Les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative au Cameroun

CONCLUSION DU CHAPITRE 3

En guise de conclusion de ce chapitre, il convient d'avoir présence à l'esprit que le législateur camerounais a développé une nouvelle typologie des interventions contraires à l'Etat de droit à travers les lois d'immunité juridictionnelle. On assiste à un phénomène d'inflation législative qui s'accentue de plus en plus.  L'Administration se trouve progressivement immunisée dans la prise de certains de ses actes. Telle une peau de chagrin^371(*), les lois d'immunité juridictionnelle remettent sur la sellette l'épineux problème de la soumission des autorités étatiques au droit (Gouvernement, Administration, pouvoir législatif). Cela est d'autant plus inquiétant dans la mesure où l'absence d'un véritable contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun, une quinzaine d'années après sa consécration, témoigne de la volonté de l'Etat d'empêcher le juge constitutionnel de s'affirmer et de soulever, à chaque fois que le besoin se présente, la responsabilité constitutionnelle du législateur, soutenu par l'exécutif.

La loi est devenue entre les mains du législateur une arme redoutable contre le juge, et ce dernier l'utilise, non pas dans un but de droit, mais mue par des aspirations politiques : peut-on de ce fait penser que l'Etat de droit est vraiment en déclin au Cameroun?^372(*)

CHAPITRE 4 : LES LOIS EXPRESSEMENT RETROACTIVES

« Si le phénomène des lois rétroactives est fort ancien, force est de constater que le recours à de telles lois est plus fréquent que jadis. Laissant de côté les lois « normalement » rétroactives dont la légitimité n'a jamais été contestée, lois pénales plus douces et lois de procédure, on s'attachera à celles, souvent considérées aujourd'hui comme suspectes, probablement parce qu'inspirées par des considérations politiques, que sont les lois de validation, les lois interprétatives^373(*) et plus généralement les lois expressément rétroactives »^374(*). On remarque donc la distinction qui est faite entre les lois « normalement » rétroactives et les lois expressément rétroactives. Parfois, ces lois trouvent leur justification dans le souci de progrès social^375(*), mais hélas, bien souvent de telles lois trouvent leur cause dans la piètre qualité de la législation^376(*).

Cette législation, qui est très souvent très mal rédigée ou mal édictée, suscite a posteriori le souci du législateur de réparer les erreurs commises et dans la mesure du possible, d'empêcher la réalisation des conséquences néfastes tirées de la loi par la jurisprudence^377(*). L'on pourrait alors penser que ces lois sont simplement rectificatives car elles ne joueraient que pour l'avenir, a contrario, elles sont rétroactives ; et là où le bas blesse, elles se présentent comme une immixtion du législateur dans le domaine du juge du moment où il est établit qu'elles modifient ou changent les règles du droit applicables aux procès en cours. Car l'objectif désavoué du législateur peut être de neutraliser le juge dans son élan.

Le Conseil constitutionnel français a affirmé le caractère particulier des lois expressément rétroactives en posant une règle générale : « que le principe de la non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, qu'en matière répressive ; que si, dans les autres matières, le législateur a la faculté d'adopter des dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles »^378(*).

Par lois expressément rétroactives, il faut entendre une loi dont les effets remontent dans le passé et qui a pour conséquence de faire renaître des droits qui n'existaient pas à l'origine^379(*). C'est une loi dont le législateur a décidé expressément qu'elle serait rétroactive^380(*). Le terme « expressément » renvoie au caractère particulièrement exceptionnel de ce type de loi trouvant ou justifiant sa nature dans la volonté du législateur. Au regard de tout cela, et comme nous l'avons dit avec le professeur MALINVAUD, on assiste à un développement des lois expressément rétroactives qui sont de plus en plus fréquent dans l'ordre juridique camerounais, ce qui les rend néfaste à l'Etat de droit (section 1). Le caractère anormalement rétroactif de ces lois (leur applicabilité à des actes ou des situations intervenues antérieurement et portées devant le juge) montre une fois de plus l'immixtion intempestive du législateur dans le jugement des affaires par le juge administratif, qui eussent été jugées différemment si la loi n'était pas intervenue. D'où la nécessité d'un encadrement (section 2) non seulement dans le but de protéger l'Etat de droit, mais d'empêcher ou de réduire à sa plus stricte expression les interventions du législateur contraires à l'Etat de droit.

Bien que très rares, les lois expressément rétroactives nécessitent une étude, du fait de leur incompatibilité avec l'Etat de droit. En droit administratif, ces lois ont pour objectif désavoué du législateur de régir des situations antérieures au profit de l'Administration (soit dans la prise des actes administratifs, soit dans la conclusion des contrats), afin de contrecarrer le juge administratif, lorsque ce dernier est appelé à statuer sur une situation mettant au prise l'Administration. Le juge administratif est une fois de plus menacé par la loi.

SECTION 1 : LA NOCIVITE DES LOIS EXPRESSEMENT RETROACTIVES VIS-A-VIS DE L'ETAT DE DROIT

Les individus ont besoin de sécurité juridique : ils accomplissent les actes de la vie juridique en fonction de la législation en vigueur à l'époque où ils agissent. C'est dans le souci de préserver cette sécurité juridique que l'article 2 du Code Civil pose comme principe que « la loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a point d'effet rétroactif », principe qui est entériné par la Constitution camerounaise, en son préambule. Si les articles 2 du Code Civil et 4 du Code Pénal Français ne visent que la non-rétroactivité des lois pénales, par contre le Préambule de la Constitution Camerounaise est absolument formel et général lorsqu'il dispose : « la loi ne peut avoir d'effet rétroactif ». Le législateur ne peut pas expressément y porter atteinte^381(*), à moins d'être expressément autorisé par la Constitution, ce qui n'est pas le cas ; cela constitue donc une inconstitutionnalité. C'est pour cette raison qu'une loi expressément rétroactive est une limite flagrante au principe constitutionnellement reconnu par la Constitution camerounaise de la non-rétroactivité des lois (paragraphe 1), et cela ne peut qu'entrainer des conséquences désastreuses à la stabilité de l'Etat de droit (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une limite au principe constitutionnel de la non-rétroactivité des lois

La loi expressément rétroactive fait échec au principe de la non-rétroactivité des lois. Bien qu'étant un principe qui s'impose d'abord au juge, le principe de la non-rétroactivité des lois s'impose aussi au législateur au regard de la Constitution camerounaise. Cette exigence sous-entend que le législateur ne devrait pas édicter des lois expressément rétroactives. Un point apparaît d'emblée certain : la loi ne gouverne pas rétroactivement les situations juridiques définitivement achevées avant son entrée en vigueur. Le principe de la non-rétroactivité est fondé sur des considérations de justice, un individu ne peut respecter que les normes qui sont en vigueur au moment où il agit ; de sécurité juridique (un des objectifs du Droit), cela implique la possibilité pour les sujets de droit de connaître avec certitude les règles de droit s'appliquant à leur situation, et de bon ordre social, la rétroactivité peut être synonyme de bouleversement social (la solution révolutionnaire, on efface tout et on recommence)^382(*).

Donc, comme on peut le constater, le juge constitutionnel français, sans aucunement être lié par le terme de non-rétroactivité, mais dont il a seulement déduit l'idée, absolument incontestable, du principe que nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée, logique avec lui-même et se prémunissant contre l'impondérable des faits à venir, n'a reconnu au principe valeur constitutionnelle qu'en matière répressive. De cette manière, - qu'il n'a pas choisie, du reste, mais qui lui est imposée par la Constitution, car il ne doit se prononcer que dans son cadre et rien d'autre - il a ouvert la voie non pas à des dérogations (dans la mesure où l'on ne peut juridiquement parler de dérogations que si le principe de non-rétroactivité avait été expressément cité et avait eu valeur constitutionnelle absolue, comme au Cameroun), mais à la faculté pour le législateur d'opérer des dispositions fiscales à caractère rétroactif.

Il arrive donc que le principe de non rétroactivité ait des exceptions (par réaction à une décision d'un juge)^383(*). Il faut noter qu'il est de mauvaise politique d'édicter des lois rétroactives, qui ruinent toute sécurité juridique. En matière pénale, il n'est pas possible d'édicter une loi expressément rétroactive lorsque la loi est plus sévère^384(*). Par contre, en matière civile et en matière administrative, le législateur a trouvé un terrain privilégié pour édicter des lois expressément rétroactives^385(*). Il convient de préciser que ces lois sont rares, au regard de leur caractère exceptionnel. Ainsi, en tant que limite au principe constitutionnel de la non-rétroactivité des lois, la loi expressément rétroactive constitue une inconstitutionnalité (A) ce qui lui confère un caractère exceptionnel (B).

A- La volonté exprimée du législateur d'édicter une loi expressément rétroactive

Les conséquences du principe de la non-rétroactivité des lois prévoient que : la loi nouvelle ne s'applique pas à la constitution ou à l'extinction de situations juridiques antérieures à son entrée en vigueur ; la loi nouvelle ne s'applique pas aux effets déjà passés d'une situation juridique née avant son entrée en vigueur ; la loi nouvelle ne s'applique pas, sauf rétroactivité expresse^386(*) prévue par le législateur, aux conditions de l'acte juridique conclu antérieurement. Les lois ne sont rétroactives que si le législateur l'a expressément prévu. Les lois expressément rétroactives sont, comme on l'a dit, rares, mais n'en constituent pas moins une ingérence flagrante du législateur dans les procès pendants devant les juges pour en modifier le cours. Elles interviennent le plus souvent en période exceptionnelle^387(*). Ces lois exceptionnelles, rétroactives correspondent à des périodes troublées de l'histoire où il existe une volonté de faire table rase du passé^388(*). En tant que volonté exprimée du législateur, ce dernier confère le caractère rétroactif à une loi à travers les dispositions transitoires (1). En revanche, la loi expressément rétroactive entraîne une conséquence grave sur le sort de la loi ancienne qui régissait jusque-là des situations parfaitement valables (2).

1- Une volonté exprimée à travers les dispositions transitoires

Dans quelle mesure la loi nouvelle s'applique-telle aux situations nées avant son entrée en vigueur? Quelle loi appliquer aux situations en cours de constitution, la loi ancienne ou la loi nouvelle? Le législateur peut régler la question de l'application de la loi dans le temps par des mesures transitoires spéciales, à défaut ce sont les règles générales de droit transitoire qui s'appliquent. En adoptant la loi nouvelle, le législateur précise (dispositions transitoires spéciales) qu'elle va s'appliquer aux conditions de formation de situations juridiques déjà légalement constituées, aux conditions d'extinction de situations juridiques déjà légalement éteintes ou aux effets révolus d'une situation juridique en cours. Cette volonté du législateur de préciser la portée d'une loi permet ainsi à ce dernier de contraindre le juge à s'y conformer lorsque celui-ci est appelé à interpréter une loi qu'il devra appliquer à une situation précise. Car, dans le cadre des lois interprétatives, le juge est tenu de se conformer aux dispositions transitoires prévues dans un texte par le législateur^389(*).

Souvent, les lois nouvelles comportent, à l'heure actuelle, des dispositions transitoires^390(*), auxquelles il convient de se référer lors de leur application. Cela a un intérêt particulier dans la mesure où, elles permettent de régler d'emblée le problème des conflits de lois dans le temps. Il arrive que le législateur insère dans la loi nouvelle un certain nombre de dispositions qui ont pour but de régir l'application dans le temps de la loi nouvelle. Mais cette pratique peut présenter des inconvénients surtout dans le cadre des lois expressément rétroactives, ce d'autant plus qu'elles obligent généralement le juge à orienter son interprétation dans un sens différent. De plus, cela empêche ou ralenti également l'entrée en vigueur des dispositions qui auront pu régir des situations en cours dans un intérêt général.

La volonté du législateur à travers des dispositions transitoires d'édicter des lois expressément rétroactives confère donc à la loi nouvelle un statut particulier : la rétroactivité, ce qui pose le problème du sort de la loi ancienne par rapport à la loi rétroactive.

2- La disparition rétroactive de la loi ancienne

La règle de droit est provisoire car elle suit une évolution constante de la société qu'elle régit. Le problème est de savoir si une loi nouvelle s'applique à des actes antérieurs à la promulgation de la loi mais dont les effets se prolongent après l'entrée en vigueur de celle-ci.
En principe, l'application immédiate d'une loi nouvelle éteint la loi ancienne qui régie les situations actuelles non encore définitivement conclues ou les affaires non définitivement jugées et aussi celles nées postérieurement à son entrée en vigueur. Une loi nouvelle s'applique immédiatement à l'apparition ou à l'extinction des effets après son entrée en vigueur et normalement elle s'applique aussi immédiatement aux situations en cours d'extinction, elle s'applique immédiatement aux effets futurs d'une situation juridique née antérieurement à son entrée en vigueur ; mais ce qui est acquis sous la loi ancienne demeure. Ce principe est incontestable, mais le législateur peut décider que les situations non encore définitivement conclues ou jugées doivent désormais être régies par la loi nouvelle, et ce même en matière contractuelle^391(*).

La question que l'on peut se poser est celle de savoir à partir de quel moment la loi ancienne reste-t-elle en vie dans ce cas. La difficulté réside sur le fait que certaines situations juridiques ne peuvent pas être régies par une loi nouvelle sans que cela ne porte atteinte à certaines prévisions notamment en matière contractuelle, cela remettrait en cause la volonté des parties qui avaient fait des prévisions en fonction de certaines circonstances aussi bien liées au temps qu'à leurs intérêts respectifs. En décidant que certains contrats passés sous l'égide d'une loi ancienne et non définitivement conclus seront désormais régis par une loi nouvelle rétroactive, le législateur porte atteinte à l'autonomie de la volonté des cocontractants. Il en est de même lorsque le juge doit appliquer une norme à litige porté devant lui, et se voit dans l'obligation d'appliquer une autre ayant une portée rétroactive.

Ici, la loi ancienne est considérée comme n'avoir jamais existé, puisque du moment où la loi nouvelle rétroagit et régie les actes ou les situations passées avant son entrée en vigueur, celle-ci n'a plus aucun intérêt. Cet état de chose donne à la loi expressément rétroactive un caractère exceptionnel.

* ³⁷¹ Pour reprendre l'expression d'AUVRET-FINK (J.), « Les actes de gouvernement, irréductible peau de chagrin », Art. Préc.

* ³⁷² Voir BILONG (S.), « Le déclin de l'Etat de droit au Cameroun : Le développement des immunités juridictionnelles », article précité.

* ³⁷³ Ne nous égarons pas, comme nous l'avons mentionné à l'introduction de cette partie, des considérations d'opportunité autre que l'intérêt général, peuvent rendre les lois de validation et les lois interprétatives contraires à l'Etat de droit. C'est pour cette raison qu'elles sont classées dans la catégorie des lois rétroactives qualifiées de « suspectes ». Mais cela n'en constitue pas moins une raison pour remettre en cause leur nécessité du moment où, comme nous l'avons montré, le législateur prend en compte l'intérêt général pour justifier ces lois. La mention de ces lois ici ne touche que leur aspect négatif.

* ³⁷⁴ MALINVAUD (Ph.), « L'étrange montée du contrôle du juge sur les lois rétroactives », in Le Code civil, un passé, un présent, un avenir, p.671.

* ³⁷⁵ Concernant les lois de validation et les lois interprétatives dont la nécessité a été démontrée dans la première partie de cette étude.

* ³⁷⁶ MALINVAUD (Ph.), article précité, p.671.

* ³⁷⁷ Ibidem.

* ³⁷⁸ Conseil constitutionnel, décision du 18 décembre 2001 relative à la loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année 1999. Cette mesure censure la mesure de financement de la RTT (réduction du temps de travail) qui conduisait à ponctionner rétroactivement les comptes de l'exercice 2000 de la Sécurité sociale.

* ³⁷⁹ PERROT (R.), Institutions judiciaires, op.cit., p.32.

* ³⁸⁰ MALINVAUD (Ph.), article précité, p.689.

* ³⁸¹ Sauf dans les cas que nous avons énuméré plus haut : loi de validation et loi interprétative se justifient au regard de leur statut à part et de leur nécessité. Cela est d'autant plus vrai que, comme on l'a vu, la rétroactivité, bien qu'étant le principal caractère, n'en est pas le seul, et plusieurs justifications sont apportées à cette rétroactivité.

* ³⁸² CAMARA Fatou Kiné, Introduction au droit civil, Cours de droit civil 1^ère année, Année 2010-2011.

* ³⁸³ Dans les hypothèses que nous avons énumérées plus haut ; dans ces cas la rétroactivité est justifiée.

* ³⁸⁴ LARGUIER (J.), Droit pénal général, op.cit.

* ³⁸⁵ Malgré l'interdiction formelle de la Constitution, le législateur peut passer outre cette exigence.

* ³⁸⁶ La loi est donc dite expressément rétroactive lorsque le législateur a décidé qu'elle serait rétroactive, cela marque la différence entre les lois expressément rétroactives et les lois interprétatives et de validation. Cela montre que le législateur a la pleine latitude d'édicter des lois qu'il peut décider comme rétroactives, selon qu'il juge cela nécessaire, nécessité qui n'est pas toujours compatible avec les exigences constitutionnelles, mais motivé par d'autres considérations. Voir MALINVAUD (Ph.), article précité, p.689.

* ³⁸⁷ Cela est d'autant plus vrai si on considère les lois expressément rétroactives comme des lois simplement rectificatives, car elles ne joueraient que pour l'avenir, bien qu'il soit vrai que le législateur n'édicte les lois expressément rétroactives la plupart du temps qu'en période exceptionnelle, cette pratique devient de plus en plus récurrente. Et cela se justifie par le fait que le législateur légifère en général trop, trop vite et trop mal, et ce n'est qu'a posteriori, à la lumière de l'application de la loi par le juge que le législateur s'aperçoit que la loi est mal rédigée ou, pire encore, mal conçue. Cf. MALINVAUD (Ph.), article précité, p.671.

* ³⁸⁸ C'est le cas de le dire, un exemple patent de loi expressément rétroactive est la loi n°64/LF/1 du 26 juin 1964 relative à la réparation des dommages causés par les activités terroristes.

* ³⁸⁹ MOLFESSIS (N.), « la notion de loi interprétative », article précité.

* ³⁹⁰ Ibidem.

* ³⁹¹ MALINVAUD (Ph.), article précité.