance » d'autre part. Puisque l'objectif final est la lutte contre la pauvreté, ce développement doit être conçu « pour » et « avec » les pauvres.

Si on raisonne en terme d'organisation, rapidité et durabilité ne font pas forcément bon ménage. Nous verrons pourquoi le gouvernement allie t-il ces deux concepts ?

En premier lieu, la rapidité tient à l'urgence de la situation^97(*). Les actions doivent pouvoir être mises en oeuvre immédiatement. Dans son allocution lors de la présentation officielle du DSRP, le Président Ravalomanana parle « d'actions immédiates et d'urgence car nombre de préoccupations quotidiennes ne peuvent attendre et les catégories sociales les plus vulnérables de la société sont en péril » . Et lui d'ajouter « des actions pour le court et moyen termes pour asseoir les bases d'une société moderne, forte et véritablement démocratique ».

La durabilité rejoint cette notion de fondation car pour mettre en place un développement pérenne, il faut établir des bases solides. Cela nécessite conditions matérielles et un cadre psychologique et juridique approprié : redécouverte de la morale malgache, la trilogie : bonne gouvernance, transparence, lutte contre la corruption , etc.

2. Les axes stratégiques

Le programme d'actions s'étale sur trois ans (2003, 2004, 2005) et va s'articuler autour de trois « axes stratégiques ».

En premier lieu, l'urgence tient à la mise en place d'un environnement favorable au développement rapide et durable. Le premier axe stratégique répond à cette priorité en visant à « restaurer un Etat de droit » et une « société bien gouvernancée ». La stratégie a trait au développement d'un cadre institutionnel de bonne gouvernance. Qu'est ce que la bonne gouvernance ? La bonne gouvernance aborde la manière dont les affaires de l'Etat sont menées. Elle implique l'obligation de rendre compte, la concertation entre gouvernement et société civile, la responsabilisation, la transparence, la lutte contre la corruption, l'Etat de droit, un système judiciaire efficace et neutre, la confiance de la population et la crédibilité des gouvernants^98(*).

Le second axe devra « susciter et promouvoir une croissance économique à base sociale très élargie ». En d'autres termes, la croissance économique reposera sur une politique économique qui veillera à faire participer tous les secteurs d'activités. Le DSRP prévoit la mise en place de cadre d'action de partenariat et de solidarité visant à intégrer le plus grand nombre, notamment les pauvres. Cet axe a pour stratégie « d'accélérer la croissance par l'augmentation d'investissements efficaces et par l'ouverture à l'économie mondiale ». Cet axe veillera au développement des secteurs porteurs, au développement des infrastructures structurantes, au développement et à la dynamisation du secteur privé et à l'ouverture à la concurrence mondiale

Enfin, la stratégie du troisième axe consiste à « susciter et promouvoir des systèmes de sécurisation humaine et matérielle et de protection sociale élargie ». Ce programme vise à réduire l'écart entre riches et pauvres, entre villes et campagnes, entre hommes et femmes quant à la sécurisation alimentaire, la santé, l'éducation, l'habitat, l'environnement pour que les fruits de la croissance puissent bénéficier à tous.

B - La mise en oeuvre de la stratégie

La mise en oeuvre des programmes permettant d'atteindre les objectifs s'articule autour des trois axes. Malgré l'intérêt des deux autres axes, notre travail développera essentiellement le deuxième axe stratégique qui contient les impératifs relatifs à l'investissement.

1. Le programme de mise en oeuvre

Pour rappel, le deuxième axe stratégique a pour objectif d'atteindre un taux de croissance économique de 8 à 10%, d'atteindre un taux d'investissement de 20%, de dynamiser le secteur privé afin qu'il participe à hauteur de 12 à 14% au taux d'investissement et à ouvrir l'économie à une plus grande concurrence.

Les actions porteront sur 5 points fondamentaux : la mise en oeuvre d'une politique budgétaire, le développement des secteurs porteurs, le développent et la densification des infrastructures structurantes, le développement et la dynamisation du secteur privé et enfin l'ouverture à la concurrence mondiale.

Le plan d'action prévoit le développement des infrastructures qui constitue la première priorité du pays. Après la mise à la disposition des investisseurs d'une infrastructure adéquate, l'amélioration de l'environnement constitue le deuxième priorité.

 

L'investissement privé étant influencé par un cadre incitatif et sécurisant Le principe de "partenariat public-privé" (3P) aura un rôle prépondérant dans la mise à contribution des acteurs dans le développement. L'Etat jouera son rôle de facilitateur et d'animateur de l'économie et agira en tant que levier de développement dans l'affectation des ressources. Le Secteur Privé, quant à lui, sera le moteur de la croissance.

 

Le Gouvernement vise l'accélération de la croissance par l'augmentation de l'investissement et l'ouverture à l'économie mondiale.

 

Des actions publiques importantes dans le volet social: l'Etat mettra en oeuvre des systèmes de gestion spatialisée et solidaire, de programmes de sécurisation alimentaire, de santé, d'éducation, d'habitat et d'environnement, afin que la croissance profite au plus grand nombre.

Bénéficiant de l'initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE), le Gouvernement malgache attend une réduction du taux de pauvreté de moitié dans 10 ans, entre autres, grâce aux ressources générées par l'annulation de 50% du stock de la dette, dans un horizon d'une année. Cela dépend de la réalisation d'un taux de croissance économique de 8 à 10% et d'un taux d'investissement de 20%, avec une participation à hauteur de 12 à 14% du Secteur Privé.

 

Madagascar est appuyé par ses partenaires et amis qui affichent clairement leur volonté d'apporter leur soutien au redressement de sa situation socio-économique, à travers la promesse de financement de l'ordre de 2,477 milliards de dollars pendant une période de 4 ans, obtenue lors de la Conférence tenue à Paris en juillet 2002 des Amis de Madagascar regroupant les principaux bailleurs institutionnels.

 

Le travail est de longue haleine et les mesures ambitieuses. La réussite du plan dépend de la maîtrise de plusieurs paramètres qui ne sont pas toujours quantifiables.

2. Les craintes pour la mise en oeuvre de la stratégie

Malgré tout l'attrait de ces stratégies et tout l'espoir qui pourrait en découler, la mise en oeuvre de tous ces programmes risque de prendre beaucoup de temps encore. Non seulement le projet est ambitieux mais il cherche à remettre en cause tout un système qui s'est ancré dans le laisser aller et le fatalisme. Malgré l'état d'esprit positif du peuple malgache au sortir de la crise et de sa volonté de connaître enfin autre chose que l'extrême pauvreté, le défi est de taille. Si on se réfère au contexte pour lequel le DSRP a été élaboré, on pourrait penser que le document s'est doté de toutes les bonnes résolutions pour être éligible à l'initiative IPPTE, qui rappelons-le est une initiative qui permettra la réduction totale ou partielle des dettes d'un pays pauvre très endetté, comme c'est le cas de Madagascar.

Nous n'avançons pas que les programmes en occurrence, le défi de réduire la pauvreté de moitié en 10 ans, sont impossibles à réaliser, nous émettons juste des réserves qui permettront d'en juger objectivement ce qui pourrait se faire.

L'une des contraintes est la durée. Comme les actions s'inscrivent dans le cadre d'un développement « rapide » et « durable », la question se pose de savoir si avec tout ce qu'il y a à faire, le pari sera tenable.

Par ailleurs, une autre contrainte concerne les acteurs de ces projets, un projet fait « pour » et « par » le peuple. Mais le peuple en question a t- il vraiment les moyens pour agir ? La pauvreté, l'ignorance, le manque de volonté engendrés par une politique qui les a trop longtemps écartée, pourront-ils encore permettre à une population de prendre en main activement son destin ? Certes, les données et formulations du DSRP se basent sur une approche participative des citoyens mais nous faisons quand même un distinguo entre théorie et pratique.

Les questions de ce genre sont nombreuses et à ce stade des évènements, nous ne pouvons que nous interroger à défaut de disposer de résultats concrets.

Les autres contraintes, plus « économiques » cette fois ci concernent les faiblesses et menaces quantifiables. La liste n'est pas exhaustive mais nous avons essayé de relever les plus flagrantes d'entre elles.

A côté de la faible croissance économique, le taux démographique continue d'être toujours autant élevé (autour de 2,8% ces dernières années contre 2,7% en 1975, 2,2% en 1966 et 1% jusqu'en 1950).

Par la suite, le poids contraignant de la dette est un sérieux handicap qui bloque le pays dans toutes ses actions.

La crise post électorale de 2002 a laissé des séquelles qui fragilisent particulièrement les industries nationales et les entreprises franches. Cette situation implique la difficulté de mobiliser les secteurs porteurs, pourtant, pilier central de la relance économique.

Enfin, malgré les efforts importants déployés par les organismes internationaux et ONG travaillant dans le domaine, la dégradation de l'environnement constitue depuis quelques années un problème majeur pour la société malgache(100 000 ha de forêts environ continuent à disparaître chaque année).

§2 - Les mesures d'incitation prises par le gouvernement actuel

Dans le souci de sécuriser davantage l'environnement des affaires, les dernières mesures prises par le gouvernement rejoignent les efforts engagés pour l'instauration d'un cadre propice à l'investissement : libéralisation de l'économie à travers le processus de privatisation des sociétés d'Etat et la libéralisation du mouvement des capitaux, liberté de transfert des apports effectués par les étrangers non-résidents et résidents, liberté de transfert des dividendes par les actionnaires étrangers non-résidents, suppression des taxes à l'exportation, intégration régionale de Madagascar: appartenance au Marché Commun des pays d'Afrique Australe (COMESA), à la Commission de l'Océan indien (C.O.I), à la création de la Zone franche industrielle depuis 1989 pour les activités tournées vers l'exportation qui constitue un régime d'exception en matière d'investissement et accorde des avantages et des incitations sur les plans fiscal, douanier, financier et social.

Les mesures prises ont trait non seulement à l'environnement institutionnel mais également juridique. Les mesures d'ordre juridique seront évoquées dans la section suivante.

Ces mesures se rapportent en premier lieu à l'allégement des procédures de dédouanement de marchandises avec la mise en place de Guichet Unique des douanes au niveau de ports de Tamatave et de Mahajanga, l'utilisation du Document Douanier Unique dans le cadre de la zone de libre échange (COMESA), la fluidification du trafic par la sélectivité du contrôle, l'accélération du passage en Douane, le libre transfert ou la cession entre entreprises franches etc.

D'autres dispositifs administratifs servent d'appui au développement du secteur privé. La mise en place du GUIDE qui vise à faciliter et à alléger les formalités administratives relatives à la création d'entreprises, à l'investissement et au fonctionnement de l'entreprises. Dans la même lignée, le Bureau d'Information pour les Entreprises (BIPE) est actuellement opérationnel et appuie tout Secteur Privé dans la démarche d'installation et de prospection.

Le partenariat établi entre l'Administration et le Secteur Privé par la création du Comité d'Appui au Pilotage pour la Relance de l'Entreprise (CAPE), favorise l' exécution des mesures d'accompagnement au développement du Secteur privé. Par ailleurs, le Programme national d'Appui au secteur privé offre des informations de référence sur la situation du secteur privé à Madagascar.

Dans le même esprit, il faut également citer les mesures institutionnelles qui accordent aux investisseurs des garanties contre les risques politiques et non commerciaux (adhésion à l'Agence Multinationale pour la Garantie des Investissements MIGA/AMGI) ainsi les risques relatifs aux transactions financières ou commerciales (adhésion à l'Assurance du Commerce en Afrique ACA/ATI).

Enfin, la mise en place de lignes de crédit pour le financement des besoins en fonds de roulement (Banque Européenne d'Investissement, crédit mauricien, fonds subsaharien et dons japonais) ainsi que celle d'un fonds de garantie destiné à sécuriser les crédits de relance de l'économie devront atténuer les problèmes que rencontrent les investisseurs en matière de financement.

* ⁹⁶ Gilbert Orsoni, L'interventionnisme fiscal, Puf, 1995.

* ⁹⁷ Extrême pauvreté, endettement chronique, régression économique catastrophique etc.

* ⁹⁸ Madagascar, les défis d'un développement durable, CERIC, 2002.