La multiplication de l'usage unilatéral du recours à la force par les membres de l'O.N.U

CHAPITRE II

Les violations du principe de l'interdiction du recours à la force
facilitées par les défaillances du système onusien

Avec l'effondrement de l'Union soviétique et la disparition d'un climat de guerre froide, le monde a été complètement modifié. Cette nouvelle ère a entraîné l'apparition de nouvelles menaces qui se sont substituées aux anciennes. Selon Pierre Du Bois, il s'agit toutefois plutôt d'anciennes menaces renouvelées¹⁰³. Les experts de l'Union européenne en distinguent cinq types : le terrorisme, religieux en particulier, la prolifération des armes de destruction massive (armes atomiques, biologiques, chimiques), les conflits régionaux, la déliquescence de l'Etat et la criminalité organisée. En tout état de cause, la réflexion suppose une approche élargie du concept de menace non prévue par la Charte (Section 1). Le Conseil de sécurité, sous la mutation du concept de menace contre la paix, est apparu comme complètement dépassé par les événements. La terminologie utilisée dans ses résolutions favorise le flou et l'incertitude, sans toujours éprouver le besoin de mentionner le fondement de ses actions. La souplesse dont le Conseil fait preuve peut être un point positif afin de pouvoir constamment s'adapter aux nouveautés cependant, le revers de la médaille apparaît comme étant un manque de cohérence total dans l'ensemble des décisions prises. En cela, le Conseil de sécurité fait preuve d'une désinvolture juridique dangereuse (Section 2). Enfin, les nombreuses transgressions au principe de l'interdiction du recours à la force semblent être exacerbées par la paralysie et les défaillances du Conseil de sécurité lors de conflits internationaux. Ce dernier est remis en cause par son manque de représentativité, par ses décisions politiques plus que juridiques et enfin par le droit de veto dont bénéficie les cinq membres permanents du CS. Toutes ces critiques convergent vers une réformation du système de l'ONU afin de palier au déséquilibre fonctionnel du CS (Section 3).

103 Du Bois P., Anciennes et nouvelles menaces : les enjeux de la sécurité en Europe, Relations internationales 2006/1 (n°125) p.5-16, disponible à l'adresse : https://www.cairn.info/revue-relations-internationales-2006-1-page-5.htm#re1no1 consulté le 11/06/2020

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Section 1 : La mutation de la notion de menace contre la paix telle que représentée dans la Charte des Nations unies

Pendant des années, le CS a adopté une approche plutôt classique de la notion de menace contre la paix. Il a utilisé la notion afin d'adresser des situations de véritable conflit international inter-étatique comme lors du conflit armée en Palestine en 1948¹⁰⁴, ou l'invasion du nord de Chypre par la Turquie en 1974¹⁰⁵. Le concept de menace contre la paix a néanmoins connu une extension par le CS (Paragraphe I) depuis les années 1990 en l'appliquant de plus en plus à des situations qui ne se fondent pas directement sur l'existence d'un conflit armé entre Etats. Sous l'apparition de nouvelles menaces, les limites des textes de la Charte ont également émergé (Paragraphe II). L'ONU s'est ainsi vue obligée de prendre des mesures palliatives qui visent à combler son insuffisance institutionnelle.

Paragraphe I- L'élargissement de la notion de menace contre la paix

Jean Combacau dans le pouvoir de sanction de l'ONU soutenait « qu'une menace pour la paix au sens de l'article 39 est une situation dont l'organe compétent pour déclencher une action de sanctions déclare qu'elle menace effectivement la paix »¹⁰⁶. Il poursuit en analysant cette définition comme illustrant « l'entière discrétion du Conseil de sécurité en ce qui concerne l'interprétation du concept de menace à la paix »¹⁰⁷. Cependant, comme précisé dans le Chapitre 1, la Charte ne retient pas de définition de la notion de « menace contre la paix ». Cette dernière reste donc très vague ce qui donne à l'organe en charge de l'interpréter, une marge de compétences encore supérieure. Étant donné que les notions de « menace » et de « paix » ne sont nullement définies dans la Charte, il est difficile de conclure à ce que les constituants entendaient par cette notion. Cependant, il est communément admis qu'à l'origine, ses pères fondateurs en avaient une conception essentiellement négative ou restrictive à l'esprit, c'est-à-dire le « silence des armes ».

Dans les années 1990 après l'effondrement du bloc soviétique, le CS décide d'interpréter cette notion de manière beaucoup plus large que ce qui était alors le cas. Le concept de « paix » se dote ainsi d'une dimension large, positive et structurelle, que l'on entend généralement comme « l'établissement de conditions propices au développement politique, économique et social des Etats »¹⁰⁸. Cette nouvelle dimension de la paix découle d'une lecture dynamique de la Charte comme l'analyse Pierre-Marie Dupuy¹⁰⁹ et comme le confirme l'ONU dans la déclaration commune du 31 janvier 1992. Dans cette

104 Résolution du CS des NU n°54 op.cit

105 Résolution du CS des NU n°353 du 20 juillet 1974 S/RES/353 (1974) disponible à l'adresse : https://digitallibrary.un.org/record/93470?ln=fr consulté le 11/06/2020

106 Combacau J., Le pouvoir de sanction de l'ONU, Pédone, Paris, 1974, p.100

107 Ibid.

108 Rawls J., A Theory of Justice (1971), section 15, tel que cité par Goldmann M., Sovereign Debt Crises as Threat to Peace: Restructuring under Chapter VII of the UN Charter?, Goettingen Journal of International Law, 2012, p. 169 : « basic civil rights and socio-economic conditions which enable a life in self-determination».

109 Dupuy P.-M., Sécurité collective et organisation de la paix R.G.D.I.P., 1993, pp. 617-627

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déclaration, le CS demande au Secrétaire général (SG) de préparer un rapport sur les données nouvelles de la sécurité collective en prenant en considération le fait que : « La paix et la sécurité internationale ne découlent pas seulement de l'absence de guerre et de conflits armés. D'autres menaces de nature non-militaire à la paix et à la sécurité trouve leur source dans l'instabilité qui existe dans les domaines économique, social, humanitaire et écologique»¹¹⁰. C'est ainsi que l'Agenda pour la paix du SG en 1992¹¹¹ voit le jour. Cette publication inclut dans la sécurité et la paix les notions de respect des droits de l'Homme, l'exercice des libertés fondamentales et le respect des principes démocratiques à tous les niveaux. Comme l'explique Sale Thieraud dans sa thèse¹¹², ces propos sont ensuite confirmés et soutenus par le rapport du groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et les changements du 2 décembre 2004 dans lequel on considère que « Tout événement ou phénomène meurtrier qui compromet la survie et sape les fondements de l'Etat en tant qu'élément de base du système international constitue une menace contre la sécurité internationale»¹¹³.

Ainsi, ces différentes volontés d'inclure des domaines autres que les conflits armés dans la notion de menace contre la paix dénote la profonde mutation intervenue dans la période post bipolaire. C'est ainsi que de nombreux cas de conflits internes ont été regardés comme menaces contre la paix. Bien que les troubles qui ont suivi l'indépendance du Congo en 1961 avaient déjà été qualifiés par la résolution 161 de « menace à la paix et la sécurité internationale »¹¹⁴, le début des années 90 et la fin de la guerre froide marque une explosion de conflits internes internationalisés. Le CS a ainsi qualifié les conflits en ex-Yougoslavie¹¹⁵ et Somalie¹¹⁶ de « menaces à la paix ». De plus, en 1993, le CS adopte une résolution dans laquelle il explique que les activités militaires et la situation économique en Angola constituent également une menace contre la paix : le CS « condamne l'UNITA en raison du fait qu'elle continue de mener des actions militaires qui accroissent les souffrances de la population civile angolaise et nuisent à l'économie du pays [...] »¹¹⁷. Ainsi, le CS introduit le caractère économique d'un Etat dans le champ de ses compétences d'intervention. La crise au Burundi au cours des années 2000 est un autre exemple de l'extension de cette notion puisque le CS déclare être « préoccupé par la dégradation de la situation économique au Burundi dans le contexte du conflit, et reconnaît que toute amélioration de la sécurité devrait

110 Ibid.

111 Agenda pour la paix, diplomatie préventive, rétablissement de la paix, maintien de la paix, ONU, A/47/277 ; S/24111

112 Thieraud S., Le droit international et la pratique de l'ingérence armée démocratique depuis 1945. Droit. Université Nancy 2, 2009, France.

113 Rapport du groupe des personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et les changements, 2 décembre 2004, A/59/625 p.2.

114 Résolution du CS des NU n°161 du 21 février 1961. S/RES/161 (1961) disponible à l'adresse : https://www.un.org/securitycouncil/fr/content/resolutions-adopted-security-council-1961 consulté le 12/06/2020

115 Résolution du CS des NU n°713 du 25 septembre 1991. S/RES/713 (1991) disponible à l'adresse : https://www.un.org/securitycouncil/fr/content/resolutions-adopted-security-council-1991 consulté le 12/06/2020.

116 Résolution du CS des NU n°751 du 24 avril 1992. S/RES/751 (1992) disponible à l'adresse : https://www.un.org/securitycouncil/fr/sanctions/751 consulté le 12/06/2020. Pour plus d'informations sur la crise Somalienne voir : Gayffier-Bonneville A-C., L'intervention en Somalie 1992-1993, Revue historique des armées, 263 | 2011, 93-103. voir aussi : Sorel J-M., La Somalie et les Nations Unies. In: Annuaire français de droit international, volume 38, 1992. pp. 61-88.

117 Résolution du CS des NU n°864 du 15 septembre 1993. S/RES/864 (1993) disponible à l'adresse : http://unscr.com/en/resolutions/864 consulté le 12/06/2020.

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s'accompagner de progrès économiques et sociaux tangibles pour la population »¹¹⁸. La crise ivoirienne représente un autre exemple de cet élargissement aux considérations économiques d'un Etat par le CS¹¹⁹, tout comme le suivi du CS après le conflit haïtien en 2004¹²⁰.

Ainsi, comme l'explique Lloyd Axworthy en 1999 dans son article La sécurité humaine : la sécurité des individus dans un monde en mutation¹²¹, la sécurité de la majorité des Etats s'est améliorée avec la fin de la guerre froide, mais celle des individus a eu tendance à se détériorer, notamment en raison du nombre grandissant de conflits internes. L'objectif premier de la sécurité collective de l'ONU consistait à préserver l'intégrité territoriale des Etats et la souveraineté politique contre des agresseurs externes. Avec la fin de la guerre froide, les préoccupations ont changé, la menace d'une guerre inter-étatique bien que toujours présente est moindre. L'auteur en 1999 déclarait que « Dans un monde chaque jour plus interdépendant, la vulnérabilité-quoi que inégale-nous est commune. L'ouverture des marchés, la croissance du commerce mondial et la révolution des communications présentent des grands avantages, mais elles rendent aussi les frontières plus perméables à de multiples dangers. Un nombre croissant de menaces pour la santé des populations- du transport de polluants à grande distance aux maladies infectieuses- sont des phénomènes mondiaux, tant par leur origine que par leurs effets. Des bouleversements économiques dans une partie du monde peuvent rapidement provoquer des crises dans une autre, entrainant des conséquences désastreuses pour la sécurité des plus vulnérables »¹²². Cet auteur ne pouvait pas toucher plus juste, aujourd'hui la notion de menace contre la paix ne représente plus seulement le risque d'une guerre entre différents Etats souverains. En cela, le CS a réagi de manière rapide et a su inclure les menaces post-bipolaires au sein de ses compétences garanties par l'article 39 de la Charte. Cependant, qu'en est il des notions de souveraineté et d'intégrité territoriale ? De nombreux conflits internes ont été qualifiés par le CS comme étant des menaces contre la paix et ont déclenché une intervention coercitive sans le consentement de l'Etat hôte. La ligne entre une intervention légale et légitime a souvent été franchie par le CS malgré le caractère subjectif de chaque intervention légitime. Une pratique dangereuse du Conseil a d'ailleurs émergé lors de l'élargissement de la notion de « menace contre la paix » du fait de certaines limites dans les dispositions de la Charte en matière de recours à la force (Paragraphe II).

Paragraphe II- Les faiblesses textuelles de la Charte des Nations unies en matière de recours à la force

Comme décrit dans le premier chapitre, le CS a la possibilité de prendre des

118 Résolution du CS de l'ONU n°1545. S/RES/1545 (2004), du 21 mai 2004, douzième considérant du préambule.

119 Résolution du CS de l'ONU n°1528 du 9 mars 2004 dans laquelle il se dit « profondément préoccupé par la dégradation de la situation économique en Côte d'Ivoire, qui pèse lourdement sous l'ensemble de la sous région ».

120 Résolution CS de l'ONU N°1542 du 30 avril 2004, il « [p]rend note de l'existence de problèmes qui compromettent la stabilité politique, sociale et économique d'Haïti et estim[e] que la situation en Haïti continue de constituer une menace pour la paix et la sécurité internationales dans la région »

121 Axworthy L., La sécurité humaine : la sécurité des individus dans un monde en mutation. In: Politique étrangère, n°2 - 1999 - 64?année. pp. 333-342.

122 Axworthy. La sécurité humaine : la sécurité des individus dans un monde en mutation. op.cit. p. 334 à 335

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mesures coercitives de type militaire avec l'article 42 de la Charte au moyen de « forces aériennes, navales ou terrestres », « si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l'article 41 seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles »¹²³. L'article 43¹²⁴ indique qu'il faut au préalable que le CS ait signé des accords spéciaux avec les Etats en vue de réaliser le contingent militaire nécessaire au maintien de la paix, et de la sécurité internationale. Or, le CS n'a jamais conclu de tels accords lors des différentes actions militaires déployées comme le démontre Monsieur Alassani dans sa thèse¹²⁵. Ainsi, l'ONU s'est vue obligée de prendre différentes mesures afin de palier cette insuffisance institutionnelle. Le CS a fait le choix de différer ces prérogatives sur les Etats membres en les autorisant à user de tous les moyens nécessaires afin de restaurer la sécurité et la paix internationale. Une partie de la doctrine rejette cette technique de l'autorisation du recours à la force octroyée par le CS aux Etats car elle n'a pas de fondement juridique expresse dans la Charte. Cependant, il est possible d'argumenter le fait que le CS détient la responsabilité principale de maintenir la paix au sein de la communauté internationale et en cela, il peut, s'il l'estime nécessaire, sous-traiter ce rôle à un Etat sous couvert de contrôle adapté. Ainsi, comme le précise Pierre-Marie Dupuy : « Le droit des Nations Unies, certes, c'est avant tout la Charte; mais c'est aussi la façon dont, depuis (...) cinquante ans, elle a été interprétée, appliquée, voire complétée par une pratique particulièrement riche, à laquelle ont participé les organes principaux (...), mais aussi tous les Etats membres »¹²⁶. Au lieu de créer une armée internationale, la Charte a plutôt prévu en son article 43 que ce soient les Etats membres de l'ONU qui mettent à la disposition du Conseil les contingents militaires nécessaires, sur la base d'accords spéciaux.

Afin d'éviter la paralysie, et bien qu'en dérogeant à la lettre de la Charte, le CS a commencé à déléguer l'usage de la force à des Etats. Il s'agit ainsi de la théorie des « pouvoirs implicites » du CS, traditionnellement appliquée au droit des Etats fédéraux. La notion des pouvoirs implicites s'entend des pouvoirs dont disposent les organes des

123 Article 42 de la Charte des Nations unies : «Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l'Article 41 seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies. Disponible à l'adresse : https://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-vii/index.html Consulté le 12/06/2020

124 Article 43 de la Charte des Nations unies :

« §1- Tous les Membres des Nations Unies, afin de contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationales, s'engagent à mettre à la disposition du Conseil de sécurité, sur son invitation et conformément à un accord spécial ou à des accords spéciaux, les forces armées, l'assistance et les facilités, y compris le droit de passage, nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales.

§2- L'accord ou les accords susvisés fixeront les effectifs et la nature de ces forces, leur degré de préparation et leur emplacement général, ainsi que la nature des facilités et de l'assistance à fournir.

§3- L'accord ou les accords seront négociés aussitôt que possible, sur l'initiative du Conseil de sécurité.. Ils seront conclus entre le Conseil de sécurité et des Membres de l'Organisation, ou entre le Conseil de sécurité et des groupes de Membres de l'Organisation, et devront être ratifiés par les États signataires selon leurs règles constitutionnelles respectives. » Disponible à l'adresse : https://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-vii/index.html Consulté le 12/06/2020

125 Alassani Z., L'évolution du droit de recourir à la force : vers une reconnaissance de l'autorisation implicite. op.cit p.149.

126 Dupuy P-M., La souveraineté de l'Etat et le droit des Nations Unies, dans Souveraineté de l'Etat et interventions internationales, Roland DRAGO (dir), Académie des Sciences Morales et Politiques, Fondation Singer-Polignac, ed Dalloz, Paris, 1996, p.23

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organisations internationales qui « n'étant pas expressément énoncés dans le traité, y sont sous-entendus parce qu'ils s'avèrent nécessaires à la réalisation des buts ou à l'exercice des fonctions expressément prévues » ¹²⁷. La théorie des pouvoirs implicites a été formulée pour la première fois par la jurisprudence constitutionnelle de la Cour Suprême des Etats-Unis dans l'affaire Gibbons vs. Ogden (1824)¹²⁸. Au niveau des NU, la reconnaissance de cette théorie est née de l'Avis consultatif de la CIJ dans l'affaire de la Réparation des dommages subis au service des Nations Unies¹²⁹. Du fait de la persistance de cette pratique, le CS a fini par créer une coutume qui en droit international, constitue un mode de formation conventionnel du droit.

En revanche, la technique de l'autorisation implicite est elle plus problématique en ce qu'elle accorde aux Etats de prendre « toutes les mesures nécessaires » afin de rétablir la paix. Cette autorisation est devenue le seul moyen pour le CS de se ré-approprier le Chapitre VII des NU pour obtenir le respect de ses décisions et maintenir la paix et la sécurité internationale. Néanmoins, les conditions de validité de cette autorisation posent problème car le CS se doit de maintenir un certain contrôle dans de telles conditions, ce qui n'est pas toujours le cas. C'est encore à partir des années 1990 qu'une pratique dangereuse apparaît à cause des défaillances de la Charte pour assurer un véritable pouvoir coercitif. Le CS à la suite de la guerre froide prend de l'assurance dans ces autorisations et passe de la formule de « recommande aux Membres de l'Organisation »¹³⁰ à celle d' « autorise les Etats membres à employer tous les moyens nécessaires »¹³¹. Le Conseil dépasse ainsi la simple recommandation et durcit ses décisions. Il généralise également ces autorisations en privilégiant au fur et à mesure des résolutions avec des termes généraux et larges qui apparaissent comme dangereux puisque les Etats peuvent interpréter ses résolutions de la manière dont ils le souhaitent. En effet, notamment lors de la résolution 678 du CS¹³² concernant l'Irak, le CS autorise les Etats membres des NU à utiliser de « tous les moyens nécessaires si la résolution 660 n'est toujours pas respectée ». Cette résolution ne fixe aucune limite quant aux moyens à employer ce qui pose problème étant donné que le CS délègue son pouvoir de coercition aux Etats membres. En cela, il devrait poser des règles strictes ainsi qu'un cadre réglementaire précis.

Cette autorisation implicite, comme nous le verrons en seconde partie de la recherche, a posé un problème car son usage a ensuite été présumé par les Etats afin de justifier leurs recours unilatéraux à la force. En cela, de par les limites de la Charte de ne pas avoir doté le CS d'un pouvoir coercitif indépendant, une pratique dangereuse a émergé et créé des justifications aux transgressions du principe d'interdiction du recours à la force. Les défaillances de la Charte facilitent ainsi les violations de l'article 2§4 et il en est de même pour le manque de rigueur juridique des résolutions du Conseil de sécurité (Section 2).

127 Salmon J. Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001 p.859

128 Disponible à l'adresse : https://supreme.justia.com/cases/federal/us/22/1/#tab-opinion-1923815 Consulté le 12/06/2020

129 CIJ Affaire de la réparation des dommages subis au service des Nations Unies. 11 avril 1949 op.cit.

130 Comme lors de la guerre de Corée en 1950 avec la Résolution 83 du Conseil de sécurité

131 Comme lors de la guerre du Golfe avec la résolution 665 du Conseil de sécurité

132 Résolution 678 du CS de l'ONU du 29 novembre 1990, S/RES/678 (1990) disponible à l'adresse : https://undocs.org/pdf?symbol=fr/S/RES/678(1990) Consulté le 12/06/2020

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