Analyse des attributions du pouvoir parlementaire en droit positif congolais.

§.2. L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT

A.L'Organisation du Parlement

Le terme «organisation» traduit dans un sens plus large la manière dont les choses sont structurées dans un ensemble donné. Mais parler de l'organisation d'une institution, mieux d'une institution étatique, c'est parler spécifiquement de ses structures intérieures.^43(*)

1. Les Organes du parlement

a. Du Sénat ou chambre haute

Les organes du Sénat sont :

v L'assemblée plénière ;

v Le bureau ;

v Les commissions permanentes ;

v Les groupes provinciaux ;

v La conférence des présidents ;

v Le comité de conciliation et d'arbitrage.

a.1. L'Assemblée plénière.

C'est l'organe suprême du sénat. Elle comprend l'ensemble des sénateurs et est compétente pour délibérer sur toutes les matières relevant des pouvoirs et des attributions du sénat notamment, adopter l'ordre du jour, voter les lois, valider les mandats des sénateurs etc.

a.2. Le Bureau

a.2.a. Du Bureau provisoire

La séance inaugurale du sénat est présidée par le secrétaire général de l'administration du sénat.

Au cours de cette séance, le secrétaire général annonce à l'assemblée plénière le nom du doyen d'âge et les noms de deux sénateurs moins âgés.

a.2.a.1. Composition

Le bureau provisoire est composé :

v D'un président qui est le sénateur le plus âgé ;

v De deux secrétaires qui sont les sénateurs les moins âgés.

Les deux secrétaires assistent le président du bureau provisoire dans la direction des travaux du sénat.

a.2.a.2. Mission

Ce bureau a pour mission de faire constater à :

- La vérifications des mandats et la validation des pouvoirs des membres du sénat ;

- L'adoption du règlement intérieur du sénat et sa transmission à la cour constitutionnelle actuellement cour suprême de justice ;

- L'élection et l'installation du bureau définitif du sénat.

Et sa mission cesse d'office après l'élection, l'installation du bureau définitif.^44(*)

a.2.b. Du bureau définitif

Il est composé d'un président, d'un premier vice-président, d'un deuxième vice-président, d'un rapporteur, d'un rapporteur adjoint, d'un questeur et d'un questeur adjoint.

1. Président

Il assure la mission générale de direction et de représentation du sénat.

2. Le premier vice-président

En cette qualité, il est chargé des questions législatives, des relations avec la cour constitutionnelle, des relations avec les institutions d'appui à la démocratie, des relations avec les groupes politiques et provinciaux et des relations extérieurs interparlementaires.

3. Le deuxième vice-président

Il est chargé du contrôle parlementaire, des relations avec la cour des comptes et le conseil économique et social.

4. Le rapporteur

Il est chargé d'assurer le secrétariat des séances plénières et des réunions du bureau ainsi que de l'organisation matérielles de travaux des séances plénières.

En cette qualité, il est le porte-parole du sénat et supervise les services de presse. Il assure également la publication des ondes parlementaires.

3. Le rapporteur adjoint

Il assiste le rapporteur dans l'exercice des attributions et le remplace en cas d'absence ou d'empêchement.

Il assure aussi l'exploitation suivi des rapports des vacances parlementaires.

4. Le Questeur

Il a la mission d'assister le président du sénat dans l'élaboration et l'exécution du budget du sénat.

Ordonnateur délégué, il est compétent au plan administratif et financier et supervise tous les services qui s'y rapportent.

5. Le questeur adjoint

Il supervise les services chargés de la gestion administrative et sociale des sénateurs ainsi que du patrimoine du sénat.

Il assure également la supervision du service des relations publiques, du protocole et des voyages.

a.3. Les commissions permanentes

Ce sont des organes de travail parlementaire dont le rôle est exclusivement préparatoire.^45(*)

Cette catégorie de formation intérieure a un objet essentiellement de préparation. Les commissions informent, rapportent et proposent pour aider la décision, mais celle-ci appartient à la plénière.

Dans cette législature, il faut retenir que le sénat comprend sept commissions à savoir :

1. La commission politique, administrative et judiciaire ;

2. La commission des relations avec les institutions provinciales et les entités décentralisées ;

3. La commission économique, financière et de la bonne gouvernance ;

4. La commission des relations extérieures ;

5. La commission socioculturelle ;

6. La commission défense, sécurité et surveillance des frontières ;

7. La commission aménagement du territoire et infrastructure.

a.4. Les groupes politiques

Ils s'étendent d'un ensemble des sénateurs regroupés par affinités politiques.^46(*)

Contrairement au bureau, à la plénière, aux commissions, les groupes politiques ne sont pas des organes, en aucun cas des anciens commun du sénat mais il est vrai qu'ils en font partie intégrante et sont considérés comme des éléments permanents du sénat.

Ils réunissent les sénateurs d'un même parti ou des partis apparentés sans omettre les indépendants à qui il est reconnu la facilité d'adhésion pour ce qui est de la crise législative ou de regrouper avec des alliés et de leur choix. On compte dix groupes avec des alliés et de leur choix.

Pour ce qui est de la présente législative, on compte huit groupes politiques qui sont :

1. Le groupe politique « PPRD et apparentés »

2. Le groupe politique « PDC et alliés »

3. Le groupe politique « MLC »

4. Le groupe politique « MSR »

5. Le groupe politique « RCD »

6. Le groupe politique « des sénateurs indépendants républicains »

7. Le groupe politique «  des sénateurs indépendants centristes »

8. Le groupe politique « union des démocrates chrétiens libéraux »

La création des groupes reste une faculté non une obligation, et il est loisible à un sénateur de ne s'inscrire à aucun.

Dans ce cas, il est appelé «  non inscrit ».

A.4.1. Effectif requis

Le groupe politique doit comprendre six sénateurs au moins.

A.5. Les groupes provinciaux

Ce sont des organes chargés de soulever et de traiter les questions particulières liées aux intérêts de leurs provinces.

Il est constitué des sénateurs élus d'une même province.^47(*)

1. Rôle

L'assemblée plénière ou le bureau du sénat acquiert leurs avis dans les matières relatives à la décentralisation, à la constitution des commissions spéciales et l'enquête ainsi qu'à une autre matière à laquelle leur apport parait utile.

A.6. Le comité de conciliation et d'arbitrage

C'est un organe chargé de concilier, de conseiller et dans le cas échéant de partager par voie d'arbitrage les parties en conflits.

1. Composition

Le comité de conciliation et d'arbitrage est composé de onze membres en raison d'un sénateur par province.

2. Compétence

Le comité de conciliation et d'arbitrage connait des conflits opposant, soit les sénateurs entre eux, de leur propre gré et consentement, décident de le saisir.

La saisine du comité de conciliation et d'arbitrage par un tiers emporte de plein droit « renonciation à la compétence des cours et tribunaux », sans réserve du suspend des délais de procédure.

Par ailleurs, le comité de conciliation et d'arbitrage ne peut être saisi par un sénateur contre un tiers.

b. De l'Assemblée nationale ou chambre basse

Les organes de l'Assemblée nationale sont :

1. L'Assemblée plénière ;

2. Le bureau ;

3. Les commissions ;

4. Les groupes parlementaires ;

5. La conférence des présidents.

1. L'Assemblée plénière

Elle est comme celle du sénat, l'organe suprême. Elle est composée de tous les députés nationaux. Sa compétence s'étend sur toutes les matières relevant des pouvoirs et attributions de l'Assemblée nationale entre autres : l'adoption de l'ordre du jour, le vote des lois, la validation des pouvoirs des députés ; l'approbation du gouvernement, des agents devant gérer les entreprises publiques, des établissements et services publics de l'Etat, etc.^48(*)

1. Le Bureau

Le Bureau est l'organe collégial qui, sous l'autorité de son président, gère, au quotidien, la vie interne et dirige les travaux de l'assemblée nationale.

La constitution a défini directement deux attributions du bureau en son article 107 alinéas 3 dont il s'agit :

- De l'autorisation de toute mesure d'arrestation d'un député national en dehors de session ;

- De la convocation de l'Assemblée nationale en session extraordinaire article 116 al. 1^er.

Le bureau détient une compétence générale de direction de la chambre basse du parlement.

1. Du bureau provisoire

Il est composé d'un président, le doyen d'âge et de deux secrétaires ; les députés le moins âgé. Sa mission est de procéder à la vérification et à la validation des pouvoirs des membres de la chambre basse, procéder à l'adoption d'un règlement intérieur et à sa transmission à la cour constitutionnelle et aussi, procéder à l'élection et à l'installation du bureau définitif de la chambre basse.

2. Du Bureau définitif

Il est composé :

1. D'un président ;

2. D'un premier vice-président ;

3. D'un deuxième vice-président ;

4. D'un rapporteur ;

5. D'un rapporteur adjoint ;

6. D'un questeur ;

7. D'un questeur adjoint.

a. Du Président

Outre, les attributions lui reconnues par le règlement intérieur, relevons d'emblée que le président de l'assemblée nationale a, en plus la fonction la plus manifeste qui consiste à diriger l'administration de cette institution.

Des nombreuses dispositions du règlement intérieur mettent en relief et confirmant sa tâche qui consiste à diriger de manière équitable et impartiale, à veiller à l'ordre public et assurer la sécurité du bâtiment.

a. Du Premier vice-président

Il est chargé des questions législatives, des relations avec les groupes parlementaires et des relations extérieures. Il remplace le président en cas d'absence ou d'empêchement.

a. Du deuxième vice-président

Il est chargé du contrôle parlementaire, des relations avec la cour des comptes, de la sécurité pour les parlementaires, SESOPO en sigle et des problèmes des députés.

a. Le rapporteur

Il est chargé de l'organisation technique des travaux des séances plénières et des commissions avec le concours du service de greffe.

A cet effet, il tient le registre des présences, procède à l'appel nominal des députés en séance plénière, supervise la rédaction des procès-verbaux. Il signe les procès-verbaux des séances plénières avec le président de l'Assemblée nationale en même temps qu'il est le porte-parole de l'Assemblée nationale.

En cette qualité, il supervise le service de presse.

b. Le rapporteur adjoint

Il assiste le rapporteur dans l'exercice de ses attributions et le remplace en cas d'absence ou d'empêchement. Il assure aussi l'exploitation et le suivi des rapports des vacances parlementaires.

c. Le Questeur

L'autonomie financière de l'Assemblée passe par le biais du questeur et du président, par l'élaboration de leur projet de budget.

En d'autre terme, il est reconnu au questeur la prérogative d'assister le président de la chambre basse dans l'élaboration et l'exécution du budget de l'Assemblée nationale. Il supervise en plus les services financiers et administratifs de l'assemblée nationale.

d. Le questeur adjoint

Il est chargé du matériel et de la logistique.

Il se concerte avec les membres du bureau du sénat ayant les mêmes attributions (questeur adjoint, pour les mesures qui concernent l'entretien au palais, l'approvisionnement de la polyclinique et par toutes celles qui intéressent en commun les deux chambres. Il remplace par ailleurs le questeur en cas d'absence ou d'empêchement.

1. Les commissions

Ce sont des groupes techniques de travail de l'Assemblée nationale chargés d'examiner les questions soumises à leur délibération par la plénière ou par le bureau. Elles sont soit permanentes, soit spéciales et temporaires.

3. a. Les commissions permanentes

Elles sont des instances d'études et de propositions qui, sans pouvoir prendre aucune décision engageant définitivement l'assemblée plénière, contribuent de façon essentielle au plein exercice des prérogatives de l'assemblée nationale.

Elles couvrent tous les secteurs d'activités nationales : politiques, administratives et juridiques, économiques et financières, sociales et culturelles.

Elles ne siègent pas normalement en même temps que l'assemblée plénière, sauf nécessité liée à l'ordre du jour.

Conformément à la pratique parlementaire :

- la désignation des membres s'effectue au début de la législature ;

- la répartition des sièges au sein de la commission s'opère en fonction de l'appartenance à un groupe politique qui procède aux désignations nominatives.

En effet, les groupes politiques doivent arbitrer entre le nombre de places qui leur sont attribuées et les souhaits exprimés par leurs membres ;

- Dans cette répartition des sièges, un quota est réservé aux indépendants qui se le repartissent entre eux par accord amiable ;

- Chaque député a l'obligation d'appartenir à une commission permanente ;

- À l'exception du président de la chambre qui est membre des toutes les commissions, aucun député ne peut faire partie de plus d'une commission, il peut assister, sans voix délibérante aux réunions des commissions dont il n'est pas membre ;

- Toute matière confiée à une commission est assortie d'un délai fixé par l'assemblée plénière.

En cas d'urgence, le délai peut être fixé par le bureau.

Elles sont créées pour toute la durée de la législative.

Elles sont au nombre de sept, à savoir :

1. La commission politique, administrative et judiciaire ;

2. La commission économique et financière ;

3. La commission sociale et culturelle ;

4. La commission relation extérieure ;

5. La commission défense et sécurité ;

6. La commission environnement et ressources naturelles ;

7. La commission aménagement du territoire et infrastructure.

3. b. Les commissions spéciales et temporaires

Ce sont des commissions qui sont créés à l'initiative de la plénière, du bureau, d'un groupe parlementaire, d'un député ou du gouvernement afin d'examiner des questions spécifiques et ponctuelles ne relevant ni des commissions permanentes ni du contrôle parlementaire.

Leur mission prend fin par le dépôt de son rapport selon le cas, au bureau de la chambre basse ou de la commission.

Leurs membres sont désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques et des indépendants.

4. Les groupes parlementaires

Ils sont des organes consultatifs au sein de l'assemblée nationale dans les matières déterminées par le règlement intérieur et dans celles pour lesquelles l'assemblée plénière et le bureau de la chambre basse, décide de requérir leurs avis et considérations.

Dans les groupes parlementaires, nous retrouvons notamment les groupes politiques, les groupes provinciaux et les groupes thématiques.

Les groupes politiques constituent l'expression organisée des partis au sein de l'assemblée nationale. Ils peuvent être définis comme étant la réunion de députés nationaux liés par des affinités politiques ou par d'autres intérêts.

Sous la présente législature, les groupes parlementaires à l'assemblée nationale sont :

1. PPRD ;

2. MLC ;

3. PALU ;

4. Forces du renouveau ;

5. MSR et alliés ;

6. GP ;

7. Chrétiens démocrates «CPCD» ;

8. UDEMO et collectif des indépendants ;

9. GPP ;

10. Paix, démocratie et développement.

La constitution d'un groupe est subordonnée à deux conditions principales :

- réunir un nombre minimum de députés nationaux fixé par le règlement intérieur ;

- saisir le bureau par une déclaration politique signée des membres adhérents représentés par le président qu'ils se sont choisis moyennant un procès-verbal.

Les groupes adoptent librement leur règlement intérieur en conformité avec les textes en vigueur dont une copie est réservée au bureau.

Leur rôle se manifeste dans de nombreux domaines touchant à l'organisation et au fonctionnement de l'assemblée nationale, l'importance numérique de chaque groupe (majorité parlementaire, opposition) étant prise en compte pour certaines nominations.

4. a. La conférence des présidents

C'est un cadre de rencontre, voire de négociation entre les représentants des groupes parlementaires et des commissions, du représentant de comité des sages et du président du bureau de l'assemblée nationale.

La constitution de ce cadre de rencontre se présente de la manière suivante : les membres du bureau de l'assemblée nationale dont le président convoque la conférence et la préside ; les présidents des commissions permanentes et, dans le cas échéant d'une commission spéciale et temporaire et les présidents des groupes parlementaires.

Sa compétence est d'établir le projet de calendrier de la session ordinaire sur proposition du bureau, du gouvernement, des présidents des commissions ou des présidents des parlementaires.^49(*)

C'est un organe qui intervient à titre principal dans le cadre de fixation du calendrier des travaux de la chambre basse.

Hormis les questions de l'ordre du jour, sa réunion est l'occasion d'évoquer et de résoudre tous les problèmes immédiats que peut poser le fonctionnement de l'assemblée nationale dans l'exercice de sa fonction délibérative.

4. b. Le comité de sages

C'est un organe qui délibère et statue sur des litiges dont il est saisi par le bureau de la chambre basse, litiges opposant soit les députés entre eux soit ceux-ci aux tiers. Son rôle est de conseiller et de concilier les parties en conflit.

Leur rapport contenant les conclusions est déposé au bureau de l'assemblée nationale qui notifie les décisions aux parties concernées.

Son organisation ainsi que son fonctionnement sont déterminés par le règlement intérieur de l'assemblée nationale.

* ⁴³ BASUE BABU KAZADI, «Notes de cours de Droit public », G1 Droit, UNIKIN, 2005-2006 inédit

* ⁴⁴ Règlement du sénat art.12

* ⁴⁵ Idem art.22

* ⁴⁶ Idem art.36

* ⁴⁷ Idem art.38

* ⁴⁸ Règlement intérieur Assemblée Nationale art.7

* ⁴⁹ Idem art.44