Les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative au Cameroun

CONCLUSION DU CHAPITRE I

Les lois de validation constituent un moyen pour le législateur de corriger une illégalité contenue dans un acte administratif que l'annulation pourrait causer un préjudice grave dans le fonctionnement des services publics. Cette pratique, bien que décriée par beaucoup, constitue à n'en point douter un moyen plus ou moins efficace dont dispose le législateur pour amender un acte illégal dont l'annulation aurait été inévitable si ce dernier n'était pas intervenu. La nécessité du recours aux validations législatives réside dans le fait que le souci du législateur, motivé par l'intérêt général, est d'assurer le bon fonctionnement de l'Administration (continuité du service public, maintien de l'ordre public...), abstraction faite des risques d'abus et de la prise en compte d'autres objectifs autres que l'intérêt général.

CHAPITRE 2 : LES LOIS INTERPRETATIVES

L'interprétation du droit (et dans une certaine mesure de la loi), depuis l'ancien droit, peut être définie comme l'explication d'une chose obscure ou douteuse^150(*). En principe, c'est au juge qu'il appartient d'interpréter la loi, parce que c'est lui qui l'applique à un fait ou une situation litigieuse précise, mais tel n'a pas toujours été le cas. Comme nous l'avons déjà dit, à l'époque de la Révolution française, la crainte du législateur l'a poussé à interdire au juge d'interpréter la loi de manière souveraine (loi des 16 et 24 août 1790). Une procédure très curieuse consistait, à partir de ce moment, lorsqu'une juridiction était saisie d'une question d'interprétation délicate, à se référer au législateur pour qu'il interprète lui-même son propre texte. On appelait alors cette procédure singulière le « référé législatif » dont la raison d'être était justifiée par la maxime : « ejus est legem interpretari, cujus est condere »^151(*) qui a fonctionné de 1790 à 1837. Cette perversion à rebours du principe de la séparation des pouvoirs qui tendait à assurer la suprématie absolue du pouvoir législatif à l'occasion des affaires à juger ne fut qu'une courte éclipse qui disparut assez rapidement^152(*).

L'interprétation constitue le domaine de prédilection du juge, car il permet à celui-ci de combler les lacunes de la loi, lorsque son application à une situation litigieuse nécessite une rectification de la part du juge, et parfois de la rajeunir pour l'adapter aux besoins du temps, surtout lorsque le texte est vague et contient des notions très malléables, le juge peut conduire une certaine « politique jurisprudentielle »^153(*).

Par ailleurs, au fil des temps, il s'est avéré que dans certains cas, le juge, en interprétant une loi lui donnait un sens contraire à l'esprit de la loi ou du législateur. Cela suscitait ou engendrait des conséquences plus ou moins graves, ce qui a poussé le législateur à se reconnaitre le rôle d'interprète occasionnel de son propre texte dans certaines circonstances par l'intervention des lois interprétatives^154(*). La loi interprétative constitue une intervention du législateur dans le fonctionnement de la justice car elle intervient généralement lors d'un procès en cours. C'est un acte d'éclaircissement qui interprète un acte antérieur obscur, plus précisément, c'est une loi destinée à interpréter une loi antérieure pour en préciser le sens et la portée. La loi interprétative fixe le sens qu'une loi antérieure est censée avoir eu dès l'origine^155(*). Venant s'agréger au texte qu'elle interprète pour lui donner un sens déterminé et différent de celui que le juge va vraisemblablement lui reconnaître, ou lui a déjà reconnu, elle prend effet à la date de ce dernier.

Ainsi, rien n'interdit au législateur d'interpréter lui-même, dans le souci d'apporter un éclaircissement à un texte de loi, ou de mieux préciser sa pensée. En soi, ce moyen législatif n'est pas illégitime, mais il suscite des controverses lorsqu'une loi interprétative est promulguée à l'occasion d'un procès en cours, alors que le texte interprété (applicable au cas d'espèce) avait déjà été interprété par le juge, obligeant ainsi ce dernier à statuer dans le sens donné par le législateur. Mais précisons que la loi interprétative intervient pour dire ce qui a toujours été (ou ce qui aurait toujours dû être) en dépit des malencontreuses interprétations contraires qui auraient pu intervenir entre temps, c'est-à-dire malgré les jugements intervenus entre la loi à interpréter et la loi venant subséquemment interpréter cette dernière^156(*).

Très fréquente en droit privé (notamment en droit civil), la pratique des lois interprétatives, bien que rare en droit administratif, n'est pour autant pas inexistante surtout en droit camerounais. Ainsi, dans le cadre de ce chapitre, la nature des lois interprétatives (section 1) ainsi que leur régime juridique (section 2) seront tour à tour analysés, ceci dans l'optique de montrer en quoi cette pratique est compatible avec l'Etat de droit.

SECTION 1 : LES CONTOURS DE LA NOTION DE LOI INTERPRETATIVE

La loi interprétative est une loi « [qui] tend, de la part de l'auteur d'un acte, à clarifier celui-ci par un éclaircissement destiné à s'incorporer à l'acte interprété »^157(*). Elle est interprétative de la volonté du législateur^158(*). Il s'agit d'une loi purement explicative, car elle prétend ne pas pouvoir excéder le rôle qu'un juge aurait pu exercer dans l'interprétation de la même loi^159(*). L'étude de la nature des lois interprétatives revient à cerner la notion même de ces lois. Etant des lois bénéficiant d'un statut particulier tout comme les lois de validation que nous avons analysées plus haut, ces lois n'interviennent que dans des circonstances très particulières, c'est-à-dire lorsqu'une difficulté se présente dans l'application du droit par le juge lors d'un procès. Ceci étant, l'analyse des contours de la notion de loi interprétative nous amènera d'une part à les distinguer de certaines notions avec lesquelles elles ont tendance à se confondre (paragraphe 1) afin de mieux cerner la notion et d'autre part à étudier les caractères qui s'y rattachent (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La distinction des lois interprétatives avec les notions voisines

Des confusions ou des assimilations sont souvent faites entre les lois interprétatives et d'autres concepts qui s'y ressemblent. Cela entraîne de ce fait des difficultés quant à sa qualification. Ainsi, une distinction doit être faite entre les lois interprétatives et ces notions dans le but de lever toute équivoque afin de cerner les contours véritables des lois interprétatives.

D'abord une distinction doit être faite entre les lois interprétatives et les mesures interprétatives^160(*), car on a souvent tendance à assimiler les unes aux autres : premièrement, parce que les deux ont un rôle explicatif. Mais la distinction se situe à plusieurs niveaux : les lois interprétatives émanent du législateur (ce sont des lois) alors que les mesures interprétatives sont prises par une autorité administrative (en tant qu'actes administratifs). Les lois interprétatives sont susceptibles d'être contrôlées par le juge constitutionnel, alors que les mesures interprétatives sont insusceptibles de recours devant le juge administratif. Nous ne nous attarderons pas plus sur cette distinction, nous procèderons plutôt à une distinction avec d'autres lois auxquelles les lois interprétatives semblent se confondre beaucoup plus.

Une distinction doit donc être faite entre les lois interprétatives et les lois modificatives (A) et entre les lois interprétatives et les lois de validation (B).

A- Distinction loi interprétative et loi modificative

Par loi modificative, nous entendons une loi prise par le législateur qui se borne à modifier une loi initiale partiellement ou totalement sans toutefois l'abroger et dont le but est de régler une situation de droit précise et de l'adapter aux besoins. La loi modificative a pour but de changer l'état du droit. A certains égards, une loi interprétative peut être assimilée à une loi modificative ; mais si l'on tient compte de la définition donnée des lois interprétatives^161(*), la différence s'établit. Mais il convient de remarquer que la confusion entre les deux notions peut tenir au fait que sous le couvert des lois interprétatives, le législateur édicte des dispositions nouvelles, modifiant ainsi le texte initial qu'il est censé seulement interpréter. Reserve faite de cette confusion, la loi interprétative et la loi modificative se distinguent tant au niveau de leur contenu (1) qu'au niveau de leur finalité (2).

1- Une différence de contenu

Comme nous l'avons déjà précisé, la loi interprétative a pour but d'interpréter - sans rien innover - un texte de loi réputé obscur ou, dans une certaine mesure, de mettre un terme aux incertitudes et aux controverses jurisprudentielles sur le sens d'une règle. Son contenu ne doit porter que sur la controverse à résoudre, c'est-à-dire qu'elle a une fonction purement explicative. En outre, la loi interprétative n'a pas un caractère créateur, mais un caractère recognitif car elle reconnait le droit préexistant^162(*) (loi interprétée). En venant conforter le droit existant, elle ne ferait que déclarer un état de droit déjà positif puisqu'elle n'a aucune vocation à modifier le droit applicable^163(*). Elle n'est pas indépendante de la loi interprétée puisqu'elle en est une partie intégrante, ce d'autant plus qu'elle ne constituerait pas une rupture, elle serait un gage de continuité^164(*). La loi interprétée et la loi interprétative sont appliquées comme un seul texte.

Par contre, la loi modificative, comme son nom l'indique, modifie un texte totalement ou partiellement. C'est un texte nouveau puisqu'il est indépendant du texte modifié, il n'en est pas une partie intégrante, même si ces deux textes peuvent être appliqués ensemble, au regard des dispositions transitoires du moment où le législateur l'a prévu comme tel ; chaque texte pouvant régir des situations particulières. Elle a pour fonction de modifier un état de droit applicable jusque là et dont le besoin de l'adapter se fait ressentir. De plus, et en général, la loi modificative modifie et complète la loi ancienne. La loi modificative et la loi modifiée peuvent être appliquées simultanément puisque la première, même en cas de modification intégrale, n'abroge pas la seconde, auquel cas la loi modifiée disparaîtra.

2- Une dissemblance de finalité

La loi interprétative a pour finalité de résoudre les incertitudes ou des controverses jurisprudentielles sur le sens d'une règle. Sa portée est donc substantielle et non simplement formelle^165(*). Comme on peut le remarquer, la loi interprétative n'intervient que lorsqu'une interprétation jurisprudentielle crée des dissensions, elle constitue une ingérence du législateur dans l'administration de la justice afin d'influer sur le dénouement judiciaire du litige^166(*). La loi modificative quant à elle n'intervient pas forcément dans le cours d'un procès mais elle a pour finalité d'adapter un état de droit à une « situation » donnée, et en complétant la loi ancienne, elle apporte des éléments nouveaux (pas forcément des précisions) quant à un domaine précis devant régir le droit positif. De plus, la loi interprétative a un effet rétroactif alors que la loi modificative n'est pas rétroactive (à moins que le législateur n'en décide autrement, ce qui lui donnera le caractère d'une loi simplement rétroactive pouvant être attaquée pour inconstitutionnalité).

Ainsi, la loi modificative règle une situation de droit que le législateur juge inadaptable aux situations en cours, ou tout au moins complète ce qui existait déjà, alors que la loi interprétative vise à régler une controverse jurisprudentielle^167(*) liée à un problème d'interprétation.

* ¹⁵⁰ WERENNE Jean-Christophe, « Le concept de loi interprétative », disponible sur le site http//fr.wikipedia.org/

* ¹⁵¹ Traduction libre : « A celui qui crée la loi il appartient de l'interpréter ».

* ¹⁵² PERROT (R.), op.cit.

* ¹⁵³ MOLFESSIS Nicolas, « La notion de loi interprétative », in RTD civ, 2002, pp.599 et suivants.

* ¹⁵⁴ Les lois interprétatives n'ont rien à voir avec le référé législatif, qui était comme on l'a dit fondé sur l'idée que l'auteur d'une règle est mieux placé que quiconque pour en dévoiler le sens. Les lois interprétatives sont un mode de réparation, reconnaissant l'interprétation comme relevant du juge ; d'où leur caractère incident. Nous y reviendrons.

* ¹⁵⁵ WERENNE (J.-C.), Les sources formelles, disponible sur le site http//fr.wikipedia.org/

* ¹⁵⁶ LEMIEUX (C.), « Jurisprudence et sécurité juridique : une perspective civiliste », article précité, p.237.

* ¹⁵⁷ CORNU Gérard, Vocabulaire juridique, Paris, Presses Universitaires de France, Association Henri CAPITANT, 2^ième édition, 2001.

* ¹⁵⁸ LEMIEUX (C.), « Jurisprudence et sécurité juridique : une perspective civiliste », article précité, p.236.

* ¹⁵⁹ Ibidem.

* ¹⁶⁰ Ces mesures interprétatives renvoient aux circulaires administratives qui se définissent comme des actes pris par une autorité administrative dans le but d'apporter des précisions sur un acte initiale. Elles présentent la caractéristique d'être insusceptible de recours juridictionnel devant le juge administratif puisqu'elles ne sont pas des actes administratifs au sens de la définition donnée par la jurisprudence, et bénéficient d'une immunité juridictionnelle.

* ¹⁶¹ Définition donnée plus haut.

* ¹⁶² MOLFESSIS (N.), « La notion de loi interprétative » in RTD civ, 2002, pp.599 et suivants.

* ¹⁶³ Ibidem.

* ¹⁶⁴ Ibid.

* ¹⁶⁵ LEMIEUX (C.), article précité, p. 237.

* ¹⁶⁶ MALINVAUD (Ph.), « L'étrange montée du contrôle du juge sur les lois rétroactives », in Le Code civil, un passé, un présent, un avenir, p.685.

* ¹⁶⁷ Ici, le Professeur MOLFESSIS parle de revirement jurisprudentiel d'origine législative ; Jean REYMOND parle de changement de jurisprudence dans sa thèse intitulée « Des lois d'interprétation et de leur rétroactivité », 1925.