Section 2. La reconnaissance de l'accès des
particuliers aux Cours européennes : base de l'effectivité de la
protection des droits de l'Homme
Mais la protection des droits de l'Homme s'appuie en premier
lieu sur les juridictions nationales pour faire respecter la Convention. Les
juges nationaux sont ainsi les juges de droit commun du droit européen,
ils appliquent tant le droit de l'Union que conventionnel.
En effet, la Cour de Strasbourg ne peut être saisie
qu'après la réalisation de tous les recours internes efficaces en
la matière. En outre, la Cour de Luxembourg a affirmé très
rapidement que le juge de droit commun du droit de l'Union était le juge
national. Cependant, les juges nationaux ont la faculté de saisir la
Cour de Luxembourg pour une question préjudicielle, ce qui permet une
harmonisation des différentes interprétations du droit de l'Union
dans les différents Etats membres. Ce système est absent du
système conventionnel.
Les individus ont donc un recours direct grâce à
leurs juges nationaux. Cependant, le recours devant les Cours
européennes, tant de Strasbourg que de Luxembourg, n'a été
que tardif dans les deux systèmes. L'accès des particuliers aux
prétoires des juridictions européennes n'a
556 supra note 555, CJCE, 11 juillet 1985,
Cinémathèque, point 26
557 PESCATORE, Pierre, La Cour de justice des
Communautés européennes et la Convention européenne des
droits de l'homme, Protection des droits de l'homme : la dimension
européenne, Mélanges Gérard J. WIARDA, Heymanns
Verlag, Koln, 1988, p.441-455, in PESCATORE, Pierre, Etudes
de droit communautaire européen 1962-2007, avec une liste
bibliographique complémentaire, Grands écrits, collection
droit de l'Union européenne dirigée par Fabrice Picod, Bruyant
2008, 1005p, p.731, p.738
558 supra note 546, PECHEUL, p.44
104
jamais été illimité et continue
d'être strictement encadré, tant par la Convention que par les
Traités communautaires. De plus, comme la Cour de Luxembourg a
déjà eu à le préciser,
« il appartient, en principe, au droit national de
déterminer la qualité et l'intérêt d'un justiciable
pour agir en justice, le droit communautaire exige néanmoins que la
législation nationale ne porte pas atteinte au droit à une
protection juridictionnelle effective [...]. Il incombe en effet aux Etats
membres de prévoir un système de voies de recours et de
procédures permettant d'assurer le respect de ce
559
droit [...] ».
A l'origine de l'entrée en vigueur de la Convention, le
recours des particuliers n'était prévu que dans le cadre d'un
accord des Etats par la souscription à une déclaration
facultative du droit au recours individuel. Ainsi, avant le protocole n°11
de la Convention de 1998, la possibilité pour les individus de saisir la
Cour de Strasbourg était limité et en aucun cas obligatoire pour
les Etats. Ceci créait une disparité entre les citoyens de
l'Europe puisque certains avaient un accès à la Cour de
Strasbourg et d'autres non.
Le protocole n°11560 a mis fin au choix
laissé aux Etats membres d'accepter ou non le recours individuel en
mettant en place un accès direct des individus à la Cour de
Strasbourg. Bien entendu, la recevabilité des recours des particuliers
reste conditionnée à l'épuisement des voies de recours
internes. La place de la Cour s'est alors fortement développée en
permettant le recours individuel à la Cour. Ce droit « est
généralement considéré comme l'acquis le plus
précieux du droit européen des droits de l'homme. [...] le droit
de recours individuel constitue, en l'état, la forme la plus
achevée, et de surcroît unique, d'internationalisation du statut
de l'individu »561
Pourtant, sous la pression de la quantité des
requêtes introduites devant la Cour de Strasbourg et de la
difficulté de faire face à cette surcharge de travail, le
protocole n°14 a cherché à réduire l'accès des
particuliers. Ainsi, bien que de fortes critiques aient eu lieu concernant
l'accès des particuliers à la Cour de Luxembourg562,
la tendance devant la Cour de Strasbourg, est bien de limiter le recours des
individus563. Pourtant on indique que l'adhésion de l'Union
à la Convention aurait également pour effet de compenser «
les carences du système
559 CJCE, 13 mars 2007, Unibet, Aff C-432/05, point40-42
560 Protocole n°11 (STCE n°155), entrée en
vigueur le 1er novembre 1998
561 FLAUSS, Jean-François, Faut-il transformer la Cour
européenne des droits de l'homme en juridiction constitutionnelle ?,
Recueil Dalloz 2003, p.1638
562 LAMBERT ABDELGAWAD, Elisabeth, L'exécution des
décisions des juridictions européennes (Cour de justice des
Communautés européennes et Cour européenne des droits de
l'Homme), Annuaire français de droit international, 2006, p677,
p.692
563 BENOIT-ROHMER, Florence, A propos de l'arrêt
Bosphorus Air Lines du 30 juin 2005 : l'adhésion contrainte de l'Union
à la Convention, Revue Trimestrielle de droits de l'Homme,
2005, n°64, 64/2005, p.827-853, p.849
105
juridictionnel communautaire »564 en
permettant un accès à la Cour de Strasbourg pour les
particuliers. Le protocole n°14 instaure des restrictions.
Désormais, seules les affaires représentant un préjudice
important pourront être déclarées recevables.
Hélas,
« la notion de « préjudice important
» - qu'il appartiendra à la Cour européenne de
préciser - risque de conduire à écarter des requêtes
qui, pour mineures qu'elles soient quant au préjudice subi, peuvent
néanmoins soulever des questions de principe tenant à
l'application de la Convention ou à la « conventionalité
» du droit interne »565.
Mais, alors même que le protocole n°14 à la
Convention n'était pas encore entré en vigueur, les Hautes
Parties ont adopté une déclaration commune en février
2010566 pour préparer les futurs travaux visant à
réformer, une fois de plus, la Cour de Strasbourg567.
Durant longtemps, l'on a reproché au système
communautaire de restreindre l'accès des individus à la Cour de
Luxembourg.
Pourtant, les carences du système de protection de
l'Union, liées à son manque de recours possible pour les
particuliers, ont lieu pour des cas qui « sont très
limités puisqu'ils ne concernent que les hypothèses dans
lesquelles un acte communautaire de portée générale est
applicable à un particulier sans qu'il soit besoin de mesures nationales
d'application »568.
En outre, bien que la Cour de Strasbourg relève que
l'accès limité des particuliers à la Cour de Luxembourg
est une carence pour la protection des droits fondamentaux, elle n'en retient
pas moins que le système communautaire permet un niveau de protection
des droits fondamentaux équivalent à celui de la
Convention569.
De plus, bien que les individus n'aient eu que des voies de
recours limitées devant la Cour de Luxembourg, le système du
recours préjudiciel permettait aux individus, à travers leurs
juges nationaux, d'avoir accès aux juges de la Cour de Luxembourg.
Depuis 2008 une procédure d'urgence570, dans le cadre des
questions préjudicielles, a été instaurée pour les
personnes privées de liberté. La compétence de la Cour de
Luxembourg couvrant aujourd'hui tous les
564 supra note 521, COHEN-JONATHAN, p.280
565 SUDRE, Frédéric, Droit européen et
international des droits de l'homme, 9ème édition,
collection droit fondamental, PUF, 2008, Paris, 843p ; p694 point 323
566 Conférence de haut niveau sur l'avenir de la
Cour européenne des droits de l'homme, Déclaration d'Interlaken,
19 février 2010, site officiel du Conseil de l'Europe, communiqué
145(2010)
567 Réforme de la Cour EDH : adoption d'une
déclaration commune, La Semaine Juridique Edition
Générale, n°9, 1er mars 2010, 267
568 supra note 563, BENOIT-ROHMER, p.849
569 KAUFF-GAZIN, Fabienne, L'arrêt Bosphorus de la CEDH
: quand le juge de Strasbourg décerne au système communautaire un
label de protection satisfaisante des droits fondamentaux (CEDH, 30 juin 2005),
Les Petites Affiches, 24 novembre 2005, n°234, p.9
570 La Cour de Luxembourg a alors trois mois pour rendre sa
décision.
106
domaines d'action de l'Union, notamment de l'espace de
liberté, de sécurité et de justice, cette procédure
devrait être de plus en plus utilisée571.
Notons également que jusqu'à la réforme
récente de la Constitution française, la France était
partie à la Convention et n'offrait pas de voie de recours aux individus
pour effectuer un contrôle de constitutionnalité des
lois572. La position de la Cour de Luxembourg vis-à-vis de la
Convention est donc loin d'être inacceptable concernant l'accès
des individus à son prétoire.
L'accès des particuliers à la Cour de Luxembourg
était donc limité, en théorie, aux recours en
annulation573, en carence574 ou en
indemnité575. Mais l'individu avait surtout accès,
indirectement, à la Cour de Luxembourg par le biais des questions
préjudicielles des juridictions nationales.
Le recours en annulation était strictement
encadré pour les particuliers, notamment par l'instauration d'une
distinction entre les requérants privilégiés et non
privilégiés. Les particuliers faisaient partie de la seconde
catégorie et devaient démontrer qu'un intérêt
personnel et direct les poussait à agir. Dans ce cadre, le recours avait
une connotation subjective. La Cour de Luxembourg a élargi l'ouverture
des recours aux particuliers en indiquant dans une affaire de 1990 qu'une
personne directement concernée par l'acte incriminé, mais non
destinataire, pouvait effectuer un recours576. Cependant, aucun
recours général n'a été accordé par la Cour
de Luxembourg. Lorsque l'acte était de portée
générale, le droit de recours des individus était
refusé si ils possédaient d'autres voies de
recours577.
Le Tribunal de Première Instance a tenté en 2002
d'ouvrir l'accès des particuliers en acceptant un recours d'individus
non directement concernés par un acte
général578. La mise en place de ce recours objectif a
été rejetée par la Cour de Justice seulement quelques mois
plus tard579 et a conduit la Cour de Justice à censurer la
position du Tribunal de Première Instance580. La Cour de
Justice considérait en effet qu'une révision des traités
était nécessaire pour accepter de tels recours. Ce fut chose
faite avec la révision du Traité de Lisbonne.
571 Supra note 524, Van Der JEUGHT, p.303
572 CHALTIEL, Florence, L'Union européenne doit-elle
adhérer à la Convention Européenne des Droits de l'Homme
?, Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne, 1
janvier 1997, n°404, p.34-50, p.44
573 article 263 TFUE
574 article 265 TFUE
575 article 268 et 340 TFUE
576 CJCE, 26 juin 1990, Sofrimport, aff. C-152/88,
Rec.1990, p.I-2477
577 CJCE, 15 juillet 1963, Plaumann, aff. 25/62
578 TPI, 3 mai 2002, Jégo-Quéré et
compagnie SA c/ Commission, aff. T-177/01 : Rec. CJCE 2002, II, p. 2365
579 CJCE, 25 juillet 2002, Union Pequenos Agricultores,
aff. C-50/00
580 CJCE, 1er avril 2004, Commission c/
Jégo-Quéré, C-263/02 P
107
Les individus ont aujourd'hui, conformément à
l'article 263 alinéa 4 TFUE, un droit d'accès au prétoire
de la Cour de Luxembourg plus étendu en matière de recours en
annulation. Cet article prévoit que « toute personne physique
ou morale peut former, [ ...], un recours contre les actes dont elle est le
destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que
contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne
comportent pas de mesures d'exécution ».
Ainsi, seuls les actes règlementaires concernant
directement l'individu et qui n'ont fait l'objet d'aucune mesure
d'exécution peuvent être attaqués.
Les actes législatifs sont définis à
l'article 289 §3 TFUE. La difficulté réside dans
l'interprétation de la notion d' « actes réglementaires
». Ils correspondent, conformément aux travaux
préparatoires, aux « actes non législatifs de
portée générale »581. Mais, les
articles 288 à 292 TFUE relatifs aux actes juridiques de l'Union ne font
pas référence à cette notion. Dans ce cas, il est possible
que l'individu puisse attaquer tous les actes non législatifs ou au
contraire uniquement les actes règlementaires
d'exécution582. De même, les directives ne semblent pas
relever de cette nouvelle voie de recours puisque des mesures
d'exécution doivent être prises pour les transposer. Ainsi, si
l'acte communautaire a fait l'objet d'actes nationaux en vue de son
exécution, c'est vers les juridictions nationales que le particulier
devra se tourner, le juge national pouvant par la suite avoir accès
à la Cour de Luxembourg par le biais de la question préjudicielle
si un doute sur la validité de l'acte communautaire naissait.
Mais, une ambiguïté sur l'interprétation
des mesures d'exécution peut être soulevée. En effet,
doit-on prendre en considération les actes qui n'ont pas reçu de
mesures d'exécution, alors même qu'ils auraient dû, ou
uniquement les actes qui, par leur nature même, ne peuvent produire des
mesures d'exécution ?583 En outre, il semblerait que
l'article 263 permette, en démontrant que le requérant est
individualisé par rapport à un acte normatif ou que cet acte
législatif ne soit pas normatif, d'attaquer tout acte
communautaire584. Dans le cas contraire, seuls les requérants
privilégiés585 seront en mesure de saisir la Cour de
Luxembourg pour connaître de la conformité d'un acte
législatif.
581 supra note 532, Le traité de
Lisbonne, p.63
582 Fascicule 120 : Traité établissant une
constitution pour l'Europe, JurisClasseur Europe Traité, mise
à jour 1er juin 2008, point 149
583 ibid, point 148
584 Fascicule 161-27-4 : Recours en annulation,
JurisClasseur Droit International, mise à jour 1er
juin 2008, point 363
585 Etats membres et institutions communautaires (Parlement
européen, Conseil européen, Conseil, Commission, Cour de justice
de l'Union européenne, Banque centrale européenne, Cour des
comptes). A noter que le Comité des Régions peut être
amené, pour sauvegarder ses prérogatives, à saisir la Cour
de Luxembourg dans ce cadre.
108
Cependant, la portée même de ce nouvel article
est incertaine586. En outre, l'interprétation de la notion
« individuellement concerné » pourrait étendre, ou au
contraire réduire, l'accès des particuliers à la Cour de
Luxembourg.
Cependant, la formulation de l'article 19 TUE qui
prévoit que « les Etats membres établissent les voies de
recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle
effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union »
pourrait conduire les Etats à mettre en place des procédures pour
que leurs juridictions soient dans l'obligation de saisir la Cour de Luxembourg
de questions préjudicielles en appréciation de validité
des actes communautaires. Le recours juridictionnel du particulier serait
assuré, mais de manière indirecte. L'avantage de cette
procédure serait de ne pas engorger la Cour de Luxembourg de demande des
particuliers et d'appliquer le principe qui fait du juge national le juge de
droit commun du droit de l'Union 587.
L'accès des particuliers à la Cour de Luxembourg
est un enjeu aux vues de l'adhésion de l'Union à la Convention.
La Commission aux affaires constitutionnelles du Parlement européen a
notamment souligné le fait que « la principale valeur
ajoutée de l'adhésion de l'UE à la CEDH réside dans
le recours individuel contre les actes de mise en oeuvre du droit de l'Union
par ses institutions ou par les Etats membres »588
précisant que ces requêtes peuvent être introduites par une
personne physique ou morale. En effet, l'article 6 de la Convention a
été interprété par la Cour de Strasbourg pour faire
en sorte que les individus aient un accès effectif à la justice.
La Cour de Strasbourg pourrait-elle considérer que tel est le cas au
sein de l'Union ? En outre, la Cour de Luxembourg doit désormais
appliquer la Charte, qui prévoit également à son article
47 le droit à un recours effectif589.
Il faut cependant prendre en compte qu'un accès ouvert
des particuliers à la Cour de Luxembourg risquerait d'augmenter
perceptiblement sa charge de travail. Les conséquences ont
été telles sur la Cour de Strasbourg que des mesures doivent
être prises rapidement pour faire face à un engorgement
hypothétique mais prévisible.
En revanche les affaires susceptibles d'être admises
pour un contrôle sont également différentes d'une
juridiction à une autre. En effet, la Cour de Luxembourg est
limitée aux affaires
586 BOT, Yves, Quelques perspectives après Lisbonne,
La Semaine Juridique Edition Générale, n°52, 21
décembre 2009, 580
587 ibid
588 Amendements de compromis, Parlement européen,
Commission des affaires constitutionnelles, 15 avril 2010, Les aspects
institutionnels de l'adhésion de l'Union européenne à la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des
libertés fondamentales, 2009/2241(INI), amendement n°10, p8
589 op. cit., BOT
109
liées au droit de l'Union. Cependant, dans un
arrêt de 1975590, la Cour de Strasbourg a indiqué que
l'article 6 de la Convention garantissait le droit des particuliers à
faire entendre par un tribunal leurs contestations à caractère
civil591. La limitation des droits au caractère civil, ou
pénal, a fait l'objet de fortes discussions, notamment sur la question
de savoir si les sanctions administratives pouvaient être prises en
compte592. Bien que la Cour de Strasbourg ait fortement
réduit les domaines administratifs qui auraient pu être
écartés de l'application de l'article 6 de la Convention, elle
n'a jamais étendu son interprétation jusqu'à supprimer
toute distinction et donc toutes inapplicabilités de l'article
6593. Avec l'arrêt Pellegrin594, elle a
même « recadré » cette application.
Précisons cependant que « le droit à un recours
juridictionnel au plan national n'est pas reconnu en tant que tel par la Cour
de Luxembourg, mais comme le corollaire nécessaire à
l'effectivité d'un droit résultant du droit communautaire
»595.
Pour sa part, la Cour de Luxembourg a forgé sa
conception du droit au juge sur la base des principes généraux du
droit de l'Union, l'objectif étant que le droit de l'Union soit
correctement appliqué sur l'ensemble du territoire de l'Union et que le
principe de primauté du droit de l'Union soit
respecté596. La Cour de Luxembourg se réfère
notamment à l'article 6 de la Convention dans son arrêt
Johnston597, permettant, via la notion de patrimoine
juridique commun, de consacrer le droit au juge. La Cour de Luxembourg affirme
ainsi « qu'il existait un principe général du droit
à un recours juridictionnel dont les sources d'inspiration se trouvaient
notamment dans les traditions constitutionnelles communes aux Etats membres
ainsi que dans les articles 6 et 13 de la Convention »598.
Cependant, la Cour de Luxembourg ne prend pas en compte la distinction
opérée par l'article 6 de la Convention concernant les affaires
à caractère civil, pénal ou administratif599,
permettant ainsi de traiter un plus grand éventail d'affaires.
590 Commission EDH, 21 février 1975, Golder,
série A, n°18
591 DUTHEIL De La ROCHERE, Jacqueline, Droit au juge,
accès à la justice européenne, Pouvoirs 2001/1,
n°96, p.123-141, p.125
592 ibid, p.126
593 ibid, p.131
594 CEDH, Gde Ch., 8 décembre 1999, Pellegrin c.
France, req. N°28541/95, rec 1999-VIII.; BURGORGUE-LARSEN, Laurence,
De l'art de changer de cap. Libres propos sur les « nouveaux »
revirements de jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l'homme, in « Mélange en hommage au Doyen Gérard
COHEN-JONATHAN - Libertés, justice, tolérance », volume I et
II, Bruyant, 2004, 1784p, p.329-344
595 op.cit. DUTHEIL De La ROCHERE, p.132
596 ibid, p.129
597 CJCE, 15 mais 1986, Marguerite Johnston c/ Chief
Constable o the Royal Ulster Constabulary, aff. 222/84, Rec. p.1651
598 supra note 535, CORREARD, p.513
599 CJCE, 3 décembre 1992, Oleificio Borelli,
aff. C-97/91, Rec. I p.6313
110
| 
