La multiplication de l'usage unilatéral du recours à la force par les membres de l'O.N.U

Section 3 : Le déséquilibre fonctionnel du Conseil de sécurité des Nations unies

L'efficacité du CS repose sur l'entente et la volonté d'intervenir des cinq membres permanents, en cela, le CS est complètement déséquilibré et peut, devenir totalement inefficace dans certaines situations comme lors du conflit syrien. Le pouvoir donné aux membres permanents par le biais du veto représente une menace pour le

142 Il s'agit également du point de vue de Voelckel M., dans Guerre, Répertoire de droit international, op.cit. Et de celui de SAAB A., La deuxième génération des Opérations de maintien de la paix: quelques réflexions préliminaires, Le trimestre du monde 1992, no 20. 87.

143 Semo, M. (2003, 19 mars). « Une guerre illégitime et illégale ». Consulté 14 juin 2020, à l'adresse https://www.liberation.fr/planete/2003/03/19/une-guerre-illegitime-et-illegale_459029

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système entier de l'ONU (Paragraphe I). Le Conseil de sécurité qui dispose normalement de tous les moyens nécessaires pour autoriser une intervention coercitive et rétablir la paix se retrouve bloqué par des intérêts étatiques égoïstes. En cela, le pouvoir des cinq membres permanents apparaît comme tout-puissant, et l'autorisation du recours à la force en pratique, semble détenu par les « vainqueurs » de la seconde guerre mondiale. De nombreuses propositions de réforme ont vu le jour au fil des blocages, cependant le vote positif des cinq membres permanents du CS est indispensable pour une révision du texte de la Charte. Par conséquent, il semble difficile d'imaginer une telle réalisation. Il semble cependant intéressant d'étudier les possibilités de réforme et de les comparer à l'état d'avancement actuel du CS (Paragraphe II).

Paragraphe I- La paralysie du CS par le biais du droit de veto

Afin d'assurer l'engagement et l'investissement des grandes puissances au sein de la sécurité collective, le droit de veto proposé par le président américain Franklin D. Roosevelt à Yalta a été accepté par les « petits » Etats. Serge Sur souligne que sans veto, l'ONU n'aurait probablement jamais vu le jour, en cela, il le décrit comme un « principe fondateur de la Charte »¹⁴⁴ et non comme une anomalie. Ainsi, au sein même de l'ONU qui représente déjà un contrat social entre les Etats pour créer l'Organisation, un second contrat a émergé afin de garantir aux « vainqueurs » de la Seconde Guerre mondiale un droit de blocage en échange d'une responsabilité de garantir la sécurité collective. Ce contrat semble aujourd'hui très déséquilibré puisque les cinq membres permanents (USA, Royaume-Uni, Fédération de Russie, Chine, France) utilisent leur veto à la moindre contrariété et ne semblent pas placer la sécurité collective au centre de leur processus de décision. Ce droit de veto apparaît comme anti-démocratique comme le dénonce Mr Zambelli dans son article : « Un vestige d'une époque révolue » qui n'a que « déjà trop longtemps survécu au coeur même de l'architecture institutionnelle de l'ONU »¹⁴⁵. Serge Sur considère également ce droit de veto comme une « prérogative exorbitante reconnue aux seuls membres permanents, qui fait du Conseil leur otage tout en les plaçant au-dessus de la Charte »¹⁴⁶. Les intérêts égoïstes des Etats membres n'ont rien à faire au centre du processus décisionnel d'une Organisation internationale garantissant la sécurité collective.

Les Etats se tourneront toujours vers leur propre intérêt sur le plan international et garantir l'autorisation du recours à la force à cinq d'entre eux représente un blocage inévitable. Si, à l'époque il s'agissait de la seule solution pour les 51 Etats membres afin d'inclure les grandes puissances dans la création de l'ONU, aujourd'hui, au sein des 193 Etats membres, ce droit doit être révoqué de toute urgence. La situation géopolitique actuelle ne justifie en effet plus la reconnaissance d'un tel droit¹⁴⁷. En effet, dans les relations internationales contemporaines, certains membres permanents bloquent systématiquement toute résolution en défaveur des Etats qui sont sous leur protection qu'elle que soit la raison ou les violations du droit international. Ainsi, les Etats-Unis opposent toujours leurs droits de veto lorsqu'il s'agit de voter une résolution à l'encontre d'Israël¹⁴⁸. A l'opposée du globe, la Russie et la Chine posent leur veto de manière quasi-

144 Sur S., Le Conseil de sécurité : blocage, renouveau et avenir, Pouvoirs, 109, 2004, p.62

145 Z a m b e l l i M . , L e temps, 2 8 avril 2 0 0 5 , disponible à l'adresse : https://www.letemps.ch/opinions/privilege-droit-veto-conseil-securite-aboli consulté le 14/06/2020

146 Sur S., Le Conseil de sécurité : blocage, renouveau et avenir, Pouvoirs, op.cit.

147 Voy. B. Fassbender, UN Security Council reform and the Right of Veto, La Haye, Kluwer, 1998, pp. 263-266.

148 A titre d'exemple, le CS lors de sa 5565ème séance avait soumis un projet de résolution du Qatar en

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systématique lorsqu'il faut adopter une résolution concernant ses alliés comme lors de la situation au Myanmar qui faisait subir des « attaques armées contre les civils »¹⁴⁹. Outre la paralysie problématique du système de sécurité collective, l'impunité des Membres permanents s'avère également dangereuse. Lorsque l'un des Big five viole les règles du droit international et recours à la force de manière unilatérale comme les Etats-Unis en Irak ou la Russie en Syrie, aucune mesure de sanction ne peut être prise à son encontre puisqu'elle nécessiterait un vote du CS. En cela, il est indéniable que les membres permanents détiennent en pratique la prérogative de l'autorisation du recours à la force.

Depuis la création de l'ONU en 1945, le recours au droit de veto « a été utilisé de façon extensive, et par tous les membres permanents même si c'est de façon inégale »¹⁵⁰. Selon Chloé Maurel¹⁵¹, il aurait été utilisé plus de 265 fois depuis 1945 jusqu'à 2017. Le conflit syrien représente un exemple probant de la paralysie du CS à cause du droit de veto des membres permanents. Selon l'ONU¹⁵², le conflit en Syrie a fait plus de 310 000 morts, des centaines de milliers de blessés et douze millions de réfugiés et déplacés. Pourtant, l'ONU, en sept ans de guerre et avec le veto constant de la chine et de la Russie protégeant leur allié syrien, n'a pas pu intervenir malgré « les besoins humanitaires urgents »¹⁵³. En effet, la Russie a opposé au moins huit fois son veto au CS et la Chine au moins six fois. Cette situation a plus que jamais mis en lumière l'incapacité de l'ONU dans de telles circonstances. Certes, tout au long de la crise, il y a eu quelques succès occasionnels comme la résolution 2118 concernant l'élimination de l'arsenal d'armes chimiques¹⁵⁴, mais le fait de se réjouir de la mise en place d'une résolution qui devrait être le fonctionnement normal de l'ONU est inquiétant. Les actions unilatérales représentent alors le seul moyen pour répondre à de telles violations des droits de l'homme et du droit international.

Ainsi, le droit de veto ne pourrait être remis en cause que si les deux tiers des

2006 qui condamnait les opérations militaires menées par Israel dans la bande de Gaza. Les opérations militaires en question ayant fait des morts au sein de la population civile et causé des destructions massives d'infrastructures essentielles et de biens palestiniens, n'ont pas permis de faire adopter ledit projet à cause des Etats-Unis ayant voté contre (véto). Information figurant sur le site du Centre d'actualité de l'ONU, 2007, disponible à l'adresse : https://news.un.org/fr/story/2006/07/94992 Consulté le 14/06/2020. Cité par Alassani Z., L'évolution du droit de recourir à la force : vers une reconnaissance de l'autorisation implicite. op.cit p.262.

149 Communiqué de presse du CS/8939 du 12 janvier 2007 : Le conseil de sécurité rejette le projet de résolution sur le Myanmar à la suite d'un double vote négatif de la Chine et de la Fédération de Russie, 5619ème séance, disponible à l'adresse : https://www.un.org/press/fr/2007/CS8939.doc.htm consulté le 14/06/2020. Cité par Alassani Z., L'évolution du droit de recourir à la force : vers une reconnaissance de l'autorisation implicite. op.cit p.263

150 Sur S., Le Conseil de sécurité : blocage, renouveau et avenir, op.cit.

151 Maurel, C. (2017, 19 mars). Suspendre le droit de veto à ; l&rsquo ; ONU lors des discussions sur les crimes de masse. Consulté 14 juin 2020, à l'adresse http://www.slate.fr/story/140321/suspendre-le-droit-de-veto-lonu-lors-des-discussions-sur-les-crimes-de-masse

152 Point.Fr, L. (2020, 14 mars). Syrie : plus de 380 000 morts en neuf ans de conflit. Consulté 14 juin 2020, à l'adresse https://www.lepoint.fr/monde/syrie-plus-de-380-000-morts-en-neuf-ans-de-conflit-14-03-2020-2367140_24.php

153 Reuters, L. M. A. A. E. (2016, 6 décembre). Moscou et Pékin mettent leur veto à une résolution de l'ONU sur une trêve à Alep. Consulté 14 juin 2020, à l'adresse https://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2016/12/05/syrie-veto-de-moscou-et-pekin-a-une-resolution-de-l-onu-demandant-une-treve-a-alep_5043852_3218.html

154 Résolution 2118 du CS de l'ONU adoptée le 27 septembre 2013 en séance n°7038. S/RES/2118 (2013) disponible à l'adresse : https://www.un.org/press/fr/2013/CS11135.doc.htm consulté le 14/06/2020

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membres de l'AG donnaient leur accord en plus des cinq membres permanents du CS, il est de ce fait peu probable que cela se fasse puisque ces derniers perdraient leur privilège sur la scène internationale. Plusieurs possibilités de réforme ont néanmoins émergé à la suite des nombreux blocages (Paragraphe II).

Paragraphe II- Les différentes possibilités de réforme afin d'aboutir à une meilleure efficacité du Conseil de sécurité

Les propositions de réforme n'ont pas manqué depuis 1965. Il s'agit sûrement de l'un des sujets qui est resté le plus longtemps à l'ordre du jour mais par intermittence. Le débat sur la réforme du CS a réapparu plus particulièrement dans les années 80-90 alors que l'ONU subit une nouvelle augmentation du nombre de ses membres. En 1992, le débat a été relancé par la résolution A/47/62 intitulé « Question de représentation équitable et d'augmentation de la composition du Conseil de sécurité »¹⁵⁵. L'AG dans cette résolution se déclare « consciente du rôle de plus en plus crucial qui revient au Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, (...) Consciente également que la situation internationale a changé et que le nombre de Membres de l'Organisation des Nations unies a considérablement augmenté, atteignant désormais cent-soixante-dix-neuf au total (...) estimant qu'il faut poursuivre le processus de revitalisation et de restructuration de certains organes de l'Organisation »¹⁵⁶. Suite à cette résolution, le SG des NU produit un rapport le 20 juillet 1993 ce qui amena à une nouvelle résolution A/48/26¹⁵⁷ par laquelle l'AG créa un groupe de travail chargé d'étudier la problématique en 1994 et tenter de résoudre la problématique qui permettrait un consensus entre tous les Etats membres sur cette question. Les travaux de ce groupe de travail n'ont cependant guère fait avancer la question. Le SG en 2002 relance une nouvelle fois le débat et met en place un groupe de personnalités de haut niveau chargé de rendre un rapport sur la question de la réforme de l'ONU dans son ensemble. Ce dernier a rendu son rapport à l'AG le 8 décembre 2004¹⁵⁸ consacrant un chapitre entier à la réforme du Conseil de sécurité¹⁵⁹. Le rapport décrit un certain nombre de réforme envisageable, comme par exemple élargir le Conseil de sécurité en tenant compte de deux critères¹⁶⁰ :

- « Associer davantage à la prise de décision ceux qui contribuent le plus à

l'Organisation sur les plans financier, militaire et diplomatique (...) ». Ce premier critère semble viser le Japon (premier donateur au monde d'aide publique au développement et deuxième contributeur du budget des Nations Unies) et l'Allemagne (troisième contributeur du budget des Nations Unies) ;

155 Résolution de l'Assemblée Générale des Nations unies du 11 décembre 1992, A/47/62, Disponible à l'adresse : https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N93/082/53/IMG/N9308253.pdf? OpenElement Consulté le 15/06/2020

156 Ibid. page 1.

157 Résolution de l'Assemblée Générale des Nations unies du 10 décembre 1993, A/48/26, Disponible à l'adresse : https://www.un.org/french/documents/ga/res/48/fres48.shtml consulté le 15/06/2020

158 Résolution de l'Assemblée Générale des Nations unies du 2 décembre 2004, A/59/565 (2 décembre 2004) : Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement. Voir article de l'auteur, « L'ONU ou la réforme perpétuelle », Annuaire français de droit international, 2004, p. 535-544.

159 Chapitre XIV, points 244-260 Disponible à l'adresse : https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/602/32/PDF/N0460232.pdf?OpenElement consulté le 15/06/2020

160 Vincent, P. (2005, 1 janvier). Pour une meilleure gouvernance mondiale : la réforme du Conseil de sécurité des Nations unies.

consulté 15 juin 2020, à l'adresse https://journals.openedition.org/pyramides/365#ftn22

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- « faire une place dans la prise des décisions à des pays qui soient plus représentatifs de l'ensemble des membres, et en particulier du monde en développement ». Ce deuxième critère ouvre la voie à un élargissement à des pays du Sud (Brésil, Inde et groupe africain).

Sur la base de ces deux critères, le Rapport fait deux propositions de réforme avec une division du monde en quatre pôles géographiques : Afrique, Amérique, Asie et Pacifique, Europe. La composition du CS serait ainsi de 34 membres, six par groupe géographique, suivant deux modalités différentes :

- Formule A : Création de six sièges permanents (deux pour l'Afrique, deux pour l'Asie, un pour l'Europe et un pour l'Amérique) sans droit de veto et de trois nouveaux sièges non permanents (Un pour l'Afrique, un pour l'Asie, deux pour l'Amérique, l'Europe en perdant un) :

Tableau 1: Illustration de la Formule A, proposition de réforme du Rapport des

personnalités du 8 décembre 2004. Créé par Vincent, P. (2005, 1 janvier). Pour une meilleure gouvernance mondiale : la réforme du Conseil de sécurité des Nations unies.

- Formule B : Création de huit sièges avec des mandats de quatre ans, deux pour chaque continent. Le nombre de sièges avec un mandat de deux ans passerait de dix à onze (quatre pour l'Afrique, trois pour l'Asie et l'Amérique, un pour l'Europe) :

Tableau 2: Illustration de la Formule B, proposition de réforme du Rapport des personnalités du 8 décembre 2004 créé par Vincent, P. (2005, 1 janvier). Pour une meilleure gouvernance mondiale : la réforme du Conseil de sécurité des Nations unies.

La première formule semble être la plus réaliste et réalisable, elle tend de ce fait, depuis des années à être la base des négociations. Cependant, ce Rapport ne répond pas à de nombreuses questions telles que les procédures de vote au CS. Le rapport ne

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préconise pas l'octroi du droit de veto aux nouveaux membres permanents, dans l'hypothèse ou la première solution serait suivie. Le deuxième critère ouvre la voie à un élargissement des pays du Sud. Pour limiter l'emploi du veto aux membres permanents actuels, le Rapport propose l'institution d'un « vote indicatif ». Un membre du CS pourrait alors demander à chaque membre de prendre position avant un vote. Le Rapport espère ainsi qu'un Etat souhaitant faire usage de son droit de veto, se voyant ainsi isolé, y renoncerait à l'occasion du vote officiel. Ce dernier point de vue semble néanmoins irréaliste, la pression diplomatique n'apparaît pas comme fonctionnant sur les membres permanents actuels lorsque leurs intérêts sont mis en jeu. De plus, l'attribution de nouveaux sièges permanents ne ferait -il pas que repousser la problématique ? En cela, la seconde formule est peut-être plus souple que la première puisqu'elle évite la question de l'octroi du droit de veto aux nouveaux permanents et rétablit un semblant de représentativité.

Comme le propose Chloé Maurel¹⁶¹, il faudrait plutôt suspendre le droit de veto lors de certaines discussions comme lors des discussions sur les crimes de masse. Cette alternative semble plus réalisable et également elle pourrait être d'avantage acceptée par les membres permanents. Cette solution avait déjà été proposée par Kofi Annan en 2006 et 2013 et par la France¹⁶² au vu des nombreux vetos et constatant l'inertie de l'ONU en Syrie. Le Conseil de sécurité représente aujourd'hui, par sa composition, moins de 8 % des 192 Etats membres de l'Organisation¹⁶³. Le manque de représentativité et son corollaire, le trop-plein de pouvoir entre les cinq Etats, ne sont plus adaptés à la configuration internationale du XXIe siècle.

Quoi qu'il en soit pour qu'un projet de réformation aboutisse, il faudrait l'aval des cinq membres permanents actuels ce qui apparaît comme peu probable. Si ces derniers venaient à accepter un quelconque changement ce serait car ils ne perdraient pas en pouvoir de décision et donc la réforme ne serait pas efficace puisqu'il s'agit du premier problème. À l'instar de la crise en Syrie, la paralysie du CS entraîne une remise en cause certaine de cet organe. Il est compréhensible alors que certains comportements unilatéraux apparaissent.

161 Maurel C., Suspendre le droit de veto à l'ONU lors des discussions sur les crimes de masse, op.cit.

162 La France a porté cette résolution elle-même depuis 2013, l'a réitérée en 2015, puis en 2016. Cette initiative est également soutenue aujourd'hui par une centaine de pays, soit la majorité des Etats Membres de l'ONU.

163 Novosseloff, A. (2006). L'élargissement du Conseil de sécurité : enjeux et perspectives. Relations internationales, 128(4), 3-14. doi:10.3917/ri.128.0003.

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