Le traitement des défaillances bancaires des établissements de microfinance

PARAGRAPHE 3 : LA SURVEILLANCE DE LA COBAC

La COBAC est l'autorité supra nationale à compétence communautaire chargée du contrôle et de la surveillance de l'activité bancaire en général et de celle de microfinance en particulier. Elle à été instituée par la Convention du 16 octobre 1990 dans le dessein de pallier aux lacunes de la réglementation antérieure du secteur. La création de la COBAC traduit la volonté manifeste du législateur communautaire de rompre avec le laxisme qui avait cours dans l'ancienne législation. Elle a pour mission à l'origine de veiller à l'application des normes réglementaires à travers le contrôle du respect de ces normes selon les modalités prévues par la réglementation pertinente^156(*).

La COBAC se présente ainsi comme une autorité de régulation et de contrôle car elle réglemente et contrôle l'activité de microfinance. Dans son rôle de contrôle, la COBAC intervient à plusieurs niveaux : d'abord, un contrôle ex-ante est effectué par elle en vue d'empêcher l'accès à l'activité de microfinance à tout aventurier. Ce contrôle se fait par le biais de l'agrément en qualité d'EMF^157(*). La longue procédure d'agrément commence devant l'autorité monétaire nationale qui reçoit le dossier complet, l'étudie^158(*) et le soumet à la COBAC pour avis conforme.

Non seulement la COBAC contrôle l'accès à l'exercice de l'activité de microfinance, mais aussi et surtout elle contrôle l'exercice de cette activité.

En tout état de cause, il est à noter que le contrôle de la COBAC, qu'il soit ex-ante ou ex-post, contribue à la prévention des défaillances susceptibles de déstabiliser le fonctionnement normal de l'EMF. Dans cette fonction préventive, l'intervention de la COBAC se fait en amont avec une mission de police pour laquelle elle n'hésite pas à utiliser son pouvoir de sanction. Raison pour laquelle elle est considérée comme le « gendarme » du secteur bancaire. « Si le pouvoir de sanctionner constitue parfois l'une des composantes essentielles du contrôle, celui-ci va bien au delà, car on peut imaginer la sanction sans contrôle de même que le contrôle n'emporte pas directement et nécessairement une sanction et peut se révéler malgré tout efficace »^159(*). L'objectif premier du contrôle n'est donc pas de sanctionner mais de prévenir, et la sanction ne pourra intervenir qu'en ultime recours. L'ambition de prévention ne peut connaître ses lettres de noblesse qu'avec le renforcement des mécanismes de contrôle (A) et une revitalisation de l'issue du contrôle (B) pour mieux ajuster les sanctions.

A. Le renforcement des mécanismes de surveillance de la COBAC

Le Secrétariat Général organise et exerce au nom de la COBAC la surveillance des EMF à travers deux volets principaux : le contrôle permanent sur pièces (1) et les vérifications sur place (2).

1. La surveillance par le contrôle sur pièces

Il ressort du règlement COBAC que les EMF sont tenus d'élaborer et de transmettre aux organes de contrôle les documents relatifs notamment à la situation comptable, aux ratios de couverture des risques ainsi qu'à la capacité financière de l'EMF^160(*). L'établissement est donc tenu d'informer la COBAC sur ses procédures comptables, sur la gestion de son portefeuille crédit et sur les capacités de l'établissement à maîtriser les risques pris. La COBAC qui reçoit les documents doit vérifier leur conformité avec la réglementation. Les écritures comptables sont par exemple transmises pour vérification de leur conformité avec le système comptable ayant cours dans cette zone^161(*). Cette vérification est justifiée par le fait qu'il n'est pas rare de voir des EMF fonctionner sans service comptable ou, si service il y a, celui-ci fonctionne en marge de la réglementation en vigueur^162(*) soit parce qu'il la trouve trop contraignante, soit parce qu'elle est peu réaliste^163(*). C'est ce qui pousse certains EMF à fausser les informations qu'ils acheminent à la COBAC. Mais cette fraude à laquelle les EMF se livrent est moins guidée par l'ignorance du rôle de la sincérité des informations livrées que par l'intention malicieuse d'échapper aux sanctions. Cette opinion vient d'un heureux constat dans le champ de la pratique car sur plus d'une centaine d'EMF que nous avons visité, une grande majorité de ceux qui nous ont favorablement reçus ont réaffirmé le rôle des services comptables dans la prévention des défaillances des EMF^164(*).

En réalité, le rôle du service comptable dans un établissement est multiforme et varié. Entre autre, son fonctionnement normal permet la régularisation des comptes dans l'optique de prévenir les défaillances ou de traiter efficacement les défaillances bénignes. Il rend aussi l'élaboration des bilans moins fastidieuse et permet la sincérité des comptes et des écritures qui seront approuvés par les commissaires aux comptes. Au regard de tous ces avantages, il convient pour la COBAC et les EMF d'accorder leurs violons pour le développement du secteur de la microfinance. Les EMF doivent comprendre qu'ils sont les premiers bénéficiaires de la sincérité des comptes et des écritures qu'ils produisent et que leur manipulation peut se révéler catastrophique pour la structure dans la mesure où elle permettra de construire un « château de cartes » qui s'écroulera tôt ou tard. La COBAC quant à elle ne doit pas se précipiter dans la sanction au risque d'encourager la fraude. Elle doit surtout aider les EMF à corriger les erreurs en leur proposant des solutions idoines à cet effet. Elle ne doit plus se limiter aux injonctions et recommandations.

Le mécanisme des contrôles sur pièces de la COBAC est relativement simple parce que clairement défini par la réglementation : les comptes ainsi que les rapports des commissaires aux comptes sont transmis à la COBAC dans une périodicité variant entre 6 mois et un an en fonction des informations requises^165(*). Les informations sont transmises soit par le comité de surveillance, soit par les commissaires aux comptes, soit par l'organe faitier du réseau pour les EMF organisés en réseau. Par ce mécanisme, la COBAC veille au respect des normes prudentielles par les EMF. Ce faisant, elle contrôle les conditions d'exploitation des EMF, veille à la qualité de leur situation financière et assure le respect des règles déontologiques de la profession^166(*). Le succès d'un tel contrôle dépend du sérieux et de l'efficacité des agents concernés, plus précisément les agents comptables et les dirigeants.

En fait d'efficacité, il faut dire que dans la pratique, certains services comptables jouent également le rôle de service financier, surtout en ce qui concerne la fiscalité de l'entreprise. Cette surcharge est de nature à limiter l'efficacité de la mission des agents comptables. Il serait donc souhaitable de retirer cette mission aux agents comptables et de confier la fiscalité de l'entreprise à un service bien distinct. De même, la COBAC se devra de fournir une assistance technique aux EMF en matière de comptabilité. A défaut, elle devra soutenir les organismes qui oeuvrent dans ce sens.

Le contrôle de la COBAC ne se limite pas à l'examen des pièces à elle transmises. Il se fait aussi par des descentes sur les lieux.

2. La surveillance de la COBAC par le contrôle sur place

Les vérifications sur place, complément indispensable du contrôle sur pièces, permettent de s'assurer que les documents comptables et prudentiels adressés à la COBAC retracent fidèlement la situation financière de l'établissement. Elles permettent aussi de porter un jugement sur tous les aspects qu'il est impossible d'analyser à partir des seuls documents périodiques : les règles de procédure, la surveillance des risques, la qualité du personnel, la pertinence de la stratégie commerciale, le dispositif de contrôle interne^167(*). Ce contrôle est organisé par l'article 10 de la Convention portant création de la COBAC. Il y ressort que le contrôle sur place est effectué à base d'un programme préalablement arrêté, et peut être étendu aux filiales des établissements concernés et à toutes les sociétés apparentées. C'est dire que le contrôle sur place concerne également les agences des EMF et ne se limite pas à la direction générale. Ceci est sans doute justifié par le volume d'activité de certaines agences. Les organes faitiers des établissements organisés en réseau n'échappent pas à ce contrôle. On peut donc dire que le contrôle sur place à un champ d'application assez large et qu'en principe aucune structure de microfinance n'y échappe. Le même article précise qu'à l'occasion du contrôle, des enquêtes son menées et diligentées en cas d'urgence par le président de la COBAC qui rend compte à cette dernière à sa prochaine séance et que les autorités nationales doivent prêter leurs concours à ces contrôles. L'urgence peut être justifiée par le caractère flagrant d'une irrégularité ou son degré de gravité du point de vue des conséquences qui peuvent en découler. Il peut s'agir des irrégularités pour lesquelles si des mesures urgentes ne sont pas prises pour les traquer, elles risquent de compromettre la continuité de l'exploitation de l'établissement. Dans l'hypothèse normale de contrôle, les enquêtes peuvent être notifiées ou non. Le premier cas s'apparente au contrôle fiscal. L'inspecteur de la COBAC dans ce cas notifie à l'établissement en cause les opérations concernées par le contrôle. Dans le second cas, le contrôle est inopiné. L'arrivée des inspecteurs de la COBAC est une surprise et les mis en cause n'auront pas le temps de masquer les fraudes, ce qui garantit l'objectivité du contrôle. Cette technique est donc vivement souhaitée. Mais elle est susceptible de créer de graves dissensions entre les protagonistes et peut par conséquent être une porte ouverte à l'arbitraire. La solution conciliatrice serait de pencher pour le contrôle préalablement notifié et il sera question pour les acteurs d'être sérieux pour son plein succès.

Lorsque les EMF sont organisés en réseau, la descente des inspecteurs de la COBAC se fait initialement dans les locaux de l'organe faitier du réseau. Ainsi, le volume du travail des inspecteurs de la COBAC est considérablement réduit. Au besoin, le contrôle se fera distinctement dans certains établissements. Le contrôle de la COBAC ne veille pas au respect absolu de la réglementation. Sur un total de 21 normes prudentielles, les EMF sont tenus de satisfaire à la grande majorité des normes et non à la totalité. Mais seulement, le respect des « normes clignotants » ^168(*)est obligatoire.

Au regard de l'importance de la mission de la COBAC dans le cadre du contrôle sur place, compte tenu de la configuration actuelle de cette institution et de l'état de la règlementation, on est en droit de se demander si la COBAC est à même d'assumer efficacement ses missions. Cette préoccupation est accentuée par la prolifération sans cesse croissante des EMF dans la zone CEMAC en général et au Cameroun en particulier. Déjà en 2008, on comptait près de 500 EMF agréés au Cameroun^169(*) et ce chiffre a certainement augmenté. Il convient de rappeler que beaucoup a été fait pour renforcer la surveillance de la COBAC sur les EMF. Dans ce sens, elle s'est récemment dotée des moyens humains^170(*) et matériels en terme d'outils d'aide à la supervision. On peut citer des outils tels que CERBER, SYSCO, ASTROLAB^171(*) et SESAME^172(*) qui est un « logiciel permettant le traitement automatique des reporting transmis par les EMF assujetti »^173(*). Ces outils sont soutenus par le renforcement de l'étroite collaboration avec les cellules nationales chargées de la supervision des EMF qui apportent un appui indéniable à la COBAC dans sa mission de supervision. De plus, le contrôle des commissaires aux comptes est désormais en phase avec celui de la COBAC^174(*). Par ailleurs, les cellules de microfinance des Ministères de Finances des Etats membres de la CEMAC ont désormais une participation plus active dans les contrôles réalisées par la COBAC. A ce sujet, la COBAC se doit d'élaborer un cahier de charges et un protocole de contrôle circonscrivant les champs de leur collaboration. Plus encore, la COBAC entend conformer son dispositif de contrôle au standard international, en l'occurrence aux 25 principes fondamentaux révisés du comité de Bâle (Bâle II). Bien plus, un projet de règlement presque finalisé relatif à la gouvernance des EMF a été élaboré et attend son adoption. Ce règlement permettra sans doute de conforter la gestion transparente des EMF et atténuera le risque d'abus de certains organes exécutif et délibérant. Il faut ajouter à cet arsenal de mesures le privilège de la supranationalité dont la COBAC est auréolée et qui rend ses décisions obligatoires et exécutoires de plein droit dès leur notification.

Mais, il ne faut pas exagérer sur les capacités de la COBAC car malgré l'existence de ces mesures, la supervision des EMF par la COBAC continue de souffrir de moult lacunes dont nous relèverons quelques unes : la COBAC connait des carences qui risquent d'hypothéquer l'efficacité de sa supervision. En effet, le secrétariat général de la COBAC dispose d'un effectif encore insuffisant malgré le timide renforcement intervenu en 2007^175(*). Ce déficit criard de personnel n'est pas de nature à faciliter sa supervision même avec la collaboration récemment initiée avec les autorités nationales ou ses représentations nationales. Le contrôle sur pièces dont la périodicité à notre sens est déjà longue, ne peut être efficace que s'il est effectué régulièrement. Un contrôle sur pièces efficace aurait voulu que la COBAC inspecte chaque établissement au moins une fois par an. Cette périodicité est d'autant plus raisonnable que dans les faits, il est révélé que les EMF qui ont connu de sérieuses défaillances l'ont été durant la phase d'implantation^176(*) pendant laquelle le contrôle est relâché^177(*). Or c'est durant cette période que la COBAC devrait se montrer plus présente afin qu'un EMF ne se construise pas sur du sable mouvant.

De plus la COBAC compte sur la collaboration des commissaires aux comptes pour qui nous avons en supra montré qu'ils pouvaient être responsables des défaillances des EMF. Sur ce plan, la COBAC ne confie-t-elle pas sa clé au larron ?

Le problème aussi peut ne pas être très éloigné et réside du côté des contrôleurs de la COBAC. Il est possible que des inspecteurs de la COBAC acceptent de se livrer à des pratiques de corruption en vue de dresser un rapport qui atteste la bonne santé fictive d'un EMF, ou bien, guidé par des rancoeurs ou des règlements de comptes, déclarent défaillant un EMF en bonne santé^178(*), ce qui permet de maintenir artificiellement un EMF dont la mort est certaine, au détriment de ses clients, de ses concurrents et même de ses partenaires. Ces pratiques sont dangereuses et regrettables. Pour qu'elles soient à jamais découragées, il faudrait définir un régime clair de responsabilité des contrôleurs de la COBAC qui jusqu'ici se croient omnipotents^179(*).

Au demeurant, il est fort constatable que la surveillance de la COBAC est nécessaire pour la santé des EMF. Dans sa mission on ne peut plus capitale, le législateur communautaire a pris d'importants mesures de facilitation de sa mise en oeuvre qui malgré tout sont toujours insuffisantes. L'effort de perfectionnement observé doit être encouragé et souhaité. Mais ces limites n'annihilent pas le bien fondé de la surveillance et du contrôle de la COBAC dont l'issue peut être déterminante pour restaurer la santé des EMF.

* ¹⁵⁶ V. art. 10 de la convention portant création de la COBAC et l'art. 38 de la Convention portant harmonisation de la réglementation bancaire dans les Etats de l'Afrique Centrale.

* ¹⁵⁷ Dans la pratique cependant, il n'est pas rare de voir un établissement débuter ses activités avant l'obtention de l'agrément. D'ailleurs, la réglementation permet d'ouvrir un établissement de microfinance dans un délai de 6 mois à l'issue du dépôt du dossier de demande d'agrément. Quel sera donc le sort de cet établissement et des opérations accomplies avec les clients s'il advienne que la COBAC prenne une décision de refus d'agrément ? Par extrapolation, on peut penser à une hypothèse où l'octroi de l'agrément vise limitativement un ensemble d'opérations et que l'EMF dans les faits transgresse cette limitation et accompli des opérations non autorisées. L'hypothèse peut tenir pour les EMF qui choisissent une forme juridique et ne la respecte pas dans l'exercice de leurs activités. Quel sera donc le sort des opérations accomplies en dépassement du domaine d'activité légalement autorisé ? Le premier cas se distingue bien du second car s'il pose le problème de l'exercice de l'activité de microfinance sans agrément, le second pose celui du dépassement du domaine des opérations autorisées. Pour le premier cas, la réglementation ne précise pas le sort d'une telle situation. Une jurisprudence française donne des orientations dont on peut s'en servir. Elle précise qu'en cas de méconnaissance de l'existence de l'agrément par les tiers, les contrats de prêts ne sont pas nuls pour autant. De même qu'un client ne peut pas se prévaloir de l'absence d'agrément pour se décharger de ses obligations envers l'EMF. Quant au second cas, la réglementation soumet l'exercice de toute activité supplémentaire à l'autorisation de la COBAC. On peut supposer que l'activité nouvelle ne pourra être exercée qu'après l'autorisation de la COBAC. Mais même si l'activité est exercée clandestinement, les opérations avec les tiers ne seront pas nulles. C'est donc dire que l'absence d'agrément ou d'autorisation d'exercer n'entraine pas la nullité des opérations accomplies dans ce contexte même si l'existence de la structure s'avère nulle.

* ¹⁵⁸ En l'occurrence, elle vérifie notamment la conformité des statuts de l'EMF en création, la compatibilité des activités qu'il entend exercer avec sa forme juridique.

* ¹⁵⁹ KALIEU Y., « Le contrôle bancaire dans la zone de l'Union Monétaire de l'Afrique Centrale », op. cit., p. 450.

* ¹⁶⁰ V. règlement COBAC MEF 2002/19 relatif à la liste, teneur, à la publicité et aux délais de transmission des documents destinés aux organes de contrôle des EMF en son article premier.

* ¹⁶¹ Il s'agit du système comptable OHADA qui s'applique en raison de ce que les Etats membres de la CEMAC sont aussi membres de l'OHADA.

* ¹⁶² Il est déplorables de constater que dans certains établissements, les agents du service comptable n'ont aucune qualification et sont recrutés sur des bases tribales, familiales ou amicales. Ce laxisme est du à ce que les promoteurs de EMF ou certains acteurs ignorent le rôle d'un service comptable dans la prévention des défaillances. Sur la question, voir BARDOS M., « Détection précoce des défaillances d'entreprises à partir des documents comptables », op. cit.

* ¹⁶³ Pendant nos enquêtes sur le terrain, nous avons été scandalisés d'entendre certains praticiens dire que les documents qu'ils transmettent à la COBAC se retournent très souvent contre eux car ces documents sont un prétexte pour la COBAC d'infliger des sanctions ou de mettre la structure sous administration provisoire. C'est donc dire qu'en cette matière, la COBAC et certains établissements n'accordent pas leurs violons.

* ¹⁶⁴ Sur 52 EMF qui ont répondu à la question, seuls 4 ont pensé que les services comptables ne jouent aucun rôle dans la prévention des difficiles des EMF, ce qui est négligeable mais reste tout de même une vibrante préoccupation.

* ¹⁶⁵ V. à cet effet l'art. 1 du règlement précité qui, en dehors du compte d'exploitation qui doit être élaboré et transmis à la COBAC dans une périodicité d'un an, soumet les autres informations à une périodicité de 6 mois. Il s'agit de la situation comptable ou bilan comptable ; de la déclaration des participations ; du calcul des fonds patrimoniaux pour les différentes catégories ; du calcul du ratio de couverture des risques, du ratio de couverture des immobilisations, du rapport de liquidité, du coefficient de transformation, du contrôle des normes de division des risques et de la déclaration de crédits en faveur des sociétaires, de administrateurs, des dirigeants et do personnel.

* ¹⁶⁶ V. COBAC, Rapport annuel 2007,op. cit., p. 5

* ¹⁶⁷ COBAC, Rapport annuel 2007, op. cit., p. 72.

* ¹⁶⁸ Il s'agit des normes qui garantissent la liquidité et la solvabilité des EMF.

* ¹⁶⁹ V. AWANA NOAH A., op. cit. Disponible sur le site http://www.allafrica.com

* ¹⁷⁰ Entre autres, on peut noter l'arrivée dans le Département de la microfinance deux cadres supérieurs, chargés du contrôle sur pièces des établissements de microfinance. Voir Rapport annuel 2007 précité, p. 71

* ¹⁷¹ V. AZEUFACK KEMTO Ph., « L'organe de régulation de l'activité bancaire dans la CEMAC : La COBAC » in Présentation de la COBAC, Douala, 2 juillet 2009. Disponible sur le site http://www.beac.int/cobac

* ¹⁷² Rapport annuel 2007 précité, p. 71.

* ¹⁷³ Idem.

* ¹⁷⁴ Il est prévu à cet effet que les commissaires aux comptes des EMF exercent un contrôle de premier niveau avec de cotes d'alerte définies de commun accord avec la COBAC. Cette évolution aura le mérite d'améliorer la qualité des rapports de base et leur contribution en termes de relai au contrôle de la COBAC. Voir Rapport annuel COBAC précité. P. 72.

* ¹⁷⁵ A la question de la capacité de la COBAC à assumer le contrôle des EMF, un spécialiste répond : « Je vois mal la COBAC dans le contexte actuel en train de mener à bien des contrôles systématiques réguliers. Tenez par exemple, nous avons près de 400 EMF agréés ou fonctionnant avec un avis conforme. Si pour le contrôle de chaque MF, il faut consacrer en moyenne trois jours, cela fera près de 1200 jours, soit en moyenne trois ans et demi. Maintenant, s'il faut prendre en compte le cas particulier des 10 principaux EMF où la COBAC devra passer au moins deux semaines dans chacun au regard du volume des activités qu'ils brassent et du nombre de points de vente dont ils disposent à travers le pays, nous pourrons aisément avoisiner 5 ans pour boucler un tour complet de contrôle ». Voir interview de David KENGNE par Julien CHONGWANG. Disponible sur le site http://www.camerouninfo.net

* ¹⁷⁶ Qui dure généralement 5 ans.

* ¹⁷⁷ En l'occurrence, les EMF qui ont été mis sous administration provisoire en 2007 au Cameroun l'ont été lors du tout premier contrôle sur place de la COBAC.

* ¹⁷⁸ Ces idées nous ont été inspiré par la pratique dans l'anecdote selon laquelle les inspecteurs de la COBAC, si durant leur passage dans un EMF ne sont pas bien entretenu par le directeur général, n'hésiterons pas à dresser un rapport contre l'établissement même si son état de santé est sans inquiétude. Par contre si en cas de risque de défaillances avérés le directeur général se précipite à leur offrir des pots de vin et tout autre présent, ils font taire les défaillances constatées et dressent un rapport élogieux qui contraste avec la situation réelle de la structure. Même si nous ne partageons pas cet avis, il faut néanmoins noter que cette anecdote est loin d'être une simple vue de l'esprit et mérite d'être exploré. Si une telle révélation est justifiée, il convient de la déplorer avec véhémence.

* ¹⁷⁹ En effet, il est possible d'engager la responsabilité des contrôleurs et cela relève purement du contentieux communautaire peu connu des justiciables de la communauté. Dans ce cas, le litige sera porté en instance devant le conseil d'administration de la BEAC et la Cour de Justice de la CEMAC sera saisie en recours.