La multiplication de l'usage unilatéral du recours à la force par les membres de l'O.N.U

Section 2 : Un principe tempéré par des exceptions strictement encadrées

Hormis l'inusité de l'article 107 de la Charte⁵⁰ concernant le recours à la force contre les anciens Etats ennemis de la Seconde Guerre mondiale, deux types d'exceptions sont légalement prévues par la Charte. Ainsi, de nombreux auteurs ne considèrent pas l'article 2§4 de la Charte comme une interdiction, mais plutôt comme réglementation du recours à la force armée⁵¹. En interprétant de cette façon la Charte cela signifie alors que les Etats sont libres de recourir à l'emploi de la force armée sous certaines conditions. Cependant, la Charte prend bien soin de préciser dans son article 2 que le recours à la force armée est prohibée sauf dans des circonstances strictes. Ainsi, cette interprétation n'est pas légitime, les Etats, ne peuvent pas licitement déclencher un conflit sauf en cas de légitime défense comme décrit à l'article 51 (Paragraphe I) ou lors de l'action du CS en cas de menace, rupture de la paix et d'acte d'agression (Paragraphe II).

Paragraphe I- L'exception de la légitime défense conditionnée

La légitime défense dans la Charte des Nations unies est présentée comme une exception légale au recours à la force et par conséquent, son interprétation se veut restrictive. En cela, elle est conditionnée à la fois dans son contenu (ratione materiae) et dans le temps (ratione temporis).

L'article 51 définit l'exception de la légitime défense comme un droit naturel, inaliénable : «Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales »⁵². Toutefois, de nombreuses incertitudes pèsent sur cet article. En effet, seulement l'agression armée constitue le fondement à la légalité de la légitime défense et peut déclencher le mécanisme de réponse de manière individuelle ou collective. Seulement, la notion de légitime défense est confuse au sein de la Charte car il manque certaines définitions vitales à sa compréhension.

49 Verhoeven J. Droit international public, Bruxelles, Larcier, 2000, p.671

50 Article 107 Charte des Nations Unies qui dispose : « Aucune disposition de la présente Charte n'affecte ou n'interdit, vis-à-vis d'un État qui, au cours de la Seconde Guerre mondiale, a été l'ennemi de l'un quelconque des signataires de la présente Charte, une action entreprise ou autorisée, comme suite de cette guerre, par les gouvernements qui ont la responsabilité de cette action ».Disponible à l'adresse : https://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-xvii-0/index.html Consulté le 08/06/2020

51 Kreipe N., Les autorisations données par le Conseil de sécurité des Nations Unies à des mesures militaires, Paris, Ed. LGDJ, 2009, p.16

52 Article 51 Charte des Nations Unies, disponible à l'adresse : https://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-vii/index.html Consulté le 09/06/2020

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En premier lieu, la Charte ne définit pas les conditions d'exercice d'une légitime défense collective. Un Etat n'ayant pas été agressé peut donc intervenir au nom d'accords de défense le liant à un Etat victime d'agression ? Il n'y a aucune précision au sein de la Charte concernant cette possibilité même si en pratique elle a été utilisée de nombreuses fois notamment par les Etats-Unis au Liban en 1958, mais également par l'URSS pour justifier ses interventions à Prague en 1968 et en Afghanistan en 1979. La légitime défense individuelle a elle été utilisée par exemple lors de la guerre des Malouines en 1982 par le Royaume-Uni contre l'Argentine. En droit, il est difficile de légitimer la possibilité d'une légitime défense si l'agression n'a pas eu lieu sur le territoire de l'Etat en question. Cependant, la Charte l'autorise de manière claire au sein de la première partie de l'article 51, le droit de LD collective représente donc un « droit naturel » inhérent aux Etats, au même titre que la légitime défense individuelle.

Ensuite, la Charte ne précise pas non plus ce qu'elle entend par « agression ». En effet, il a fallu attendre près de trente ans après l'entrée en vigueur de la Charte afin que le terme « agression » soit clarifié par la résolution 3314 de l'AG en 1974 : « L'emploi par un Etat de la force armée contre la souveraineté, l'intégrité territoriale, ou l'indépendance politique d'un autre Etat, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies »⁵³. Dans l'arrêt de la CIJ, Nicaragua c. Etats-Unis⁵⁴, la Cour a considéré que l'agression pouvait être accomplie par un autre sujet de droit que l'Etat. Ces autres sujets peuvent être des groupes insurrectionnels, des mouvements de libération nationale ou même un groupe terroriste basé sur le territoire d'un Etat souverain comme l'ont confirmé les résolutions du CS 1368⁵⁵ et 1373⁵⁶ du 12 et 28 septembre 2001.

L'article 51 n'a fait que reconnaître l'existence de ce droit de manière conventionnelle, mais il détient également une valeur coutumière comme le rappelle encore l'affaire Nicaragua c. Etats-Unis ⁵⁷: « La Charte n'en réglemente pas directement la substance dans tous ses aspects (...) et ne comporte pas la règle spécifique, pourtant bien établie en droit international coutumier, selon laquelle la légitime défense ne justifierait que des mesures proportionnées à l'agression armée subie, et nécessaires pour y mettre fin ». Ainsi, bien que la Charte ne mentionne pas des conditions matérielles, la jurisprudence internationale elle, le fait, et soumet la LD à un caractère de nécessité et de proportionnalité. Ce précèdent a ensuite été confirmé en 2003 dans l'affaire des plate formes pétrolières⁵⁸, et également dans l'affaire des activités armées sur le territoire du Congo en 2005 ⁵⁹. Ces arrêts déclarent ainsi que les caractères de nécessité et de proportionnalité sont des conditions sine qua non dans l'exercice de la

53 Jaroslav Z., Enfin une définition de l'agression. In: Annuaire français de droit international, volume 20, 1974. pp. 9-30.

54 Eisemann P-M., L'arrêt de la CIJ dans l'affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis) fond arrêt du 27 juin 1986. op.cit

55 Résolution 1368 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée à l'unanimité le 12 septembre 2001 lors de la séance n°4370. S/RES/1368

56 Résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations Unies adoptée le 28 septembre 2001. CS/2197 communiqué de presse à l'adresse : https://www.un.org/press/fr/2001/CS2197.doc.htm consulté le 09/06/2020

57 Eisemann P-M., L'arrêt de la CIJ dans l'affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis) fond arrêt du 27 juin 1986. op.cit

58 Jos E. L'arrêt de la C.I.J. du 12 décembre 1996 (exception préliminaire) dans l'affaire des plate-formes pétrolières (Rép. islamique d'Iran c. Etats-Unis d'Amérique). op.cit.

59 Affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda) arrêt du 19 décembre 2005 CIJ, vue d'ensemble de l'affaire disponible à l'adresse : https://www.icj-cij.org/fr/affaire/116 Consulté le 09/06/2020

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légitime défense. Par nécessité, la CIJ entend le fait pour l'Etat de ne pas pouvoir réagir autrement, qu'il n'y ait aucun autre moyen de se soustraire au danger. La proportionnalité, quant à elle, est définie comme le fait de ne pas avoir d'excès dans la riposte. Le risque sans cette condition de proportionnalité est de voir l'Etat victime se transformer en Etat agresseur. L'appréciation de cette condition se fait au cas par cas selon les circonstances en espèce.

La légitime défense est également conditionnée dans le temps comme le démontre la suite de l'article 51 : «Les mesures prises par des Membres dans l'exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n'affectent en rien le pouvoir et le devoir qu'a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d'agir à tout moment de la manière qu'il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ». Ainsi, le droit de légitime défense apparaît comme un droit subsidiaire dans la mesure où il ne peut être invoqué aussi longtemps que le Conseil de sécurité le décide⁶⁰. Il n'est également que temporaire si tant est que la liberté d'action dont les Etats jouissent après une agression armée ne subsiste pas dans le temps, il s'agit uniquement d'une parenthèse avant que le CS ne prenne le relais. La LD se termine ainsi dès l'intervention du CS selon la 2ème partie de l'article 51. Si le Conseil se retrouve bloqué par le veto d'un Etat membre permanent, la LD prend fin dès que son but est atteint. De plus, l'article 51 exige que la réaction armée soit immédiate, condition qui n'est pas vraiment respectée en pratique puisque certaines circonstances rendent parfois impossible la réaction immédiate. Ainsi, par exemple, la Grande-Bretagne n'est intervenue pendant le conflit des Malouines qu'après la résolution du CS demandant à l'Argentine de retirer ses troupes. Les hostilités armées n'ont débuté que plusieurs jours après l'occupation argentine des îles. Il est possible ainsi d'argumenter que la Grande-Bretagne n'a pas respecté les conditions énoncées par la Charte et a donc perpétré un recours à la force illicite⁶¹. Le CS et l'AG des Nations unies n'ont toutefois pas évoqué une quelconque transgression en ce sens, les conditions de proportionnalité et de nécessité étant respectées selon eux. Le CS comme précisé dans l'article 51 souhaite également contrôler la mise en place de la LD et demande à ce que l'Etat lors de l'exercice de ce droit prévienne immédiatement le CS de son intention.

Ainsi, cet exercice du droit de LD est encadré à la fois par des conditions matérielles et temporelles contrôlées par le CS. Toutefois, la Charte dans son article 51 présente des incertitudes quant à la qualification de l'agression, la nature de la LD et dans son encadrement et limitation dans le temps. Ces nombreuses hésitations facilitent en partie les transgressions et interprétations de ce droit par les Etats comme il l'est indiqué au sein du second chapitre. La LD, en tant qu'action provisoire, est arrêtée lorsque le CS prend des mesures collectives d'action coercitive afin d'arrêter cette agression et de rétablir la paix. Dans ces conditions, la sécurité collective se substitue l'action de l'Etat (Paragraphe II).

Paragraphe II- L'action collective du Conseil de sécurité en cas de menace ou rupture de la paix et d'acte d'agression

60 Salmon J., Dictionnaire de droit international public, Bruxelles: Bruylant, 200l, à la page 642.

61 Voir Garcia T. (2018) Introduction au droit de la sécurité internationale et au droit international humanitaire, op.cit. p. 14

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Le Conseil de sécurité détient un rôle primordial dans le maintien de la paix et la sécurité internationale. Faisant l'objet des Chapitres V, VI et VII de la Charte, le CS agit au nom des Etats membres de l'ONU par une délégation de pouvoirs. Tandis que le Chapitre VI de la Charte donne la possibilité au CS de favoriser le règlement pacifique des différends. Le Chapitre VII en revanche, l'autorise à prendre des mesures contraignantes lorsqu'il constate une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d'agression afin de rétablir la paix et la sécurité internationale. Le CS détient le pouvoir d'activation du Chapitre VII en qualifiant une situation et de mettre en place la procédure à suivre conformément à l'article 39 : «Le Conseil de sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ». Le pouvoir discrétionnaire du CS comprend ainsi un mécanisme en deux temps : il utilise en premier ses pouvoirs institutionnels afin de lui permettre de prendre des mesures opérationnelles.

Comme décrit auparavant, l'article 39 permet au CS de qualifier juridiquement une situation. En ce sens, le professeur Dominicé considère que cette compétence constitue «le sésame » sans lequel il n'y a pas d'accès au pouvoir de sanction découlant du Chapitre VII⁶². Il n'y a cependant aucune définition précise de ces notions ce qui accroît indubitablement la marge de manoeuvre et le pouvoir discrétionnaire du CS. Pour le professeur Jean Combacau, il ne « constate » pas ces situations, mais « décide »⁶³ de leur existence dans la mesure où il choisit la qualification la plus opportune. Ainsi, le CS a la double faculté de qualifier une situation et d'agir en conséquence afin de résoudre la menace. Il ne fait cependant aucun doute que la qualification d'une situation par le CS dépend des mesures qu'il veut prendre. Il n'est de ce fait pas légitime pour un organe politique d'adopter une mesure avant d'examiner le moyen de droit l'autorisant à le mettre en oeuvre. La procédure est ainsi biaisée et le fait qu'un seul organe dispose d'un si grand pouvoir discrétionnaire est inquiétant.

Le CS peine de ce fait à utiliser toute autre qualification que « menace contre la paix » puisqu'il s'agit de la moins contraignante du point de vue du droit et de la diplomatie. En effet, elle ne représente pas forcément un constat d'illégalité puisque le droit international ne semble interdire dans aucun texte de menacer la paix ou la sécurité internationale, mais seulement d'user de la force armée ce qui est plus restreint⁶⁴. Cette qualification sert également de compromis s'il y a un doute sur le caractère international du conflit comme dans l'affaire de la Palestine (résolution 54 en 1948⁶⁵). Plus récemment, les actes terroristes ont également été qualifiés de menace contre la paix comme lors de la résolution 1373 de 2001 qui considère « tout acte de terrorisme comme une menace à la paix et à la sécurité internationale »⁶⁶.

Les deux autres qualifications en revanche font le constat d'une transgression de

62 Dominicé C., L'ordre juridique international entre tradition et innovation, Nouvelle édition (en ligne), Genève, Graduate Institute Publications, 1997, 538 p.

63 Combacau J., Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies : résurrection ou métamorphose ? , in Ben Achour R., Laghmani S., Les nouveaux aspects du droit international, Rencontres internationales de la faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, Colloque des 14, 15 et 16 avril 1994, Paris, Pedone, 1994, p.145

64 Sorel J-M., L'élargissement de la notion de menace contre la paix, in Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Colloques SFDI de Rennes, Paris, Pedone, 1995, p.3-57, p.41-42

65 Résolution du Conseil de sécurité de l'ONU n°54 du 15 juillet 1948 S/RES/54 (1948)

66 Résolution du Conseil de sécurité de l'ONU n°1373 du 28 septembre 2001. S/RES/1373 (2001) communiqué de presse disponible à l'adresse : https://www.un.org/press/fr/2001/CS2197.doc.htm consulté le 09/06/2020

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la Charte et de son article 2§4. L'acte d'agression représente la forme la plus grave de l'emploi illicite de la force et le Conseil est très réticent à user de cette qualification. C'est pourquoi il qualifie, sans constater au sens de l'article 39 de la Charte, des situations d'actes d'agression comme ce fut le cas lors de la résolution 577 en 1985⁶⁷ afin de constater les attaques de l'Afrique du Sud contre Angola ou encore les raids israéliens contre le quartier général de l'Organisation de Libération de la Palestine dans une résolution 573 en 1985⁶⁸. Le CS utilise également des termes qui ne correspondent à aucune catégorie comme « l'acte agressif » pour qualifier les violences commises par l'Irak contre le personnel diplomatique du Koweït dans une résolution 667 en 1990⁶⁹, ou encore « d'attaques militaires » pour condamner les attaques d'Israël contre le Liban (résolution 332 en 1973⁷⁰). La notion de rupture de la paix est elle aussi très peu utilisée ou tout du moins employée lorsqu'il s'agit réellement d'un acte d'agression comme lors de l'annexion du Koweït par l'Irak en 1990. Ainsi, en utilisant le terme rupture de la paix, le CS n'a pas à désigner un Etat agresseur et un Etat agressé, il n'a pas non plus à se prononcer sur d'éventuelles sanctions afin de privilégier un règlement pacifique des différends. Cette notion détient une valeur diplomatique et politique forte, le but initial de l'ONU étant de préserver la paix et la sécurité internationale plutôt que respecter le droit international. Il est inutile de préciser que cette logique peut être très dangereuse d'un point de vue juridique et peut mener à de nombreuses transgressions comme c'est le cas depuis une vingtaine d'années.

Une fois la qualification juridique effectuée, le CS peut prendre des mesures provisoires comme le décrit l'article 40 de la Charte : « Afin d'empêcher la situation de s'aggraver, le Conseil de sécurité, avant de faire les recommandations ou de décider des mesures à prendre conformément à l'Article 39, peut inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaire ou souhaitable. Ces mesures provisoires ne préjugent en rien les droits, les prétentions ou la position des parties intéressées. En cas de non-exécution de ces mesures provisoires, le Conseil de sécurité tient dûment compte de cette défaillance ». Ces mesures ont donc une finalité neutre et l'absence de respect par les Etats de ces dernières sera apprécié par le CS dans l'enclenchement des mesures opérationnelles. La nature juridique de ces mesures n'est pas très claire puisque le CS demande aux parties de « se conformer » à ces dernières.

Les mesures opérationnelles sont prises à la suite de la qualification du CS ou en constatation du non-respect des mesures provisoires. L'article 41 de la Charte⁷¹ propose un panel de mesures d'abord non-coercitives et, quant à l'article 42⁷², il autorise l'emploi

67 Résolution du Conseil de sécurité de l'ONU n°577 du 6 décembre 1985. S/RES/577 (1985) disponible à l'adresse : https://undocs.org/fr/S/RES/577(1985) consulté le 09/06/2020

68 Résolution du Conseil de sécurité de l'ONU du 4 octobre 1985 n°573. S/RES/573 (1985) disponible à l'adresse : https://undocs.org/fr/S/RES/573(1985) consulté le 09/06/2020

69 Résolution du Conseil de sécurité de l'ONU du 16 septembre 1990 n° 667. S/RES/667 (1990) disponible à l'adresse: https://undocs.org/fr/S/RES/667(1990) consulté le 09/06/2020

70 Résolution du Conseil de sécurité de l'ONU du 21 avril 1973 n°332. S/RES/332 (1973) disponible à l'adresse : https://undocs.org/fr/S/RES/332(1973) consulté le 09/06/2020

71 Article 41 de la Charte des Nations Unies : «Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques ». Disponible à l'adresse : https://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-vii/index.html consulté le 09/06/2020

72 Article 42 de la Charte des Nations unies : « Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues

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de la force armée de manière collective par le CS. Le pouvoir du Conseil pour adopter des mesures de sanction, comme lors de la qualification, est discrétionnaire dans le sens ou il décide librement de l'entrée en vigueur des sanctions, de leur levée ou de leur suspension. Toutefois, l'AG, sur la base de l'article 12§1⁷³, peut recommander aux Etats membres d'adopter des mesures n'impliquant par l'emploi de la force à condition que la question soit encore inscrite à l'ordre du jour du CS ou, lorsqu'il est saisi, mais, dans l'incapacité d'exercer son pouvoir de décision⁷⁴. Le CS privilégie l'adoption de mesures graduelles selon que l'Etat ou l'entité visée se conforme aux injonctions.

Les mesures coercitives à l'article 42 de la Charte ont été créées afin de corriger les insuffisances de la SDN. L'article 42 constitue le cadre juridique de la légalité des opérations militaires multinationales. Toutes les menaces, ruptures de la paix et actes d'agression peuvent justifier l'utilisation de cet article. Cependant, il n'y a aucun encadrement légal autour de ce dernier. En effet, il n'y a pas de conditions matérielles ou de limite dans le temps. Les critères d'emploi laissent entendre que les principes d'effectivité et de proportionnalité jouent un rôle dans le choix du moment, de la durée et de l'intensité des mesures coercitives prises mais il n'y a rien d'écrit spécifiquement. Chaque membre permanent du Conseil dispose toutefois d'un droit de veto afin de s'opposer à une mesure ou d'y mettre fin. In fine, le CS ne disposant pas d'armée propre, cet article n'est pas très efficace, il sert cependant à légitimer les recours à la force des Etats en pratique comme celles fondées sur la légitime défense.

Ainsi, le pouvoir du CS apparaît comme étendu au sein du Chapitre VII de la Charte. Il détient la prérogative de recourir à la force armée sans avoir réellement à justifier quoi que ce soit aux autres organes de l'ONU. La Charte, en voulant palier à l'inefficacité de la SDN, a admis un pouvoir discrétionnaire au CS qui peut s'avérer dangereux pour un organe politique et diplomatique plus que juridique. En ce sens, il se joue du manque de rigueur de la Charte afin de qualifier des conflits et de prendre des mesures coercitives à sa guise en ne suivant pas toujours le processus juridique adéquat. Ainsi, le CS, dans son rôle principal du maintien de la paix et de la sécurité internationale a tendance à manquer de rigueur juridique et à privilégier la diplomatie au droit.

La LD et le pouvoir d'action du CS en cas de menace contre la paix sont dans la Charte les deux seuls exceptions au principe d'interdiction du recours à la force. Cependant, il est possible d'observer dans la pratique une multiplication d'atteintes au non-recours à la force par les Etats membres de l'ONU sans l'aval du CS. L'unilatéralisme se développe ainsi en plein coeur de l'organisation multilatérale par excellence ce qui questionne une partie de la doctrine sur la caducité de la Charte

à l'Article 41 seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies. » disponible à l'adresse : https://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-vii/index.html consulté le 09/06/2020

73 Article 12 paragraphe 1 de la Charte des Nations unies : « Tant que le Conseil de sécurité remplit, à l'égard d'un différend ou d'une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l'Assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation, à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande ». disponible à l'adresse : https://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-iv/index.html consulté le 09/06/2020

74 Résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies dite Dean Acheson du 3 novembre 1950 cité par Leprette J., Le Conseil de sécurité et la Résolution 377 A (1950). In: Annuaire français de droit international, volume 34, 1988. pp. 424-435.

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(SECTION 3).