Les mécanismes de gestion de la dette publique intérieure du Cameroun. Cas de la titrisation

L'ETAT

Le décret N°94/611/PM du 30 décembre 1994 portant règlementation de l'émission et de la gestion des effets publics négociables, définit la titrisation comme un procédé d'émission des titres négociables appelés EPN représentant « un titre de créance sur l'Etat ou qui bénéficie de sa garantie ».²⁰⁰ Ces créances peuvent résulter soit des emprunts de l'Etat (A) soit de ses divers engagements (B).

A. LES CREANCES ISSUES DES EMPRUNTS DE L'ETAT

Plusieurs raisons peuvent justifier le recours de l'Etat à un emprunt public par le biais de l'émission des titres de court, moyen ou long terme, négociables sur les marchés monétaire et financier²⁰¹. Ainsi donc, l'Etat peut emprunter des fonds à divers organismes financiers, afin

198 Ils peuvent être des opérateurs ou fournisseurs des biens et services sur le marché. C'est le cas avec la CRTV, la SNH, la CNPS ou même la CUY.

199 LEKENE DONFACK, Finances publiques camerounaises, op.cit, PP. 236 et s. Décret N°2004/275 du 24 décembre 2004 portant code des marchés publics.

Décret N°2011/408 du 9 décembre 2011 portant création d'un ministère délégué à la présidence de la République chargés des marchés publics.

200 Art. 2 du décret N°94/644/PM portant règlementation de l'émission et de la gestion des effets publics négociables, op.cit.

201 Le marché monétaire est réservé aux titres émis à court terme, (BOT) et tandis que le marché financier est réservé aux titres émis à moyen ou long terme.

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d'assurer le financement d'opérations liées à l'exécution budgétaire, notamment en cas d'investissements publics ou en cas de déficit monétaire du Trésor Public. Les créances nées des emprunts publics constituent la dette publique (1). Cependant, l'Etat peut se porter garant pour le paiement d'une créance à la place de l'une de ses entités (2).

1. LES DETTES DE L'ETAT

D'une manière simple, l'emprunt public est défini comme étant la remise à l'entité publique (Etat, CTD, EPA ou EPP) d'une somme d'argent par des particuliers en contrepartie d'une promesse de remboursement. Cet accord est matérialisé par la délivrance d'un titre. Le titre émis représente donc un droit de créance pour une durée déterminée²⁰². Au regard des types de titres émis, l'on a la dette flottante, constituée, d'emprunt à court terme, dont les instruments d'émissions sont les bons du trésor. Pour Benjamin BIDIAS,²⁰³ il existe d'une part, les bons sur formule réservée au public, c'est-à-dire aux particuliers et aux entreprises ; les bons en comptes courants souscrits par les institutions financières, essentiellement les banques et les compagnies d'assurance.

Le professeur LEKENE DONFACK met en exergue dans son ouvrage Finances Publiques Camerounaises, les problèmes liés à l'apurement de la dette flottante, lorsque tous les détenteurs de titres (bons) viendraient à en demander le paiement ²⁰⁴. Dans un tel cas de figure, et compte tenu de l'étroitesse des ressources budgétaires, l'Etat peut transformer pour reprendre l'auteur, « les bons du trésor, d'emprunts à court et à moyen terme, en emprunts indéfiniment renouvelés ».²⁰⁵ Ce qui peut entamer quelque peu le crédit des titres de l'Etat.

Dans le même ordre d'idées, l'Etat peut s'endetter auprès de la banque d'émission, par le mécanisme des avances en comptes courant, du réescompte, des traites et obligations cautionnés, des avoirs de la banque en monnaie métallique, du compte postal de la banque

202 FERRANDIER (R) et KOEN (V), Marché de capitaux et techniques financières, op.cit. PP. 129 et s.

203 BIDIAS (B), Finances publiques du Cameroun, op.cit. P. 496.

204 LEKENE DONFACK, Finances publiques camerounaises, op.cit. PP. 184 et s.

205 Idem.

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centrale ou des achats des bons du Trésor²⁰⁶. Le traitement de la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes financiers, peut donner lieu à un rééchelonnement des échéances de paiement, puis à la titrisation selon le contenu de l'accord de négociation. Tel est le cas de la dette de l'Etat vis-à-vis du secteur bancaire dont l'encours en 2012 est de 11,2 milliards de francs CFA, pour 2,8 milliards de dette titrisée.²⁰⁷

L'Etat peut également se porter garant des créances de certaines de ses entités, ou plus particulièrement de certaines de ses entreprises publiques et parapubliques. La mise en oeuvre de ce mécanisme trouve son fondement sur le transfert des sûretés consacrées et garanties en droit civil par l'article 1692 du Code Civil. En effet, pour le créancier, une créance aura d'autant plus de valeur si elle est garantie par une sûreté. Celle-ci est l'une des techniques qui permettent au créancier de ne pas souffrir de l'insolvabilité de son débiteur. Le régime juridique des dettes de l'Etat ne déroge pas à cette règle, même s'il bénéficie d'un traitement particulier. Ce procédé n'est pas à proprement parlé, une technique de cession de créances mais plutôt de dette. Bien que voisine de la cession de créances, la cession de dette pose des difficultés non négligeables. La cession de dette permet au cédant de transmettre au cessionnaire une ou plusieurs dettes avec tous leurs accessoires. Ainsi, si le fait de changer de débiteur importe peu, le fait de changer le débiteur est indiscutable compte tenu de sa qualité, de ses activités ou encore de son patrimoine. La substitution de débiteur que provoque cette cession peut être un danger pour le créancier cédé puisque le nouveau débiteur peut ne pas avoir les mêmes garanties. Cela est davantage vrai pour le cas d'espèce eu égard aux privilèges de « puissance publique » dont bénéficie l'Etat. Aussi convient-il de noter qu'il existe plusieurs variétes de cession de dette. Il s'agit d'abord de la cession de dette imparfaite. Ici, un nouveau débiteur est ajouté à l'ancien. Le créancier dispose donc de deux débiteurs, un à titre principal (le cessionnaire) et l'autre à titre secondaire (le cédant). Ensuite la cession de dette parfaite dans laquelle le nouveau débiteur vient remplacer l'ancien. Le créancier doit accepter ce remplacement. Et enfin, la cession plus que parfaite qui est une méthode dans laquelle le créancier n'a pas à consentir au changement de débiteur car celui-ci s'opère de par

206 Décret N°63 DF.246 relatif à la souscription des compagnies d'assurance aux bons d'équipements. Loi N°63-25 du 19 janvier 1963 sur l'émission des bons d'équipement.

Arrêté N°189-MINFI-du juillet du 1976 pour l'émission des bons de caisse.

207 CAA, Note de conjoncture trimestrielle de la dette publique du Cameroun, P.28.

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la loi. La cession des dettes de l'Etat pose le problème des garanties qu'il offre à ces créanciers.

2. LES CREANCES GARANTIES PAR L'ETAT

En tant que régulateur de l'activité économique, l'Etat a l'obligation de veiller au bon fonctionnement de tous les secteurs de l'activité économique²⁰⁸. Ainsi donc, sur un plan tout à fait économique et même social, l'Etat du Cameroun dans le souci de doter l'économie nationale d'un tissu économique moderne et fort, a procédé aux lendemains de son indépendance, à la création d'entreprises publiques et parapubliques. Cette initiative ne s'est pas faite sans heurts car il a fallu emprunter d'importantes sommes d'argent, aussi bien au niveau national qu'international²⁰⁹.

Le fonctionnement des ses entreprises a connu des fortunes diverses jusqu'à l'adoption le 22 décembre 1999 par l'Assemblée Nationale de la loi N°99/016 du 22 décembre portant statut général des entreprises du secteur public et parapublic. Cette loi fait suite à l'échec de la politique gouvernementale en la matière. Bien plus, ces entreprises dotées d'une personnalité juridique et de l'autonomie financière ont contracté des dettes auprès des banques dont le paiement a été garanti ou pris en charge par l'Etat²¹⁰. Cette prise en charge s'assimile à un cautionnement qu'offre l'Etat à ses nouveaux créanciers et qu'ils suivront. En droit des sociétés et particulièrement en matière de transmission universelle du patrimoine, eu égard aux principes généraux gouvernant cette transmission, la transmissibilité du cautionnement constitue la règle. Celle-ci est considérée comme un contrat accessoire et comme tel, elle se transmet pour les mêmes causes que le contrat principal auquel il est attaché. Ainsi, elle estime que l'engagement de la caution étant défini par rapport à la personne du débiteur ou du créancier et la modification de leur personnalité entraînent la

208 L'Acte Uniforme OHADA du 17 avril 1997 relatif au droit commercial. Loi N°90/030 du 10 août 1990 régissant l'activité commerciale au Cameroun.

209 La dette issue de ces emprunts internationaux fait l'objet d'un autre traitement conformément aux conventions d'emprunt.

210 Rapport non publié du secrétariat d'Etat du MINFI sur la stratégie de traitement de la dette intérieure du Cameroun, op.cit, P. 8.

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disparition pour l'avenir de l'engagement de couverture de caution. La personnalité du débiteur et des créanciers sont des éléments de mesure fournis à la caution pour apprécier non seulement la probabilité d'un passif à couvrir mais aussi la quantification de son montant futur. Alors, la relation s'éteint chaque fois que la personnalité juridique de l'une des parties au rapport de cautionnement est directement affectée par l'opération de transmission. Ce principe général de transmission accessoire de la sûreté est repris en France par la loi de 1988 instituant le FCC et dont la mise en oeuvre a été rendue facile par l'article 1692 du Code Civil.

Ce principe a été appliqué au Cameroun à l'occasion de la reprise par l'Etat, de certaines de ses entreprises. En effet, consécutivement à l'effondrement des cours internationaux de certains produits d'exportation, cette chute s'est traduite au plan intérieur par des déséquilibres importants de certains produits de base (café, cacao et coton).

La restructuration des entreprises publiques de secteur agricole a nécessité d'une part l'intervention lourde de l'Etat dans le cadre de la politique de rééquilibrage global de ces filières. D'autre part, l'Etat Camerounais a procédé à l'assainissement des structures financières de ces entreprises en prenant à son compte le passif de celles-ci vis-à-vis du système bancaire. Ainsi donc la dette bancaire de la SODECOTON, de l'ex ONCPB et de la SEMRY au titre des arriérés accumulés sur les crédits de campagne, a fait l'objet d'une consolidation sur l'Etat du Cameroun. En d'autres termes, le mécanisme de consolidation des arriérés des crédits de campagnes, réescomptés par la BEAC s'est traduit par la substitution de l'Etat aux entreprises pour le remboursement de cette dette au systèmes bancaire, et partant contribuer à la sortie desdits encours de leur bilan²¹¹.

La garantie de l'Etat sur les emprunts publics de ses démembrements est un acte certes souverain, mais qui est bien encadré au niveau de la sous-région CEMAC. Le titre II du règlement CEMAC N°12/07-UEAC-186-CM-15 qui traite du processus et des procédures d'emprunts et de garanties publics, fait obligation à chaque Etat membre de désigner une

211 Idem.

En application de ce dispositif, la SODECOTON, l'ex ONCPB et la SEMRY, ont pu respectivement sortir de leur bilan des montants ci-après 39,2 ; 4,1 et 9,5 milliards de FCFA.

Selon la CAA, Note de conjoncture trimestrielle de la dette publique du Cameroun, op.cit., l'encours en 2011 des droits sociaux titrisés de l'ex-CAMAIR se chiffrent à 9 milliards.

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« autorité unique qui est seule compétente pour conduire les négociations et signer les conventions d'emprunts et tous les autres accords relatifs à la dette de l'Etat »²¹². Le même article 11 poursuit en précisant que cette autorité est la seule « habilitée à signer les conventions de garanties octroyées par l'Etat à ses démembrements ou à des tiers ».

L'octroi de la garantie de l'Etat sur les emprunts publics de ses démembrements est conditionné. A cet effet l'article 12 du même règlement dispos que « chaque Etat membre s'abstient de fournir sa garantie pour des prêts dont les conditions sont plus onéreuses que celles de ses propres emprunts », pour une meilleure gestion de la dette publique dont le manuel de procédure doit être élaboré et mis en oeuvre par chaque Etat membre²¹³. Cette disposition s'applique également aux emprunts des CTD²¹⁴. Outre les créances sur l'Etat relevant des emprunts et des garanties octroyées aux emprunts de ses démembrements (CTD, EPA et EPP), les créances sur l'Etat peuvent également provenir de ses divers engagements.