Mise en place de la budgétisation par programme

PARTIE I : NOTION DE

BUDGET-PROGRAMME

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Mise en place de la budgétisation par programme : Cas de la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures au Cameroun

PARTIE I : NOTION

DE BUDGET-

PROGRAMME

Dans cette première partie, sont présentés la notion de budget-programme et les principes fondamentaux qui le sous-tendent. De manière particulière, il est question, d'abord, de parcourir la littérature dans le but de comprendre les différents développements proposés par les spécialistes en matière du budget, mais aussi, sur celui basé sur les programmes. Ensuite, il s'agit de présenter le cadre juridique et institutionnel international et national, de voir comment est ce qu'il est élaboré et mis en place ? Comment se fait le suivi-évaluation ? Enfin, il est convenable d'identifier les différentes institutions chargées de sa gestion et du contrôle de son exécution.

1.1. REVUE DE LA LITTERATURE

La littérature budgétaire fournit un grand nombre d'auteurs ayant consacré leurs travaux à ce sujet. Certains d'entre eux ont travaillé sur le budget des moyens et d'autres sur le budget basé sur les programmes, d'autres encore sur la comparaison des deux types de budgets. Sans prétendre les parcourir tous, quelques-uns d'entre eux sont présentés dans cette étude au regard des objectifs présentés supra et qui permet d'avoir une idée claire sur les notions de budget et de budget-programme, la relation entre le budget et la performance, et les intérêts et apports du budget-programme dans la gestion budgétaire de manière générale.

1.1.1. Notions de budget et de budget-programme

Le budget est une présentation ordonnée et cohérente, suivant les différents niveaux de détail, des ressources et des dépenses prévisionnelles d'un Etat, d'une administration, d'une collectivité territoriale, d'une entreprise, d'un ménage, etc. Par ailleurs, parler du budget c'est aussi parler des prévisions chiffrées, de ce qui sera collecté en termes de recettes et ce qui sera dépensé pour prendre en charge l'exploitation, le fonctionnement et les investissements prévus. Selon le régime financier de l'Etat du Cameroun, article 23, le budget de l'Etat détermine, pour un exercice budgétaire, la nature, le montant et l'affectation de ses recettes et de ses dépenses, le solde budgétaire qui en résulte, ainsi que les modalités de son financement, il est adopté en loi de finances¹. Ainsi, la réalisation d'un budget ne coïncide pas forcément avec les prévisions, puisque tout dépend de la robustesse de la méthode de prévision, mais aussi, des aléas susceptibles d'influencer l'exécution dudit budget et qui sont difficiles à entrevoir pendant la phase de prévision.

Le programme est défini par ²Pierre Lubek (2010) comme un domaine de responsabilité confié à un dirigeant sur une politique publique identifiée et sur les moyens budgétaires qui lui sont globalement consacrés, pour améliorer la performance de la gestion

¹ Loi N°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l'Etat et des entités publiques.

² Pierre Lubek (2010), « Guide méthodologique pour l'élaboration du budget programme de l'Etat », page 11.

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publique et atteindre des résultats attendus. De cette définition, il en ressort quatre notions clés, la mission, les moyens, le responsable et la performance. En effet, dans le cadre de l'administration publique, un programme est la déclinaison d'une mission en domaine d'intervention, géré par un responsable pour atteindre la performance. Dans ce cas, la mission doit être d'intérêt public, les moyens sont ceux à allouer pour sa réalisation, le responsable assure la gestion efficiente desdits moyens pour la réalisation de la mission et l'atteinte d'un résultat voulu, d'où la performance. Les programmes sont répartis en actions, les actions en activités et les activités en tâches (voir annexe 1).

Selon le choix du mode d'allocation des ressources et d'évaluation des coûts des activités, deux types de budget peuvent être distingués, à savoir le budget de moyens et le budget-programme.

Le budget de moyens est celui dont l'élaboration n'est assise sur aucun objectif défini au préalable et donc le contrôle de son exécution est orienté pour l'essentiel vers la capacité de l'ordonnateur à les consommer. Les moyens sont alloués avant d'identifier ce qui peut être fait et les activités sur lesquelles ils seront engagés. Le choix de ces activités dépend du bon vouloir de l'ordonnateur, du moins, il est le seul à connaître les objectifs à atteindre dans sa pensée. De ce fait, une bonne exécution dudit budget s'évalue par le non dépassement des ressources allouées au départ. Il n'y a aucun moyen pour vérifier si les résultats obtenus à la suite de son exécution répondent aux attentes. En conséquence, il en ressort de cette méthode de gestion des finances un choix arbitraire et irrationnel des activités, qui ne correspondent pas forcément aux besoins de la grande majorité des clients ou des citoyens ou qui n'ont aucun impact sur l'entreprise ou la population. ³Philippe GALY (1971) disait, en parlant du budget de moyens, qu'il suffit juste d'assurer le fonctionnement des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente. Dès lors qu'il faille reconduire les conditions approuvées les années antérieures pour les appliquer aux années suivantes, sans se rassurer de leur efficacité, alors, la performance n'est pas l'objectif premier recherché.

À partir des définitions des notions de budget et de programme, le budget-programme est l'évaluation chiffrée des activités et actions contenues dans un programme afin d'améliorer la performance des entreprises ou des services publics. En d'autres termes, le budget-programme est la traduction chiffrée d'un plan d'actions opérationnel sur sa tranche annuelle et correspond à ce que la littérature anglo-saxonne appelle l'« Activity-Based Budgeting (ABB) ». Le principe de son élaboration diffère de celui du budget de moyens en ce sens qu'au lieu d'allouer les moyens en premier, c'est la définition des objectifs à atteindre et l'identification des actions et activités à réaliser dans le but de la satisfaire le client ou le citoyen qui est au centre des préoccupations. Ce n'est qu'après avoir identifié et défini celles-ci que les coûts de leur réalisation sont évalués. Dans ce cas, les coûts correspondent exactement à ce qu'il faut pour la mise en oeuvre des différentes activités qui concourent à la réalisation d'un objectif donné. Cependant, il faut relever que les moyens financiers sont mobilisables dans le temps et les actions doivent être menées en référence à cette disponibilité, d'où la nécessité de la priorisation préalable de ces actions. L'objectif visé peut porter sur l'efficience ou l'impact attendu des actions menées, c'est-à-dire à court, moyen ou long terme (voir annexe 2).

Selon ⁴Henri Bouquin (1992), le budget-programme est une expression comptable et financière du plan d'action retenu pour que les objectifs visés et les moyens disponibles sur le court terme convergent vers les buts à long terme de l'organisation. Pour cet auteur, le budget-

³ Philippe GALY (1971), « le budget programme », La Revue administrative, 24^ème année, N°140 (mars-avril 1971), des presses universitaire de France.

⁴ Henri Bouquin (1992), « la maîtrise des budgets dans l'entreprise », Université Francophone, EDICEF, 58, rue Jean-Bleuzen, 92178 VANVES Cedex.

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programme est une suite logique d'une bonne planification et d'une priorisation des actions à mener à court terme en rapport avec les moyens financiers mobilisables et selon leur disponibilité dans le temps, pour s'assurer de la répartition optimale des ressources.