La protection des droits fondamentaux au sein de l'Union européenne

Partie 2. L'adhésion de l'Union à la Convention : la solution à une protection efficace des droits de l'Homme des citoyens de l'Union ?

L'adhésion de l'Union à la Convention permettra une soumission des actes de l'Union à un contrôle externe. Cependant, cette adhésion n'est pas sans poser des difficultés sur l'aménagement de la Convention [Titre 1] et ne résoudra qu'en partie les interférences entre les deux ordres normatifs, conventionnels et communautaires [Titre 2].

Titre 1. La conclusion de l'accord d'adhésion : la difficulté de prendre en compte les particularités relatives à l'Union

La Convention devra être adaptée pour permettre l'adhésion d'une organisation sui generis et non d'un Etat [Chapitre 1]. L'accord d'adhésion qui sera conclu devra notamment stipuler les modalités de la prise en compte de l'Union dans le système conventionnel [Chapitre 2].

Chapitre 1. Une révision nécessaire de la Convention

L'adhésion de l'Union à la Convention ne se fera pas automatiquement et les Etats membres, tant de la Convention que de l'Union, devront au préalable donner leur accord [Section 1]. Mais cet accord devra également modifier certains termes ne pouvant s'adapter à l'adhésion d'une organisation sui generis [Section 2].

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Section 1. La signature de l'accord d'adhésion par tous les Etats concernés

Conformément à la Convention de Vienne de 1969, l'adhésion s'entend comme le consentement d'un État a être lié par un traité³³⁷. Selon la définition donnée par le Conseil de l'Europe, « l'adhésion est le moyen habituel par lequel un État qui n'a pas participé à la négociation d'un traité et ne l'a pas signé peut ultérieurement consentir à être lié par ses dispositions »³³⁸.

L'adhésion de l'Union à la Convention a été prévue au sein du protocole n°14³³⁹ de 2004, qui est entré en vigueur le 1^er juin 2010. L'article 59 §2 de la Convention ne précise pas les modalités de l'adhésion, laissant libre le choix de l'instrument, entre un protocole d'amendement ou un traité d'adhésion. Quel que soit le choix qui sera effectué, une procédure de ratification des modifications nécessaires devra de nouveau être réalisée. Bien que ces modifications n'affectent pas les obligations des Etats parties mais ne visent qu'à permettre une application de la Convention à l'Union, organisation sui generis, des obstacles à cette nouvelle ratification pourraient surgir et ralentir le processus d'adhésion.

L'Union ayant également obtenu la personnalité juridique et l'article 6 §2 TUE prévoyant expressément que l'Union adhère à la Convention, cette adhésion peut définitivement être scellée.

Le Comité directeur pour les droits de l'Homme propose d'effectuer un amendement global à la Convention par la voie d'un protocole, pour prendre en compte les différentes modifications nécessaires à l'adhésion de l'Union. Cependant, dans le domaine de la participation de l'Union au budget de la Cour de Strasbourg, le Comité propose un accord séparé qui ne lierait que l'Union et le Conseil de l'Europe³⁴⁰.

Mais ce protocole devra être signé par tous les Etats parties à la Convention avant de ne pouvoir entrer en vigueur. L'on a constaté, avec le protocole n°14, que la signature d'un protocole peut prendre plusieurs années et être bloquée par un État partie.

337 Article 2 §1 b) de la Convention de Vienne de 1969

338 Site Internet du Conseil de l'Europe

339 Protocole n°14 (STE 194), entré en vigueur le 1 juin 2010

340 Conseil de l'Europe, Strasbourg, 28 juin 2002, DG-II(2002)006 [CDDH(2002)010 Addendum 2], Etude des questions juridiques et techniques d'une éventuelle adhésion des CE/de l'UE à la Convention européenne des droits de l'Homme, Rapport adopté par le Comité directeur pour les Droits de l'Homme, p.4

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« En théorie »³⁴¹, une « clause d'acceptation tacite » pourrait être envisagée dans le cas d'espèce pour permettre une adhésion plus rapide de l'Union. Cette clause permet une entrée en vigueur automatique, après un certain délai, si aucune Haute Partie ne pose d'objection. Mais cette pratique de l'acceptation tacite d'une réforme s'utilise traditionnellement pour des domaines techniques. Ainsi, elle a été utilisée en 1998 concernant la télévision transfrontière. Elle a cependant créé des problèmes au niveau national³⁴². L'adhésion de l'Union à la Convention est loin de ne poser des interrogations qu'au sein de l'Union. En effet, la Russie, qui a tardé à signer le protocole n°14, émettait des réserves quant à la possibilité pour l'Union d'adhérer, notamment dû au fait qu'un juge, de la nationalité d'un des Etats membres, devrait être élu. « L'entrée en vigueur d'un tel instrument sans le consentement exprès de toutes les Parties à être liées serait sans précédent, et par conséquent insusceptible d'être considérée comme adéquate ou acceptable par les Hautes Parties Contractantes à la Convention »³⁴³.

Mais, à la conclusion d'un protocole d'amendement pourrait être substituée la conclusion d'un traité d'adhésion entre l'Union et tous les Etats parties à la Convention. Cette démarche suivrait celle de l'Union lors de l'adhésion d'un nouvel État. Le traité pourrait également contenir les amendements à la Convention nécessaires à son bon fonctionnement après l'adhésion de l'Union, ce qui permettrait de n'effectuer qu'une seule démarche pour réaliser l'adhésion, au lieu de l'élaboration du protocole d'amendement suivi d'un accord d'adhésion.

Un protocole d'amendement devra être pris pour que la Convention puisse être appliquée à l'Union. Ce dernier s'appliquera après la signature de toutes les Hautes Parties. Nous pouvons supposer que la signature des vingt-sept Etats membres sera acquise. Mais qu'en est-il des Etats tiers à l'Union ? En effet, le protocole n°14 de la Convention n'a été ratifié que tardivement, la Russie ayant eu quelques réticences.

Le traité de Lisbonne prévoit expressément l'adhésion de l'Union à la Convention. « Cette obligation de résultat atteste de l'importance que les Etats membres de l'UE accordent à l'adhésion. Toutefois, cette considération peut être tempérée par l'analyse des modalités

341 supra note 340, DG-II(2002)006, p.5

342 ibid, p.13

343 ibid, p.5

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procédurales et des conditions posées à l'adhésion, qui la rendent complexe »³⁴⁴. Ainsi, des obstacles à l'adhésion demeurent.

Conformément à l'article 216 §1 TFUE ;

« L'Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d'un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l'Union, l'un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l'Union, soit encore est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée. »

C'est le choix du traité d'adhésion qui a été effectué, au détriment d'un protocole d'amendement à la Convention. Cette procédure a plusieurs avantages,

« l'Union sera liée directement par toutes les dispositions du traité d'adhésion ; elle repose sur une seule procédure alors que la ratification ou l'approbation initiale d'un protocole d'amendement suppose ensuite l'adhésion de l'Union ; un traité d'adhésion permettra de présenter plus clairement les dispositions inhérentes à l'adhésion de l'Union »³⁴⁵.

En effet, la lettre même du traité de Lisbonne rend cette adhésion soumise à une procédure difficile, même si classique, de tout accord international.

Contrairement au Traité établissant une Constitution pour l'Europe, la procédure de ratification de l'accord d'adhésion à la Convention a été durci, suivant les dispositions de l'article 218 §8 al 2 TUE correspondant à la procédure ordinaire de ratification qui est cependant plus périlleuse.

La procédure simplifiée aurait permis de ne pas passer par la ratification de tous les Etats membres. L'on peut s'étonner que ce choix n'ait pas été retenu puisque l'adhésion de l'Union à la Convention est un renforcement des droits de l'Homme au sein de l'Union et que la Charte et la jurisprudence de la Cour de Luxembourg reconnaissent déjà ces droits. « Mais il s'agit de réformes plus techniques que politiques »³⁴⁶ et une ratification par chacun des Etats est préférable.

L'article 218 TUE dispose spécifiquement que le Parlement européen doit donner son approbation à la conclusion d'un accord d'adhésion à la Convention³⁴⁷. Il est à noter que « dès

344 KAUFF-GAZIN, Fabienne, Les droits fondamentaux dans le traité de Lisbonne : un bilan contrasté, Europe, n°7, juillet 2008, dossier 5

345 DOLLAT Patrick, Droit européen et droit de l'Union européenne, 2^ème édition, 2007, Sirey, édition Dalloz, 475p, point 1125

346 ibid., point 613

347 article 218 §6 a) ii) TFUE

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l'origine [début des années 90] cette perspective a bénéficié du soutien du Parlement européen et de la Commission mais elle suscitait l'opposition du Conseil de l'Union »³⁴⁸.

De plus, le Conseil devra se prononcer à l'unanimité³⁴⁹. « S'agit-il d'un verrou procédural réel ? »³⁵⁰. Comme lors de chaque accord, il est certain que des Etats chercheront à disposer de dérogations ou à faire valoir leur point de vue. Rappelons que la Charte, qui avait été pourtant acceptée par tous les Etats membres en 2000, a fait l'objet d'un nouveau protocole après l'échec du Traité établissant une Constitution pour l'Union. Il n'est donc pas exclu que, malgré la ratification du Traité de Lisbonne, des Etats fassent part de réticences. « Toutefois, cette situation reste théoriquement improbable, l'unanimité ne change a priori pas grand-chose puisque les Etats membres de l'Union seront appelés de toute façon à approuver cet accord en aval, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives comme le prévoit l'article 218§8 alinéa 2 du TFUE »³⁵¹. Ce point de vue est partagé par le professeur Florence Benoit-Rohmer³⁵².

En effet, il est précisé que « la décision portant conclusion de cet accord entre en vigueur après son approbation par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives »³⁵³. Ce point risque donc d'être le plus délicat. Les ratifications antérieures ont montré les difficultés pour les Etats de signer des accords qui avaient déjà l'appui communautaire. La signature des deux derniers traités le démontre. Le Traité établissant une Constitution pour l'Europe a dû être abandonné après le rejet des populations françaises et néerlandaises en 2005. Le traité de Lisbonne est également entré difficilement en vigueur après le refus irlandais et n'a pu aboutir qu'après un second référendum. Bien que l'adhésion de l'Union à la Convention semble beaucoup moins problématique qu'un traité modificatif des compétences de l'Union, un échec peut être envisageable. En effet, l'accord devra passer par des procédures diverses, conformément aux droits nationaux. Il devra ainsi obtenir la faveur des citoyens irlandais par un référendum, mais majoritairement, ce sera aux Parlements nationaux de voter.

L'on peut noter cependant que les Etats semblent prêts à une adhésion puisque le traité de Lisbonne est entré en vigueur. Pourtant des réticences avaient eu lieu, et sont toujours présentes.

348 supra note 345., DOLLAT, point 1123

349 article 218 §8 TFUE

350 supra note 344, KAUFF-GAZIN

351 supra note 344, KAUFF-GAZIN

352 Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Adhésion de l'Union européenne/Communauté européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme, doc.11533, 18 mars 2008, 38p, p.21

353 article 218 §8 TFUE

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Ainsi, « certains Etats membres de l'Union font la sourde oreille aux appels réitérés, y compris au sein de l'Union, en faveur d'une adhésion rapide de la Communauté, voire de l'Union elle-même, à la Convention »³⁵⁴. « On sait très bien que certains Etats membres sont fermement opposés à cette possibilité »³⁵⁵ et la mise en place de cette procédure « leur ouvre un droit de veto »³⁵⁶. Ces nouvelles modalités pour la signature de l'accord d'adhésion ont conduit à remettre en cause la volonté des Etats membres de soumettre l'Union à un contrôle externe.

« Si, pour une fois, le traité accorde tant d'importance aux Etats c'est tout simplement - tout en faisant semblant de respecter les apparences - pour retarder le moment où le système juridique de l'Union devra subir le contrôle d'un système juridique extérieur : celui du droit européen des droits

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de l'homme ».

En outre, la Cour de Luxembourg pourra toujours être saisie pour avis par « un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission »³⁵⁸. « De plus, si l'avis de la Cour n'était pas sollicité, celle-ci aurait encore le pouvoir d'annuler la décision de conclusion de l'accord »³⁵⁹.

Le contrôle de l'accord par la Cour de Luxembourg « tend à éviter les inconvénients d'une contradiction entre l'accord et le traité constitutif par un examen préalable »³⁶⁰. Cependant, l'adhésion de l'Union à la Convention étant prévue par le Traité, il est difficile d'imaginer un refus de la Cour de Luxembourg.

Notons que dans le cadre de l'avis 2/94, la Cour de Luxembourg avait examinée la compatibilité de l'accord avec les traités communautaires, notamment par rapport aux compétences de l'Union, avant même l'ouverture des négociations car l'objet et les effets institutionnels de cet accord d'adhésion de l'Union à la Convention étaient connus³⁶¹. La Cour de Luxembourg avait alors relevé une inadéquation de l'adhésion de l'Union avec la Convention par rapport à la lettre des traités.

354 BULTRINI, Antonio, La responsabilité des Etats membres de l'Union européenne pour les violations de la Convention européenne des droits de l'Homme imputables au système communautaire, Revue trimestrielle de droit de l'Homme, 2002, p5-43, p6

355 ibid, p6-7

356 GAUTRON Jean-Claude, Droit européen, mementos Dalloz, Dalloz, 13^ème édition, 2009, 337p, p.51

357 PECHEUL, Armel, Le traité de Lisbonne - La Constitution malgré nous ?, édition Cujas, 2008, 155p, p.113-114

358 article 218 §11 TFUE

359 supra note 345, DOLLAT, point 606. Référence à l'arrêt de la CJCE du 9 août 1994, France c/ Commission, aff. C-327/91

360 RIDEAU, Joël, Droit institutionnel de l'Union européenne et des Communautés européennes, LGDJ, 5ème édition, 2006, 1281p, p.736

361 NEFRAMI, Elestheria, Fascicule 192 : Accords internationaux, JurisClasseur Europe Traité, mise à jour 29 mars 2007, point 127

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En cas de saisine de la Cour de Luxembourg dans notre cas d'espèce, la Cour ne pourrait se retrancher, comme en 1996, derrière l'incompétence de l'Union pour signer un tel accord. Premièrement, l'Union a aujourd'hui la personnalité juridique. Deuxièmement, le fait que l'adhésion de l'Union soit prévue au sein même du Traité démontre la volonté des Etats membres de faire adhérer l'Union à la Convention. Cependant, il est à souligner que la Cour de Luxembourg, lors de son contrôle, s'attache à préserver l'autonomie de l'ordre juridique communautaire³⁶². Les questions sur ce point pourraient poser des difficultés. En cas d'avis négatif de la Cour de Luxembourg, la procédure normale est une révision des Traités. Mais si le refus est lié à l'autonomie juridique communautaire, la modification des Traités risque de n'être qu'une procédure vaine puisque les Traités ont déjà pris des précautions en vue de protéger ce point. Cependant, l'accord lui même peut être modifié, conformément à l'article 218 §11 TFUE.

Bien entendu, une fois signés, « les accords internationaux conclus [...] avec des Etats tiers ou des organisations internationales, constituent une source à part entière du droit communautaire »³⁶³. La Convention aura alors une place supérieure au droit dérivé communautaire. La Convention sera donc au dessus des normes nationales car appartenant au droit de l'Union³⁶⁴. Pour sa part, la Charte fait partie du droit primaire de l'Union. Mais lorsque l'Union sera partie à la Convention, la Cour de Luxembourg, conformément à l'article 1 de la Convention, devra appliquer la Convention et se conformer à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg³⁶⁵. Ainsi, l'article 216 §2 TFUE rappelle que « les accords conclus par l'Union lient les institutions de l'Union et les Etats membres ». Conformément à la jurisprudence de la Cour de Luxembourg dans son arrêt Haegeman ³⁶⁶, « la responsabilité de la Communauté [aujourd'hui de l'Union] peut être engagée pour violation de leurs dispositions »³⁶⁷.

L'arrêt Haegeman de la Cour de Luxembourg a notamment précisé que « les dispositions de l'accord forment partie intégrante, à partir de l'entrée en vigueur de celui-ci, de l'ordre juridique communautaire ». De plus, « les accords internationaux ne bénéficient pas d'une présomption d'effet direct, ce principe étant intimement lié au caractère propre du système

362 supra note 361, NEFRAMI, point 130

363 supra note 345, DOLLAT, point 623

364 GERKRATH, Jorg, Les principes généraux du droit ont-ils encore un avenir en tant qu'instruments de protection des droits fondamentaux dans l'Union européenne ?, Revue des affaires européennes, 1 janvier 2006, n°1, p.31-43, p.41

365 ibid., p.42

366 CJCE, 30 avril 1974, Haegeman, aff. 131/73, Rec. 459

367 op.cit., DOLLAT, point 623

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juridique communautaire »³⁶⁸. Cependant, la Cour de Luxembourg « accepte (également) de reconnaître l'effet direct des dispositions d'un accord international, si les dispositions visées sont reprises dans un acte communautaire produisant, par nature, un tel effet »³⁶⁹. La Charte reprenant les droits énoncés dans la Convention, l'on peut envisager que la Cour de Luxembourg donnera un effet direct aux dispositions de l'accord d'adhésion à la Convention.

« Néanmoins, l'accord ne sera opposable aux justiciables qu'à partir de la date de sa publication au Journal officiel de l'Union, l'obligation de publication étant définie par le règlement intérieur du Conseil du 31 mai 1999, et non directement par les traités »³⁷⁰.

Il est à noter que bien que des accords conclus antérieurement par les Etats membres ont pu être rattachés par la suite au droit de l'Union par le juge de la Cour de Luxembourg, il « a toujours refusé la thèse de la succession de la Communauté à la convention européenne des droits de l'homme »³⁷¹.

Mais la Convention n'est plus composée que d'un seul texte. Ainsi, le Parlement européen recommande que l'Union adhère aux protocoles additionnels de la Convention lorsque ces derniers portent sur des droits « qui correspondent à la Charte des droits fondamentaux (n°1, 4, 6, 7, 12 et 13), et ceci indépendamment de leur ratification par les Etats membres de l'Union »³⁷².

« L'adhésion de l'Union à la CEDH constitue un premier pas essentiel qui devrait ensuite être complété par l'adhésion de l'Union à, entre autres, la Charte sociale européenne, signée à Turin le 18 octobre 1961 et révisée à Strasbourg le 3 mai 1996, en cohérence avec les acquis déjà consacrés dans la Charte des droits fondamentaux ainsi que dans la législation sociale de l'Union »³⁷³.

Sur ce point, l'avis de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, tout comme celui de la Commission des affaires étrangères, diffère puisqu'il indique que seuls les protocoles ratifiés par tous les Etats membres doivent également être ratifiés par

368 supra note 345, DOLLAT, point 693

369 ibid., point 694

370 ibid. ,point 624

371 ibid., point 627

372 Parlement européen, Document de séance sur les aspects institutionnels de l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, 6 mai 2010, A70144/2010, 2009/2241(INI), 21p, p.5

373 ibid., p.10

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l'Union. Il invite cependant les Etats membres à signer tous les protocoles reconnaissant des droits inscrits dans la Charte³⁷⁴.

En effet, la ratification de la Convention par l'Union ne doit pas être un moyen détourné, par le biais de l'application directe du droit de l'Union, pour intégrer dans le droit interne des Etats membres des dispositions de la Convention qu'ils n'ont pas ratifiées³⁷⁵.

Cependant, ces protocoles et autres restrictions ne concernent que le droit interne des Etats membres. L'adhésion de l'Union à la Convention « ne produirait d'effet juridique que dans la mesure où le droit de l'Union est concerné »³⁷⁶.

Aucune barrière normative ne limite aujourd'hui l'adhésion de l'Union à la Convention. Tant le droit primaire de l'Union que la Convention permettent une telle adhésion. Cependant, le traité de Lisbonne et le protocole n°14 ne résolvent pas tous les problèmes dûs à l'adhésion d'une entité telle que l'Union à la Convention qui fut élaborée pour être appliquée à des Etats souverains et non à une institution sui generis.

Dans ce cadre, la difficulté est de trouver les modalités pour prendre en compte l'Union au sein de la Cour de Strasbourg et du Comité des Ministres.