Les tensions entre l'union africaine et la cour pénale internationale à l'occasion de la poursuite des chefs d'état africains

INTRODUCTION

A ce jour, la justice pénale internationale n'est plus un concept étranger en Afrique. Du Tribunal international pour le Rwanda au Tribunal spécial pour la Sierra Léone en passant par les chambres extraordinaires africaines au sein des juridictions sénégalaises, les impératifs du droit international pénal se sont peu à peu imposés à la population africaine qui n'a pas vu d'objections à l'application de celui-ci mais bien au contraire l'encourage en raison des nombreuses violations graves des droits de l'homme sur le continent africain. Cette insertion du système de droit pénal international nécessite des adaptations du droit national en vue de permettre aux États d'être des acteurs actifs de la justice internationale. Ils ne seront désormais plus de simples spectateurs d'une justice préétablie par la communauté internationale mais ils s'impliqueront dans les enquêtes et la poursuite des responsables de crimes odieux, afin d'en finir avec l'impunité dont jouissent certains de ces responsables.

L'Afrique en particulier est un continent où le problème de l'impunité est préoccupant en raison des interférences entre le pouvoir politique et le pouvoir judiciaire. Pour redresser cette situation plutôt inquiétante car elle tend à se développer et entraîne avec elle le déclin de la justice pénale internationale, les États ont décidé de créer une cour internationale en situation de lutter le plus possible contre l'impunité : Il s'agit de la Cour Pénale Internationale (CPI). La CPI est une juridiction internationale permanente à vocation universelle, créée en juillet 1998 à Rome par le biais d'un consensus entre les États dont le Statut n'entrera en vigueur que le 1^er juillet 2002. A sa création, elle fut chargée de juger les personnes accusées d'avoir commis le crime de génocide, des crimes contre l'humanité et crimes de guerre, après l'entrée en vigueur du Statut¹. Dès lors, elle mènera un combat contre l'impunité dont auraient bénéficier certains auteurs si une telle institution n'existait pas : il s'agit notamment des militaires, des chefs politiques, des ministres et enfin des Chefs d'État. La CPI est le point central de la justice pénale internationale en ce qu'elle veille scrupuleusement à l'application des règles du droit pénal international, en dernier recours et en cas de défaillance des États, permet à certaines victimes d'obtenir justice, renforce l'État de droit et contribue à reconstituer le tissu social. Mais cette Cour n'existerait sans doute pas sans l'implication des États africains.

Les États africains ne sont pas restés neutres dans la création de cette Cour. Ces États ont montré en 1998 leur engagement à soutenir le processus de Rome et à l'appliquer dans leurs États respectifs en vue de voir reculer l'impunité et de sanctionner les violations graves des droits humains². Depuis

¹La Cour est également compétente du crime d'agression mais seulement lorsque les conditions requises pour l'exercice de compétence de la Cour seront remplies.

²Francisco. DJEDRO MELEDJE, Séminaire sur la Justice Pénale Internationale: Droit pénal inter-africain, du 19 au 20 octobre, Université de Limoges

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des décennies, le continent africain a été le terrain des plus grands crimes. L'implication africaine dans la justice pénale internationale marque donc une prise de conscience. Ainsi, le premier État au monde à avoir ratifié le Statut de Rome fut le Sénégal le 2 février 1999, ce qui représente un acte d'engagement, d'acceptation de mise en oeuvre de la JPI en Afrique. Plusieurs États africains suivront cette démarche sénégalaise avec l'appui de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA), devenue l'Union Africaine (UA) en 2002. Lors de la soixante-septième session ordinaire du Conseil des Ministres en 1998³, l'OUA exhortera tous les États africains à participer massivement à l'adoption du Statut de Rome. Cela marque un véritable engouement en Afrique pour que le processus de création aboutisse et cela grâce à l'adhésion incontestable des États africains, qui à ce jour sont au nombre de 34 États adhérant au Statut de Rome.

L'action africaine sur le fonctionnement de la CPI ne s'arrête pas à cette adhésion. En effet, les États africains ne vont cesser d'oeuvrer pour crédibiliser cette Cour en lui donnant des cas à juger et en faisant preuve d'une volonté de coopération qui marque l'acceptation définitive de la présence la justice pénale internationale en Afrique. Cette acceptation se traduit par la saisie, par les États africains eux-mêmes, de la CPI dans des situations ou des crimes relevant de la compétence de la Cour auraient été commis. D'après Francisco MELEDJE, professeur à l'Université d'Abidjan, l'Afrique a donné à la CPI « le moyen de servir à quelque chose pour rendre vivante la JPI ⁴». Les quatre situations attribuées par les États africains à la Cour concernent la République Centrafricaine, la République Démocratique du Congo, l'Ouganda et le Mali. A cette période, les rapports entre la CPI et les États africains (et avec l'UA) sont des plus courtois. Les États se montrent disponibles et dévoués à voir traduire en justice les auteurs de crimes graves parmi lesquels des opposants politiques. Cette disponibilité se traduit par une aide des États dans le travail de la Cour afin de faciliter celui-ci en lui fournissant les preuves nécessaires, les témoins et même les accusés. On ne peut donc pas reprocher aux États africains de n'avoir pas pris part au développement de la justice pénale internationale en Afrique ni de n'avoir pas contribué à l'émancipation de la CPI. Tant la CPI que l'UA, les deux institutions semblent trouver leurs intérêts dans le travail judiciaire effectué par la Cour mais aussi parce qu'elles sont liées par un but commun qui est la lutte contre l'impunité. Cependant, ce que l'on qualifiera de période d'acceptation de la justice internationale en Afrique ne durera pas longtemps car les États africains par le biais de l'institution africaine, l'UA, se rendront compte que l'objectif judiciaire de la CPI n'est plus celui de 1998 et décideront peu à peu de s'en détacher. Ils vont se dire victime d'une institution néocolonialiste qui ne vise que des africains. Cette nouvelle vision africaine

³UA, Conseil des Ministres de l'OUA, 67ème session ordinaire, à Addis-Abeba du 25 au 28 février 1998, Décision CM/Dec.399 ( XLVII), http://webmail.africa-union.org/OAU%20Decision/Council/1998%20CM%20Dec%20364-401%20(LXVII)%20_F.pdf, (consulté le 17/10/2015)

⁴Francisco. DJEDRO MELEDJE, Séminaire sur la Justice Pénale Internationale: Droit pénal inter-africain, du 19 au 20 octobre, Université de Limoges

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donnera lieu à de vives critiques africaines de l'UA qui ne cesseront de s'intensifier jusqu'au moment où la Cour décidera de diriger ses poursuites en 2009 contre un chef d'État africain en exercice, à savoir le président en exercice du Soudan, Omar EL BECHIR. Ce choix de poursuivre le plus haut représentant d'un État africain marque le début de la crise entre la CPI et l'UA, organe continental à travers lequel les États africains porteront leurs griefs.

Bien que les États africains aient fortement contribué à la création de la CPI, les poursuites engagées par le procureur à l'encontre du président EL BECHIR vont déclencher une vague de reproches et d'indignations de la part des chefs d'États africains. Près de quatorze ans après l'entrée en vigueur de son Statut, le bilan d'activités de la Cour fait l'objet d'un examen critique sur l'ensemble des affaires qu'elle a eu à connaître. Les États africains la considèrent désormais comme un instrument destiné à perpétuer la domination des puissances occidentales sur les États faibles d'Afrique. Ces derniers reprochent à la Cour de ne se concentrer que sur les seuls crimes commis en Afrique par les africains en faisant abstraction des crimes commis ailleurs que sur le continent. Cette critique s'appuie sur le fait que depuis qu'elle existe, la CPI a mis sous enquêtes 9 situations dont 8 africaines et une seule en dehors du continent, indépendamment de l'auteur de la saisine. Il s'agit de l'Ouganda, la RDC, la République Centrafricaine, le Mali, la Cote d'ivoire, le Kenya, le Soudan, la Libye et en fin de liste, la Géorgie. Les États africains estiment que la compétence de la Cour devrait s'étendre à l'ensemble des continents et pas uniquement à l'Afrique, qui apparaît être l'unique cible de la CPI. Selon eux, cette Cour fait preuve d'une iniquité géographique en ne faisant le choix de ne s'intéresser qu'aux États faibles, les poursuites n'ayant pas de conséquences importantes pour eux-mêmes. L'argument juridique apporté par la Cour est qu'elle ne peut agir que dans les États ayant accepté sa compétence par une ratification du Statut. Elle ne peut agir que dans la limite de compétence prévue par le Statut. Ainsi, la Cour est statutairement incapable de poursuivre les crimes potentiellement commis en Irak, au Sri-Lanka, en Tchétchénie car ces États ou les États accusés d'y avoir commis des crimes, n'ont pas ratifié le Statut ou n'ont pas déclaré accepter sa compétence.

Les États africains considèrent également que le choix des poursuites du procureur est dicté par les États puissants à travers l'organe décisionnel onusien qu'est le CS (Conseil de Sécurité). D'une manière ou d'une autre les États puissants, en raison de leurs pouvoirs financiers et politiques, influencent le pouvoir décisionnel tant du CS que du procureur. Jusque-là, la CPI ne visait que des individus d'influence secondaire dans le pouvoir politique en place dans un État. Le prolongement des poursuites à l'encontre de chefs d'État africains en exercice est perçu par les États africains comme une atteinte à la souveraineté des États africains et donc de l'Afrique. Après le mandat d'arrêt émis contre EL BECHIR, le procureur a ouvert une enquête au Kenya pour les violences commises lors des élections de 2008 en mettant en cause le président et le vice-président du Kenya, Uhuru

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KENYATTA et William RUTO SAMOEI, avant que les charges contre ces derniers ne soient abandonnées. L'UA a contesté ces poursuites en soutenant que les chefs d'État ou de gouvernements en exercice ne peuvent être poursuivis par la Cour durant leur mandat, car ils bénéficient de l'immunité. A cet argument, l'article 27 du Statut de Rome consacre clairement le défaut de pertinence de l'immunité, disposition à laquelle les États africains ont consenti par l'acte de ratification au Statut. Selon les États africains, la CPI exerce exclusivement sa compétence en Afrique, ce qui n'est plus exactement le cas depuis que le procureur de sa propre initiative a été autorisée à enquêter sur les crimes commis en Géorgie le 27 janvier 2016. Cette critique d'exclusivité ne tient donc plus, puisque la Cour a pu sortir et ce même tardivement du continent africain.

Les États africains par le biais de l'UA accuseront la CPI de « racisme », de « néo-colonialisme » et de partialité. Ces tensions naissantes entre les deux institutions donnent lieu à des vives réactions de la part de l'UA, qui prendra des résolutions drastiques dans ces rapports avec la CPI. L'UA a adopté une attitude de défiance à l'égard de la CPI, en demandant aux États africains de cesser toute coopération avec la Cour, décision qui sera exécutée par certains États comme le Tchad, le Malawi et plus récemment l'Afrique du Sud. Sur initiative kényane, l'UA menace même de voter en faveur du retrait collectif des États africains du Statut de Rome. Ces différentes réactions marquent l'indignation à l'égard de l'application inégalitaire des règles de droit pénal international. A cause de cette application perçue comme inégalitaire du DPI, les États ont fini par avoir une autre perception de la justice pénale internationale, celle d'une justice imposée par des États porteurs de la « civilisation » mettant en cause « les nations barbares ». Constatant que la CPI refuse de prendre en compte les préoccupations africaines, l'UA va enclencher le processus de création d'une cour pénale régionale compétente en matière de crimes internationaux dans le but de faire juger en Afrique et par l'Afrique les auteurs de crimes commis sur son sol. L'UA s'adonnera ainsi à une nouvelle expérience de régionalisation de la justice pénale internationale avec le cas de Hissène HABRE, jugé à Dakar devant les chambres extraordinaires africaines et condamné à la prison à vie pour crimes contre l'humanité, crime de guerre et torture. Ces tensions révèlent l'exaspération tant des États africains que de l'UA face à l'architecture actuelle d'une justice internationale qui apparaît comme injuste à leurs yeux.

Ces constats nous amènent à nous poser un certain nombre de questions. Cet acharnement de l'UA envers la CPI est-il justifié ? Si oui, sur quels éléments peut-on nous appuyer pour confirmer cette thèse ? L'accusation selon laquelle l'Afrique est la seule cible de la juridiction pénale internationale est-elle fondée ? Quelles peuvent être les conséquences des résolutions prises par l'UA tant sur l'Afrique que sur justice pénale internationale ? Ces résolutions de l'UA peuvent-elles porter préjudice au droit de la victime à un procès ? Ne constituent-elles pas un recul de l'Afrique par rapport à la

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justice pénale internationale ? Quelles sont les impacts sur l'activité de la CPI en Afrique ? Quel l'avenir pour la CPI ?

Ces interrogations auxquelles nous répondrons tout au long du développement de notre sujet, nous permettrons de suggérer des solutions adéquates aux tensions entre les deux institutions afin d'assurer un avenir meilleur à la justice pénale internationale en Afrique. En effet, il est difficile d'imaginer l'Afrique s'exclure d'une juridiction internationale qui s'assurera de l'application du droit pénal international, de l'État de droit et de la répression d'auteurs de crimes odieux qui se croient au-dessus de la loi et s'imaginant que leur responsabilité pénale internationale ne peut être retenue. C'est bien pour cette raison que la CPI est la cible de toutes ces accusations car à travers les poursuites engagées par elle, elle permet de dissuader la commission de tels crimes, surtout dans un continent comme l'Afrique, enclin à la violence et ce depuis des décennies. Il est donc normal qu'elle veille à ce que des atrocités pareilles ne se reproduisent plus et que les responsables soient traduits en justice. La vraie interrogation porte ainsi sur l'avenir de la justice pénale internationale en Afrique en s'il existe une autre façon d'assurer le développement de celle-ci en Afrique, notamment par des mécanismes régionaux.

Notre raisonnement nous conduit à suivre le plan suivant : dans une première partie nous aborderons l'exercice exclusif de la compétence de la Cour en Afrique (Partie I) et dans une seconde partie, nous mettrons en exergue la création d'une compétence concurrente à celle de la CPI (Partie II).

PREMIÈRE PARTIE :

LE CONSTAT DE L'EXERCICE EXCLUSIF DE LA COMPÉTENCE DE LA

COUR EN AFRIQUE

Bon nombre de dirigeants africains se sentant traqués, affirment par le biais de l'UA que l'objectif de la Cour à laquelle ils pensaient adhérer en 1990 a totalement dévié de son but premier et s'inscrit désormais dans une optique de justice dirigée contre l'Afrique.

Omar El BECHIR au Soudan et Uhuru KENYATTA au Kenya, tous deux présidents en exercice, lorsqu'un mandat d'arrêt de la CPI fut lancé contre eux, ne représentent que deux noms dans la longue liste de hautes personnalités africaines invitées à comparaître devant cette cour. Plus récemment le procès de Laurent GBAGBO, ancien président de la Cote d'ivoire, a provoqué un vaste sentiment d'indignation tant au sein de la population africaine qu'au sein de l'UA. Celle-ci décriant l'application d'une justice non pas aveugle mais plutôt une justice qui n'a d'yeux que pour l'Afrique. C'est ainsi que Sidiki KABA, actuel président de l'Assemblée des États parties déclarait en 2014 : « Lors de sa création nous pensions que l'impunité était peut-être l'une des causes, sinon la source des nombreux conflits qui minaient notre continent et que la justice pouvait être une des solutions. Aujourd'hui, on pense que cette justice ne s'intéresse qu'au seul continent africain et qu'elle se désintéresse de ce qu'il se passe ailleurs, en Afghanistan, au Proche Orient, en Tchétchénie...⁵».

Plusieurs hauts dirigeants et hommes politiques africains ont formulé ces dernières années des allégations de poursuites discriminatoires et de justice faisant preuve d'iniquité géographique. C'est sur ce fondement que dans une conférence de presse tenue à Kigali le 5 août 2008, le président du Rwanda, M. Paul KAGAME réagissant à la décision du procureur de la CPI de mettre en accusation le président El BECHIR, a déclaré « Rwanda cannot be party to ICC for one simple reason ... with ICC all the injustices of the past including colonialism, imperialism, keep coming back in different forms. They control you. As long as you are poor, weak there is always some rope to hang you», avant d'ajouter «ICC is made for Africans and poor countries »⁶. Puis en 2009, M. Jean PING, à l'époque Président de la Commission de l'Union Africaine a déclaré : « la justice internationale semble appliquer les règles de la lutte contre l'impunité qu'en Afrique, comme si rien ne se passait ailleurs en Irak, à Gaza, en Colombie ou dans le Caucase »⁷. C'est ainsi que Mouammar KHADAFI, ex Chef

⁵Propos rapportés par Francois SOUDAN et Rémi CARAYOL dans Sidiki Kaba: « La CPI doit écouter les Africains », Jeune Afrique, 2 Juillet 2014, http://www.jeuneafrique.com/50136/politique/sidiki-kaba-la-cpi-doit-couter-les-africains/ (consulté le 29/11/2015)

⁶KEZIO-MUSOKE DAVID, Kagame tells why he is against the ICC charging Bashir, Hiiraan Online , August 3 2008 10

⁷Propos rapportés par Marianne Meunier, « Cette Cour qui fait peur à tout le monde », Jeune Afrique, 9 mars 2009

d'État libyen et président en exercice en 2009 déclare : « Cette Cour est contre les gens qui ont été colonisés dans le passé et que les occidentaux veulent recoloniser. Il s'agit de la pratique d'un nouveau terrorisme mondial...Si nous autorisons une telle chose, qu'un président soit arrêté et jugé, comme le président Bashir, nous devrions aussi juger ceux qui ont tué des centaines, des millions d'enfants en Irak et à Gaza »^8. De tels propos véhiculent une perception africaine négative de la justice pénale internationale selon laquelle la Cour est un outil de colonialisme qui se déguise en une forme judiciaire⁹. Les tensions entre la CPI et l'UA ont conduit cette dernière à prendre une position radicale à double incidence, cela dû à deux accusations principales, prenant explicitement la forme d'une contestation et d'une exaspération et implicitement, celle d'une revendication. Il s'agit d'une part de la critique de poursuites discriminatoires menées par la Cour à l'égard du seul continent africain (Chapitre I) et d'autre part de la sélection de cas précis dans une affaire, le cas échéant africaine, intéressant la Cour par des interférences politiques (Chapitre II). Ces deux points nous permettront de mettre en exergue le fond du différend qui oppose l'institution africaine et l'institution de poursuites.