Mise en place de la budgétisation par programme

1.1.3. Intérêt et apports du budget-programme dans la gestion budgétaire

Depuis un peu plus d'une décennie, les pouvoirs publics camerounais ont jeté leur dévolu sur le budget-programme qu'ils présentent comme une panacée pour la gestion des finances publiques. Les paragraphes suivants présentent l'intérêt, les bien-fondés et les apports de la budgétisation par programme dans le système de gestion budgétaire.

Au-delà de contribuer à la mesure de la performance, le budget-programme améliore la gestion des ressources et moyens disponibles. En effet, la définition des objectifs à atteindre donne une orientation à suivre et conditionne le choix des activités à réaliser pour obtenir le résultat escompté. Afin d'être efficace, l'estimation du coût de réalisation de l'activité et des moyens à mobiliser pour la mise en oeuvre de celle-ci est faite, non pas de manière arbitraire comme dans le cas du budget de moyens, mais sur des bases objectives permettant d'éliminer celui n'apportant pas une véritable valeur à l'activité. Ainsi, le budget-programme combine à la fois l'efficacité et l'efficience, parce que les ressources sont allouées pour l'atteinte des objectifs et leur utilisation est rationalisée.

Le meilleur usage des deniers publics et des moyens que propose cette nouvelle gestion budgétaire participe à l'amélioration de la productivité. Il est question à travers cette approche de réaliser beaucoup de choses avec peu de moyens. À ce propos, Kabok Jozef (2016) a montré dans ces travaux que le budget-programme améliore la gestion des finances publiques. C'est en effet, un instrument de pilotage opérationnel.

Toute politique publique devrait en principe se fonder sur la protection du citoyen, l'amélioration des conditions et du cadre de vie. Le budget-programme apporte une meilleure lisibilité de l'action publique et une meilleure évaluation en quantité et en qualité de ladite action. En effet, la visibilité se traduit dans la définition des objectifs à atteindre, issus de la vision stratégique, laquelle est déclinée en plans stratégique, d'actions et opérationnel, dont le processus d'élaboration est présenté par la suite. Le budget est une estimation chiffrée de cette stratégie par tranche annuelle, il sert d'interface à la stratégie et est un maillon essentiel de la planification stratégique et de gestion prévisionnelle. La vérification des résultats obtenus est faite via des indicateurs de performance délicatement choisis, et quant à la qualité de ces résultats, elle peut être évaluée par l'aptitude de l'action publique à pouvoir répondre aux préoccupations sociales de l'heure.

Un des principaux outils de contrôle de gestion utilisé régulièrement est le budget et le budget-programme ne déroge pas à la règle. Il est un dispositif qui permet, non seulement, d'effectuer la vérification de la réalisation des objectifs par rapport aux prévisions, mais aussi, permet de mieux maîtriser la combinaison optimale des moyens disponibles en vue d'obtenir des résultats satisfaisants. En partant de la définition du contrôle de gestion donnée par ⁷R. N. Anthony(1993), comme étant le processus par lequel les dirigeants influencent les membres de l'organisation pour mettre en oeuvre des stratégies de manière efficace et efficiente, il convient de dire que le budget-programme en est un outil de contrôle de gestion par excellence.

La démarche d'élaboration du budget-programme est fondée sur le principe de participation de tous les acteurs de la mise en oeuvre des activités à travers le benchmarking, en vue de les inciter à s'impliquer totalement et à obtenir d'eux une totale adhésion au projet. Le processus d'élaboration favorise l'instauration d'un dialogue de gestion, une transparence

⁷ Auteur cité par Benjamin DREVETON (2017), fascicule de cours de Contrôle de gestion, Master 2 Administration des entreprises, année 2, enseignement à distance IAE de Poitiers, 2017-2018, page 8.

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de gestion qui est un catalyseur de la créativité collective et individuelle. Lors de la réalisation d'un programme, les responsabilités sont déclinées à tous les niveaux, notamment, au niveau du programme proprement dit, des actions, des activités et des tâches, ce qui fait du budget-programme un outil d'incitation au travail pour les employés et de gestion participative par le manager.

La budgétisation par programme, déclinée par action, par activité ou par tâche est favorable à un modèle de gestion déconcentrée qu'à un modèle de gestion centralisée d'une organisation et favorise une organisation par centre de responsabilité. Toutefois, sans faire l'étalage des limites de la gestion déconcentrée, il faut simplement relever qu'elle participe à la motivation du personnel, et par voie de conséquence, le budget-programme concourt également à la motivation du personnel et peut être utilisée dans le cadre du dialogue social, à condition qu'il soit exécuté conformément à ses principes. ⁸Douglas McGregor (1960), dans « The human side of entreprise », a montré, dans la théorie Y, que laisser un certain degré d'autonomie aux gens dans leur activité peut être un facteur de motivation au travail.

La transparence voulue par le budget-programme permet au personnel de savoir que son salaire est budgétisé et sera payé sur l'année, ses avantages sont pris en compte. Dès lors, ce dernier prend conscient de sa responsabilité vis-à-vis de l'entreprise dans l'exercice de son travail, se sent concerné et impliqué pour donner un résultat performant permettant à l'organisation de continuer ses activités et d'exister aussi longtemps que possible. Ainsi, le budget-programme engage et mobilise le personnel dans une organisation, puisqu'il en va du maintien de l'emploi de ce dernier. D'ailleurs, Henri Bouquin (1992) avait déjà montré que les budgets peuvent aider à mobiliser le personnel, il ajoute que le budget mobilise s'il est admis, compris et s'il sert de référence permanente à la décision et à l'action. Il est alors l'outil même de l'orientation des comportements organisationnels...

La communication financière porte sur les activités, les résultats économiques et financiers d'une organisation. En dehors de certaines informations qui peuvent être qualifiées de sensibles et qui doivent rester confidentielles, le budget-programme peut également jouer un rôle de communication financière au sein ou à l'extérieur d'une organisation, à des fins de clarification et de plaidoyer pour l'obtention d'un financement. Dans ce cas, le public cible est composé des administrateurs ou des actionnaires, des banques, des investisseurs, des analystes financiers, des pouvoirs publics, des salariés, des partenaires sociaux et des décideurs économiques.

Le budget-programme est un moyen de clarification des procédures de prise des décisions administratives et financière, et met en lumière la structuration et l'organisation d'une entreprise ou d'une administration. Il est possible que des lacunes profondes de la structure fonctionnelle d'une organisation soient découvertes et mises à nu lors du processus de l'élaboration du budget-programme, nécessitant une réorganisation de celle-ci pour la mettre en cohérence avec les centres de responsabilités des programmes et aussi d'adapter les procédures y afférentes. Philippe GALY (1971) avait montré que le budget-programme peut amener à revoir l'organisation, à donner une idée claire sur les fonctions remplies par chaque service, à déceler les doubles emplois et à faire apparaître les lacunes.

Malgré ces avantages présentés par l'implémentation d'un budget-programme, quelques limites requièrent cependant d'être relevées. Le budget-programme est élaboré sur un moyen terme, c'est-à-dire sur trois, quatre ou cinq ans, par tranche annuelle, en se basant sur le plan

8 Douglas McGregor (1960), « The Human Side of Enterprise », cité dans REFLECTIONS, Volume 2, numéro 1.

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stratégique. Il doit tenir compte des risques liés aux aléas politiques, sociaux et économiques susceptibles d'éloigner la réalité des prévisions, d'où la nécessité de procéder à des corrections chaque année ou d'utiliser les prévisions glissantes, surtout pour les organisations subissant des fluctuations très fortes sur leur marché comme la CSPH. De même, la fixation préalable des objectifs peut être un frein à la créativité et à l'innovation des différents acteurs dans une organisation, tout comme il est important d'éviter de se focaliser uniquement sur un seul objectif, car cette situation ne permet pas une bonne coordination des actions.

⁹J.L. Malo et J-C. Mathé (2000) ont identifié cinq rôles joués par le budget, à savoir, la prévision et la planification, l'autorisation des dépenses, la communication pour coordonner les activités, la motivation des acteurs et l'évaluation des performances locales. Outre ces cinq rôles du budget, il faut reconnaître que le budget aide à la vérification du réalisme d'un programme, il peut être utilisé comme plaidoyer à la demande des fonds et constitue un instrument de suivi-évaluation.

1.2. CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA MISE EN PLACE DU BUDGET-PROGRAMME

Le cadre juridique est l'ensemble des textes de lois et règlementations qui encadrent la mise en place d'un budget-programme et organisent son fonctionnement et sa structuration. Elles peuvent être nationales ou internationales. Tandis que, le cadre institutionnel concerne tous les dispositifs institutionnels chargés de l'élaboration, de l'exécution, et du suivi et évaluation d'un budget-programme mis en place. Il s'agit entre autres, de la Présidence de la République, des Services du Premier Ministre, du ministère des Finances, des ministères sectoriels, du Gouvernement, du Parlement, des institutions juridictionnelles, des établissements publics, et des collectivités territoriales décentralisées, des Conseils d'administration.