Du système d'organisation d'un centre social associatif à la citoyenneté de proximité en tant qu'enjeu démocratique

2 Une intervention sociale spécifique.

L'action sociale s'inscrit assurément dans l'organisation administrative et politique qu'est l'échelon communal. "Outre leur action en tant que circonscriptions administratives de l'Etat, les communes, échelons de base ou «de proximité» des collectivités territoriales ont des compétences variées qui découlent de la notion d'intérêt public.¹"

C'est le maire qui, à partir de sa désignation politique², et agissant en tant qu'agent de la commune et agent de l'Etat, constitue, à ce dernier titre, l'ultime échelon de l'administration de l'Etat déconcentrée³. Le domaine social, dans son action traditionnelle, se développe en complémentarité à celle du conseil général⁴. En effet, le CCAS⁵, sous la responsabilité exécutive de son directeur⁶, met en oeuvre des actions spécifiques et est fournisseur de prestations en espèces ou en nature⁷. Celui-ci agit sous l'autorité du maire et par délégation, sous la responsabilité de l'adjoint au maire chargé des affaires sociales et de la solidarité⁸.

L'action du CCAS de Décines s'étend autour de trois axes principaux :

- les services aux personnes âgées ;

- les prestations en espèces et en nature ; - la gestion de services petite enfance.

La dimension traditionnelle de son activité est centrée essentiellement sur l'aide à la personne. Ses services centraux étant installés dans l'enceinte de l'Hôtel de ville, cela renforce la figure de l'usagé habitant qui adresse sa demande à "la mairie" en tant qu'électeur potentiel.

Toutefois, "ce que l'on a appelé le «socialisme municipal», c'est-à-dire cette aptitude qu'à la commune à prendre en charge une activité, quelle qu'elle soit, au seul motif qu'elle correspond aux intérêts communs des habitants membres de la collectivité⁹", permet, à partir de la décentralisation et à travers l'évolution et la complexification du champ social, de prendre en compte de nouveaux domaines d'intervention insérés dans le cadre de la politique de la ville¹⁰.

¹ BECET Jean-Marie in M. BONNARD, 1996, op cit., p. 45.

² Le maire est élu en tant que "chef de file" d'une liste politique majoritaire au sein du conseil municipal. BAZOCHE Michel, 1998 - Le secrétaire de mairie - Paris, Editions Litec, pp. 130-132.

³ Ibid, note 1.

⁴ Le conseil général est responsable (article 37 de la loi du 22 juillet 1983) du service départemental

d'action sociale, de l'aide sociale à l'enfance, de la protection maternelle et infantile, etc.,

M. BONNARD, 1986, op. cit. p. 47.

⁵ Créé par la loi du 6 janvier 1986, il fait suite aux bureaux d'aide sociale (BAS).

Infra, schéma 3 - L'organigramme administratif des services d'action sociale de la mairie de Décines -

⁶ Infra, Tableau 5 - La présentation synoptique des acteurs sélectionnés -

⁷ M. BONNARD, 1996, op. cit., p. 47.

⁸ Infra, Tableau 5 - La présentation synoptique des acteurs sélectionnés -

⁹ M. BONNARD, 1996, op. cit., p. 47.

¹⁰ Jalon 3 - Une politique globale d'intervention urbaine -

Cette approche renouvelée de l'action sociale conduit la municipalité de Décines à occuper ce terrain prioritairement dans trois domaines, conformément aux objectifs de la politique de la ville :

- l'urbanisme ;

- la prévention ;

- l'insertion par l'économique.

Ceux-ci sont coordonnés par le service du développement social urbain (DSU)¹, sous la houlette houlette du chef de projet². L'adjoint au maire chargé de l'emploi, de la formation professionnelle et de la jeunesse³ est positionné officieusement comme l'élu de référence de ce secteur.

Ainsi, il se révèle que deux types d'actions sociales se juxtaposent et se complètent. Le développement social du DSU se distingue de l'aide sociale du CCAS, par l'extension et la nature des champs d'intervention sociaux mais aussi par la position statutaire de leurs techniciens respectifs. En effet, le personnel du CCAS, hors le directeur⁴, a, dans sa quasi- totalité, un statut de fonctionnaire. Par contre, les principaux intervenants municipaux, dans le champ du DSU, sont contractuels⁵. Cette distinction est renforcée également par des origines professionnelles, elles aussi, tranchées : les métiers dits «traditionnels» d'assistants sociaux (dont le directeur) et de conseillère en économie sociale et familiale se retrouvent du côté du CCAS ; les formations universitaires touchant à l'économie, à la communication, à la sociologie, à l'urbanisme etc., symbolisent les nouvelles fonctions d'action sociale du DSU⁶.

Toutefois, ces différentiations sont régulées par la bureaucratie⁷ municipale, dont la corrélation trouve sa source dans le cadre de l'intervention publique réglementée par la législation⁸ et dont les effets s'exercent, entre autres, à travers les flux de financements institutionnels de l'intervention sociale de la ville de Décines.

¹ Infra, schéma 3 - L'organigramme administratif des services d'action sociale de la mairie de Décines -

² Infra, Tableau 5 - La présentation synoptique des acteurs sélectionnés -

³ Ibid.

⁴ Il est mis à disposition par la fédération Léo Lagrange. Le statut salarial du directeur du CCAS est identique à celui du directeur de l'association de gestion des deux centres sociaux.

⁵ Les deux statuts peuvent s'imager comme étant : d'un côté, pour les fonctionnaires, un contrat à durée indéterminée renforcé (quasiment un emploi à vie) ; de l'autre, pour les contractuels, un contrat à durée déterminée (un emploi dit précaire).

⁶ Ces « nouveaux métiers » ont pour intitulé : chef de projet, agent de prévention, agent de développement, agent d'insertion, agent de médiation...

⁷ Max WEBER (1864-1920) définit la bureaucratie comme un modèle d'organisation rationnelle stricte- ment hiérarchisée et fondée sur l'efficacité. D'autre part, Frédérick W. TAYLOR (1856-1915) met l'accent sur la division verticale du travail ; de l'autre, un ingénieur français, Henri FAYOL (1841- 1925), dans une volonté similaire de rationnalisation, théorise l'administration des entreprises, selon une formule simple : planifier, organiser, commander, coordonner et contrôler.

Dans cette forme d'organisation, le règles sont impersonnelles, transparentes et applicables à tous. Elles permettent précision, rapidité et efficacité - DORTIER Jean-François et RUANO-BORBALAN Jean- Claude - Les théories de l'organisation : un contenant éclaté ? - in CABIN Philippe (coord.), 1999 - Les organisations. Etat des savoirs - Sciences Humaines Editions, p. 28.

De plus, selon un schéma classique, le conseil municipal avec, à sa tête, le maire oriente et décide. L'administration communale applique et exécute. CADIEU Pascal et LUCAS Alain, 1996 - Le métier de directeur de cabinet - Editions de la lettre du cadre territorial, p. 38.

⁸ M. BONNARD, 1996, op. cit..

De fait, ceux-ci sont issus essentiellement de l'Etat par des dotations compensatrices et des subventions (en particulier, pour les actions relevant de la politique de la ville) et, indirectement, par l'administration publique qu'est la caisse d'allocations familiales, et ce, plus spécifiquement, entre autres, à travers les centres sociaux et le contrat enfance¹.

Ce dispositif d'ensemble est placé sous l'autorité du maire, par l'intermédiaire d'un secrétaire général adjoint².

Au reste, celui-ci, dans le champ de ses attributions, est également positionné comme technicien municipal référent des centres sociaux de Décines.

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SOURCE : mairie de Décines (mars 2000).

SCHEMA 3 : L'organigramme administratif des services d'action sociale de la mairie de Décines.

Gérontologie

Assistante sociale
municipale

Affaires sociales

CCAS
Petite enfance
Résidence
personnes âgées

SECRETAIRE GENERAL ADJOINT

SECRETAIRE GENERAL

MAIRE

Développement
social urbain

Prévention
de la
délinquance

Par contraste, il apparaît que les origines du réseau³, dont l'association de gestion est partie prenante ,s'inscrit dans un autre référentiel : le monde⁴ de la solidarité de voisinage⁵.

¹ Schéma 2 - Les dispositifs locaux dont est partie prenante l'association de gestion -

² Infra, tableau 5 - La présentation synoptique des acteurs sélectionnés -

³ R. Durand, 1996, op. cit.

⁴ En référence au modèle théorique des «économies de la grandeur» de L. BOLTANSKI et L. THEVENOT .

⁵ Quels centres sociaux demain ? - 2000, Ministère de l'emploi et de la solidarité, Secrétariat d'état à la

Ainsi, le terreau dans lequel s'enracine l'action des deux centres sociaux Dolto et Montaberlet, s'appuie sur l'affirmation de la cohésion sociale et du lien solidaire¹. C'est le concept d'animation global² qui fonde l'originalité de leur intervention sociale. C'est à cette approche généraliste que "se reconnaît l'aptitude à faire cohabiter des populations et des activités différentes et à prendre en compte l'usager comme participant de façon potentielle." Elle se reconnaît aussi à cette capacité à intégrer dans le projet les exigences de politiques différentes³."

Cette appréhension de terrain se nourrit de la relation quotidienne aux habitants au travers :

- des différentes situations d'accueil et de permanences⁴ ;

- de l'offre de services "quasi-publics" que sont les modes de garde d'enfants⁵ ; - des différentes possibilités d'activités de loisirs ;

- du déploiement des dispositifs d'animation de proximité, dont toutes les actions s'inscrivent dans le champ de la politique de la ville⁶ et ce, dans une pratique fortement partenariale⁷.

Des personnels de qualification diverse⁸, encadrés par des professionnels certifiés, organisés en équipes autonomes⁹, sont chargés de mettre en oeuvre et de faire vivre au quotidien cet appareillage d'animation sociale, sous l'autorité exécutive du directeur de l'association¹⁰. L'exigence de qualification professionnelle fait l'objet d'un approfondissement détaillé de la part de la CNAF, dans la circulaire d'application présentant les outils d'analyse définissant les critères de légitimité d'un centre social¹¹. Ce document insiste sur la nécessaire qualification du personnel et sur les compétences requises et attendues des personnels de direction en restituant cette fonction dans le contexte associatif.

Ainsi, "le président du conseil d'administration du centre social a la responsabilité juridique, politique et financière de l'équipement ; il partage avec le directeur les responsabilités liées au projet et au fonctionnement de l'équipement¹²." En effet, l'employeur, en tant que responsable de l'entreprise associative, est le conseil d'administration composé d'administrateurs bénévoles ; c'est sur eux que repose la charge de la gestion financière, humaine et technique. Ce sont eux aussi, qui doivent veiller à la mission de développement social des deux centres sociaux. Ce sont eux toujours, qui sont garants de la communication de l'association, des relations internes et externes et de la qualité des liens partenariaux.

santé et à l'action sociale. P. 4.

1 « Ce que nous avons en commun ? Nos différences ! Partageons-les ensemble, tissons du lien. » formule d'identification de l'association des centres sociaux Dolto et Montaberlet, entre autre sur sa brochure d'activités.

Sur le plan théorique, en référence à Jean-Louis LAVILLE - La modernité du phénomène associatif - in LAVILLE Jean-Louis et SAINSAULIEU Renaud (dir.), 1997, op. cit., Paris, Editions Desclée de Brower, pp. 40-53.

² Critère essentiel de l'agrément CAF.

³ Annexe 2 - La circulaire CNAF n°56, 31 octobre 1995, p. 13 -

⁴ Cet aspect a été développé dans Y. KONATE , 1999¹, op. cit., en particulier dans la partie II-2-1 intitulée "Des habitants diversement utilisateurs.", pp. 34-36.

⁵ Jean-Louis LAVILLE - Associations et activités économiques des services de proximité. La force de la régulation tutélaire : des services publics ou «quasi-publics», Paris, Edition la découverte, Revue du MAUSS semestrielle, n°11, 1998,pp. 180-184.

⁶ Annexe 10 - Le dispositif d'animation de proximité : orientations éducatives et territoriales -

⁷ Annexe 5 - Le partenariat du dispositif d'animation de proximité -

⁸ Tableau 4 - Les centres sociaux Dolto et Montaberlet, une PME associative -

⁹ Annexe 1 - La structuration institutionnelle, hiérarchique et pédagogique - pp. 9-18. ¹⁰Jalon 2 - Les missions principales du directeur de l'association de gestion -

¹¹ L'exercice de la fonction animation globale et coordination par un personnel qualifié : quelques repères indicatifs - Lettre circulaire CNAF n°268, cit. pp. 7-9.

¹² Ibid, p. 7.

Comme nous l'avons développé dans un travail précédent¹, "dans la pratique, le directeur joue simultanément un rôle de médiation [que nous avons défini à travers une fonction de «traduction²»] entre :

- le conseil d'administration et les différents intervenants de la structure ; - le projet et les habitants ;

- le projet et le partenariat avec les institutions techniques, politiques et financières . 3"

Ainsi, cette combinaison, qui allie salariés-professionnels et habitants-bénévoles, souligne la faculté associative des centres sociaux à mobiliser des usagers, à travers des instances collectives et démocratiques, y compris dans le domaine de la gestion de fonds publics. Celle-ci est à rapprocher de cette autre capacité entreprenariale associative, qui est de diversifier ses sources de financements et, par effet de levier, de générer des recettes propres non négligeables⁴.

Toutefois, cette autonomie de gestion, d'organisation et de fonctionnement s'avère largement encadrée par les collectivités publiques, particulièrement par la CAF et par la commune, et ce, à travers : la procédure d'agrément, l'allocation financière conséquente et, encore plus spécifiquement, pour la commune, la légitimité politique à inscrire l'action associative des deux centres sociaux dans les dispositifs de politiques publics.