Analyse de la performance du programme de transition fiscale ( PTF )) au Togo

Chapitre II : Approches méthodologiques

La conception d'un projet suppose non seulement une définition claire des objectifs et des moyens, mais aussi une description des partitions à jouer par chaque acteur. L'article 42 du Traité de l'UEMOA définit les différentes missions des acteurs communautaires dans la mise en oeuvre des projets de l'Union. Tout d'abord, la Conférence des Chefs d'Etats prend des actes additionnels conformément aux dispositions de l'article 19 du Traité.^37(*) Le Conseil des Ministres à son tour édicte des règlements, des directives et des décisions. Il peut formuler aussi des recommandations et/ou des avis. Enfin, la Commission prend des règlements pour l'application des actes du Conseil et peut également formuler des recommandations et/ou des avis.

Les actes additionnels ont une portée générale. Ils sont obligatoires dans tous leurs éléments et sont directement applicables dans tout Etat membre de l'Union.

Les directives lient tout Etat membre de l'Union quant au résultat à atteindre.

Les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent.

De manière générale, les projets d'actes, pour être applicables sont adoptés par directives, règlements ou recommandations alors que les propositions de structures institutionnelles sont prises par décisions ou règlements d'exécution.

Dans le cadre du PTF, les projets de décision sont proposés par la Commission pour adoption par le Conseil. Ainsi, l'article 2 de la décision portant adoption du PTF invite la Commission à proposer les actes et instruments nécessaires à la mise en oeuvre du programme.

Pour se conformer à cette règle, la Commission a élaboré un programme d'actions pour la mise en oeuvre du PTF. Ce programme a fait l'objet d'une note d'information au Conseil des Ministres du 16 décembre 2006. Parmi les mesures avancées, figurent : l'assistance technique aux Etats, la réalisation des études et l'organisation des séminaires et réunions. En avril 2007, la Commission a invité chaque pays de l'Union à lui transmettre son programme national de transition fiscale pour la mise en oeuvre de la décision N°10/2006/CM/UEMOA du 23 mars 2006. Sur cette base, au cours des années 2007 à 2009, plusieurs directives ont été adoptées et la Commission a procédé à des missions circulaires en vue d'évaluer l'application de la législation fiscale communautaire. Mais, ce procédé de travail s'est avéré fastidieux et inefficace. Aussi, en vue d'atteindre les objectifs assignés au PTF, la Commission a-t-elle fait adopter par le Conseil des Ministres du 17 décembre 2009, un ensemble de mesures permettant une évaluation et un suivi institutionnel dans la mise en oeuvre du programme.

Nous allons consacrer un premier point à expliciter les approches méthodologiques retenues en vue de la mise en oeuvre du PTF (section 1). Le second point évoquera la méthodologie d'analyse (section 2).

Section 1 : Approche méthodologique des indicateurs de performance et du dispositif

institutionnel de suivi

Selon le Département de la politique économique et de la fiscalité intérieure de l'UEMOA, la réussite des réformes fiscales dépend non seulement de la prise en compte des préoccupations des Etats, mais surtout de la coordination d'actions entre la Commission et les acteurs dans tous les pays de l'Union. Ainsi, la mission a été confiée à l'assistance technique d'informer, de recueillir et d'évaluer l'application de la décision portant adoption du PTF. Dans le but d'entretenir cette concertation avec les acteurs dans les administrations de l'Union, la Commission a invité les Etats à soumettre un programme national de transition fiscale. Mais, à la date limite du 24 avril 2007 fixée par la Commission, seul le Burkina, le Sénégal et le Togo ont transmis sur les 8 pays de l'Union, leurs programmes nationaux de transition fiscale.

Conscient que le développement économique et social requiert une mobilisation efficiente des ressources fiscales et donc la nécessité de reformer les outils fiscaux, la volonté de la Commission de mettre en place une transition fiscale efficace s'est accrue. Ainsi, pour responsabiliser les acteurs de chacun des Etats membres de l'Union dans le rôle qui leur revient dans la réforme fiscale, le 17 décembre 2009, le Conseil sur proposition de la Commission à adopter la décision portant sur les critères et indicateurs de la transition fiscale (paragraphe I) ainsi que celle portant création du dispositif institutionnel de suivi (paragraphe II).

Paragraphe I : Présentation des indicateurs

Dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF, les experts sectoriels se sont réunis pour proposer des instruments de mesure pouvant servir de référence dans les différentes évaluations de la réforme tant au niveau national que sous-régional. Pour mieux appréhender ces instruments, les critères et indicateurs (A) et l'approche méthodologique (B) qui a servi à leur détermination seront successivement abordés.

A. Critères et indicateurs de transition fiscale

La décision N°34/2009/CM/UEMOA portant adoption des critères et indicateurs de la transition fiscale au sein de l'UEMOA comporte, comme l'indique son intitulé, deux instruments de mesure : les critères et les indicateurs.

On entend par critères, des principes, des repères auxquels l'on se réfère pour énoncer une proposition. En d'autres termes, ce sont les points de jugements, sans l'atteinte desquels le PTF serait synonyme d'échec. En son article 4, la décision définit trois critères principaux et six critères complémentaires.

Les critères principaux sont :

- ratio : impôts et taxes perçus au cordon douanier rapportés aux recettes fiscales totales. Ce ratio doit être inférieur ou égal à 45? ;

- ratio : recettes fiscales intérieures (directes et indirectes) rapportées aux recettes fiscales totales. Ce ratio doit être supérieur ou égal à 55? ;

- ratio : recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes fiscales sur le commerce extérieur. Ce ratio doit être supérieur à 1.5.

Les critères complémentaires sont définis par les ratios ci-après :

- droits de douanes et redevances statistique rapportés aux recettes fiscales totales ;

- TVA et droits d'accises au cordon douanier rapportés aux recettes fiscales totales

- recettes fiscales intérieures directes rapportées aux recettes fiscales totales ;

- recettes fiscales intérieures indirectes rapportées aux recettes fiscales totales

- recettes fiscales intérieures directes rapportées aux recettes fiscales intérieures ;

- recettes fiscales intérieures indirectes rapportées aux recettes fiscales totales.

La décision susmentionnée laisse le choix à chaque Etats membre de l'Union de déterminer les repères des critères complémentaires en fonction de son programme national de transition fiscale.

Les indicateurs sont des éléments significatifs particulièrement importants d'une situation économique et sociale qui permettent d'établir des prévisions d'évolutions ou de corrections. Les indicateurs du PTF se distinguent en indicateurs de performance et en indicateurs de suivi.

L'article 5 de la décision définit les indicateurs de performance comme des ratios dont l'atteinte et le dépassement sont souhaités pour mesurer les impacts du PTF sur la mobilisation des ressources fiscales.

L'indicateur de référence pour mesurer le niveau de mobilisation des recettes fiscales est le critère de convergence déterminé par le ratio : recettes fiscales sur PIB tel que fixé par le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l'UEMOA. Il doit être supérieur ou égal à 17?.

Les indicateurs ci-après permettent de mesurer le comportement des composantes du ratio des recettes fiscales rapportées au PIB :

- ratio : recettes fiscales intérieures directes et indirectes sur PIB. Il doit être supérieur ou égal à 10?. Cet indicateur mesure la performance des administrations fiscales dans la mobilisation des recettes de la fiscalité intérieure ;

- ratio : impôts et taxes sur le commerce extérieur sur PIB. Il doit être supérieur ou égal à 7?. Ce ratio permet de mesurer la performance dans la mobilisation des recettes fiscales perçues sur le commerce extérieur.

Les indicateurs de suivi permettent d'apprécier le degré de réalisation d'objectifs spécifiques du PTF. Ils concernent les efforts engagés pour élargir l'assiette fiscale et pour renforcer la synergie entre les administrations fiscale et douanière.

Ils sont définis par les ratios ci-après :

- montant des moins-values (exonérations et exemptions fiscales et douanières) rapporté aux recettes fiscales totales ;

- nombre de nouveaux contribuables immatriculés rapporté au nombre de contribuables suivis par les services fiscaux ;

- nombre de contrôles effectués par les brigades mixtes impôts-douanes rapporté au nombre total de contrôles mixtes programmés ;

- nombre de services des impôts et des douanes interconnectés rapporté au nombre total des services et des douanes programmés pour être connectés.

Les normes fixées pour les critères et indicateurs de la transition fiscale sont des minima de performance que les Etats membres de l'Union doivent respecter jusqu'à l'horizon 2013.^38(*) La mise en oeuvre du PTF par les Etats de l'Union est d'autant plus urgente, qu'une succession de réformes fiscales avec de nouvelles normes n'est pas exclue après l'horizon fixé pour le PTF.

Mais, en économie comme en toute autre science, il n'existe aucune difficulté quant au choix des instruments de mesure, encore faut-il qu'une cohérence scientifiquement démontrable existe entre ces instruments et la réalité. Quelle est donc l'approche méthodologique utilisée?

* ³⁷ Selon l'article 19 du Traité de l'UEMOA, la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement prend, en tant que de besoin, des actes additionnels au Traité de l'Union. Les actes additionnels sont annexés au Traité. Ils complètent celui-ci sans toutefois le modifier. Leur respect s'impose aux organes de l'Union ainsi qu'aux autorités des Etats membres.

* ³⁸L'année 2013 est fixée par la Commission comme étant l'horizon de convergence des économies. (voir décision N°34/2009/CM/UEMOA. Cet horizon fait suite à celui qui avait été fixé au 31 décembre 2008 pour la mise en oeuvre des réformes du PTF. Cependant, dans une perspective de réforme totale, la Commission n'exclut pas la possibilité d'une succession de réforme avec de nouvelles normes.