Le pouvoir judiciaire dans l'application et la protection des lois en droit positif congolais

1. Effectivité dans la protection de la constitution

Dans un rapport de l'AFRIMAP et l'Open Society Initiative for Southern Africa sur le secteur de la justice et l'Etat de droit rédigé par Kifwabala Tekilazaya, Defi Fataki Wa Luhindi et Marcel Wetsh'Okonda Koso en Juillet 2013, il est noté le constat suivant sur le développement ou sinon l'émergence d'un Etat de droit : « L'émergence d'un Etat de droit au Congo a constitué l'un des principaux thèmes de tous les forums pour la paix et la réconciliation qui ont émaillé l'histoire de ce pays, depuis la Conférence nationale souveraine en début des années 90, jusqu'au « Dialogue inter congolais » de Sun City en Afrique du Sud en 2002. En effet, la justice constitue l'un des piliers de la démocratie, elle en est également le gardien. Elle ne peut néanmoins jouer valablement son rôle que si appliquée et exercée à l'aune du respect de règles, principes et valeurs universellement reconnus et auxquels la RDC en tant qu'Etat souverain a souscrit. Le secteur de la justice est le pilier le plus important de l'Etat de droit pour toute société. Il est un gage de stabilité et de paix pour toute société qui émerge d'une situation de conflits.

Dans les sociétés post conflit, l'incapacité du système judiciaire de véhiculer, promouvoir, garantir et protéger les valeurs d'équité et de justice ne peut être qu'une source d'anarchie et une porte ouverte invitant au retour des troubles sociaux. Mais le secteur de la justice ne pourra efficacement répondre à ses fonctions qu'à la condition que les prestataires des services judiciaires et les autorités politico-administratives se soumettent à la règle de droit. L'existence en RDC d'un secteur de la justice indépendant, impartial, respectueux de la légalité et accessible, constitue donc un impératif à l'établissement d'un Etat de droit ».^361(*)

Cette introduction du rapport de l'AFRIMAP et Open Society initiative Southern Africa, montre combien la justice est importante pour l'épanouissement d'une société juridiquement organisée. En effet, le pouvoir judiciaire, outre sa mission de dire le droit, exerce encore une autre mission : celui de protéger la constitution et toutes les autres normes qui en tirent leur légitimité contre toute violation de la part des autorités politiques et civiles, disposant du pouvoir politique et du pouvoir administratif.

En ce qui concerne l'organisation de la justice organiquement parlant, l'éclatement en trois ordres de juridictions de l'Appareil judiciaire a permis, en droit congolais, de spécifier la mission de chaque juge. Le juge constitutionnel lui, sa spécificité est étroitement liée à la matière constitutionnelle. C'est donc le juge constitutionnel qui est l'organe judiciaire chargé de protéger la constitution et d'intervenir à chaque fois que la question de l'application de la constitution ou de sa violation est soulevée.

Le juge constitutionnel a donc pour vocation de protéger la constitution.

S'agissant de l'effectivité dans la protection, disons que le juge constitutionnel congolais a fait l'objet de plusieurs critiques quant à l'accomplissement effectif de sa mission de protecteur de la constitution.

Certains pensent que cette haute juridiction est victime de plusieurs ingérences politiques qui ont abouti à son instrumentalisation et qui, de ce fait, paralyse l'efficacité de son intervention en tant que juge de la constitutionnalité de tout acte soumis à ce mécanisme.

Pour cimenter cette critique, il importe d'évoquer ici quelques commentaires de certains penseurs sur les décisions de la cour constitutionnelle congolaise.

Dans son article publié en novembre 2015, le Prof. Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, fait un Commentaire de l'arrêt de la Cour Constitutionnelle du 08 septembre 2015 R. Const. 0089/2015 dont la procédure a été initiée par la Commission électorale nationale indépendante.

En résume, Par sa requête du 29 juillet 2015 la Commission électorale nationale indépendante (dans la suite: la CENI), a sollicité de la Cour constitutionnelle (dans la suite: la Cour) l'interprétation des dispositions des articles 10 de la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation de nouvelles provinces (dans la suite: la loi de programmation) et 168 de la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, telle que modifiée par la loi n° 11/ 003 du 25 juin 2011 et par celle n°15/001 du 15 février 2015 (dans la suite: la loi électorale).

Dans la même requête, la CENI sollicite également l'avis de la Cour sur la poursuite du processus électoral tel que planifié par sa décision n°001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 portant publication du calendrier des élections provinciales, urbaines, municipales et locales de 2015 et des élections présidentielle et législatives de 2016 relativement à l'organisation, dans le délai, des élections provinciales prévues le 25 octobre 2015. Elle se trouve dans l'impossibilité de respecter son calendrier, et, donc, d'organiser ces élections dans le délai.

En effet, le 28 février 2015, a été promulguée la loi de programmation en accord avec les dispositions des articles 2, alinéa 2, et 226 de la Constitution. D'après cette loi, l'installation des nouvelles provinces doit avoir lieu dans les cent vingt jours à dater de la mise en place des commissions. Ces dernières doivent être opérationnelles dans les quinze jours suivant la promulgation de la loi précitée.

En exécution de ce calendrier, chaque commission doit présenter, dans les trente jours de sa constitution, son rapport à l'Assemblée provinciale existante qui en prend acte. Cette opération enclenche le processus d'éclatement de la province.

La loi exige que, le quinzième jour suivant la présentation du rapport, chaque Assemblée provinciale de la nouvelle province se réunisse de plein droit en session extraordinaire en vue de l'installation de son bureau provisoire.

Conformément à l'article 168 de la loi n° 06/006 du 09 mars 2006, l'élection du Gouverneur et du Vice-gouverneur de province a lieu, au plus tard, vingt et un jours après l'installation du bureau définitif de l'Assemblée provinciale.

Faisant état de la lettre n°25/CAB/Minintersec/EB/2183/2015 du 18 juillet 2015 du Vice-premier ministre, ministre de l'Intérieur et Sécurité lui notifiant réflectivité de l'installation de nouvelles provinces, la requérante a, par sa décision n°013/CENI/BUR/15 du 23 juillet 2015 portant convocation du corps électoral et publication du calendrier de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des 21 nouvelles provinces, lancé l'organisation des consultations pour l'élection des Gouverneurs et Vice- gouverneurs de nouvelles provinces.

Publié en accord avec les dispositions de l'article 168 de la loi électorale, ce calendrier s'est révélé incompatible avec certains délais institués par la loi de programmation, notamment celui prévu en son article 10.

La CENI prétend se trouver devant un cas de force majeure qui ne lui permet pas d'appliquer son calendrier électoral réaménagé par la décision n°014/CENI/BUR/15 du 28 juillet 2015 portant organisation de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des provinces, les bureaux définitifs des Assemblées provinciales n'ayant pas encore été mises en place.^362(*)

Dans sa décision, La Cour constitutionnelle s'est déclarée incompétente pour interpréter les lois comme l'a sollicité la CENI, mais compétente pour examiner le "deuxième chef de la demande", en usant de son pouvoir de régulation de la vie politique, du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics. Certaines provinces issues du démembrement des anciennes étant devenues ingouvernables à cause de l'anarchie et du désordre qui y règnent et le pouvoir central se trouvant dans le besoin urgent de restaurer l'autorité de l'Etat sur l'ensemble du pays, la Cour a dit la requête de la CENI partiellement recevable et en partie fondée.^363(*)

Partant, elle:

- constate le dépassement du délai de cent vingt jours prévu à l'article 10 de la loi de programmation ;

- affirme le caractère irréversible du processus d'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des provinces concernées par la loi de programmation ;

- constate la force majeure empêchant la CENI d'organiser, dans les délais légaux, lesdites élections en l'absence d'installation des bureaux définitifs des Assemblées provinciales de nouvelles provinces ;

- ordonne à la CENI d'évaluer, en toute indépendance et impartialité, tout le processus électoral conduisant aux élections prévues dans son calendrier global du 12 février

2015 et, notamment, celle des gouverneurs et vice-gouverneurs de nouvelles provinces avant la tenue des élections provinciales ;

- ordonne au Gouvernement de prendre sans tarder les dispositions transitoires exceptionnelles pour faire régner l'ordre public, la sécurité et assurer la régularité, ainsi que la continuité des services publics dans les provinces concernées par la loi de programmation en attendant l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs, ainsi que l'installation des gouvernements provinciaux issus des élections prévues par l'article

168 de la loi électorale ;

- enjoint au Gouvernement d'accélérer l'installation des bureaux définitifs des

Assemblées provinciales de nouvelles provinces et de doter la CENI des moyens nécessaires pour l'organisation impérative de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs de ces provinces avant toute élection des députés provinciaux sur toute l'étendue de la République.^364(*)

Cette arrêt de la cour, a soulevé plusieurs questions juridiques et, pour sa part, le Prof. Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE en dénombre trois à savoir : La CENI a-t-elle qualité pour agir devant la Cour par voie de requête en interprétation de lois et/ou en avis? Quelle est la compétence de la Cour en matière d'interprétation? Quel est le fondement de sa compétence de régulation de la vie politique, du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics.^365(*)

En examinant ces questions de droit cruciales ayant échappées à l'attention de la cour constitutionnelle, le prof. Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, réagit, en se penchant sur la qualité de la CENI pour saisir la cour constitutionnelle en interprétation d'une loi et sur les attributions de la Cour constitutionnelle pour se déclarer organe régulateur du fonctionnement des institutions publiques.

En effet, s'agissant de la qualité de la CENI pour saisir la cour en interprétation de la loi, L'interrogation des textes topiques révèle que la CENI n'a pas qualité pour saisir la Cour afin d'obtenir l'interprétation des textes normatifs. En l'espèce, elle a lui adressée une requête en interprétation de la loi de programmation et de la loi électorale. Et même si la demande avait pour objet l'interprétation de la Constitution, notre institution d'appui à la démocratie n'aurait pas qualité pour agir devant la Cour.

De la demande d'avis à la Cour par la CENI, on ne trouve pas de fondement, ni constitutionnel, ni législatif. La Cour elle-même a précisé qu'elle ne statue pas "par voie d'avis". La question demeure de savoir d'où la CENI aurait tiré sa qualité pour agir en demande d'avis.

Quant à la force majeure, elle ne peut être invoquée par la CENI que dans une demande en prolongation du délai à 120 jours au plus pour organiser l'élection présidentielle, en cas de vacance de la présidence de la République ou d'empêchement définitif du Président de la République déclaré par la Cour (art. 76 de la Constitution). Ce qui n'est pas le cas, en l'espèce.

Il est regrettable que la Cour n'ait pas relevé ces questions juridiques dans son arrêt. Elle aurait pu éclairer aussi bien la CENI que les autres institutions qui pourraient se modeler sur celle-ci.^366(*)

S'agissant de la compétence de la cour, La Cour a des compétences attributives que l'on peut trouver aux articles de la Constitution énumérés par la Loi sur la Cour constitutionnelle, en son article 42.

Dans son commentaire, il s'est borné à analyser la compétence de la cour constitutionnelle en ce qui est de l'interprétation de la constitution et de sa compétence en tant qu'organe régulateur des institutions publiques.

S'agissant de la compétence en ce qui concerne l'interprétation de la constitution, La Cour n'est compétente que pour interpréter les dispositions constitutionnelles, lorsqu'elle est saisie par les autorités énumérées exhaustivement par la Constitution (art. 161 al. 1 er) et la loi organique n°13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle (art. 54 al. 2) : le Président de la République, le Gouvernement, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale, un dixième des membres de chacune des chambres parlementaires, les Gouverneurs de province et les présidents des Assemblées provinciales.^367(*)

Elle ne peut donc pas interpréter les lois, au sens d'actes législatifs. C'est avec raison qu'en l'espèce, elle s'est déclarée incompétente.

Mais s'agissant de sa compétence en tant qu'organe chargé de réguler la vie politique, les institutions et les pouvoirs publics, le questionnement est grandiose.

En effet, Dans son arrêt, la Cour s'est déclarée compétente pour se prononcer sur la demande d'avis de La CENI sur la poursuite du processus électoral au-delà des délais légaux. Elle affirme qu'elle use de son pouvoir de régulation de la vie politique, du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics. Mais elle ne fonde pas juridiquement ce pouvoir. En outre, elle ne précise pas l'occasion ni les conditions auxquelles elle peut user de ce pouvoir, sur saisine ou ex officio. À la vérité, la Cour est restée dans un flou constitutionnel grave et inadmissible de la part d'une juridiction de son rang.

À noter, cependant, que non seulement le pouvoir de régulation n'est pas fondé, mais la Cour a aussi effectué une usurpation de compétence. En effet, la régulation est l'action de réguler au sens de réglementer. On peut réglementer en édictant des règles ou en les exécutant, au sens de veiller à leur mise en oeuvre, dans un cas donné. La régulation peut donc avoir deux sens: d'abord, elle consiste en l'édiction des normes encadrant l'exercice d'une activité; ensuite, elle est le fait de veiller au respect ou d'assurer le respect des normes dans une situation donnée.

Elle relève du pouvoir législatif (et constituant) et du pouvoir exécutif, et non du pouvoir judiciaire auquel appartient la Cour en République Démocratique du Congo.

En l'espèce, c'est le Constituant et le législateur qui édictent des normes sur la vie politique, le fonctionnement des institutions et l'activité des services publics, d'une part, et, d'autre part, le Président de la République qui, en vertu de l'article 69 de la Constitution, veille au respect de la Constitution et au bon fonctionnement des institutions. Or, la Cour constitutionnelle n'est ni le Constituant, ni le législateur, ni le Président de la République. Elle ne peut donc pas réguler le processus électoral en général.

Par ailleurs, la Cour rappelle qu'aux termes des dispositions des articles 168 alinéa 1^er de la Constitution et 93 alinéa 1^er et 4 de la loi organique n°13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, elle statue non pas par voie d'avis, mais plutôt par voie d'arrêt. Ce rappel ne se justifie pas, car rien n'aurait changé si la CENI avait demandé un arrêt et il ne lui revient pas de le demander. Il faudrait opérer, ici, la distinction entre l'objet de la demande et la forme de la réponse. La CENI a demandé un avis.

Et comme la Cour ne statue que par voie d'arrêt, cet avis pourrait être donné exclusivement sous forme d'arrêt. Néanmoins, là n'est pas la question. Celle qui se pose et à laquelle la Cour ne répond pas est de savoir si elle peut, oui ou non, fournir un avis sur la poursuite du processus électoral au-delà des délais légaux. À défaut d'une base juridique, la réponse ne peut être que négative.

La CENI n'a pas sollicité l'autorisation de proroger le délai pour l'organisation de l'élection de gouverneurs et vice-gouverneurs. Elle n'a demandé qu'un avis sur la poursuite du processus électoral. Aussi, la Cour a-t-elle statué ultra petita et a répondu à la question qui ne lui a pas été posée. Elle a versé dans des considérations politiques sans fondement constitutionnel clair et précis. Agissant en administrateur sans mandat constitutionnel, en vertu d'un pouvoir auto-octroyé, elle fait des constats et donne ordres et injonctions à la CENI et au Gouvernement, en violation du principe de la séparation des pouvoirs.^368(*)

En conclusion, Constantin YATALA NSOMWE TAMBWE dit ce qui suit : « De ce commentaire de l'arrêt de la Cour il résulte les affirmations suivantes: 1. la CENI n'a pas qualité pour agir devant la Cour par voie de requête en interprétation de lois et/ou en avis;

2. la Cour n'est pas compétente pour interpréter les lois; 3. La compétence que s'attribue la Cour de régulation de la vie politique, du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics n'a aucun fondement, ni constitutionnel, ni législatif.^369(*)

La décision de la Cour aurait été la déclaration d'irrecevabilité de la requête pour deux raisons: d'une part, le défaut de qualité pour agir de la CENI et, d'autre part, l'incompétence de la Cour pour statuer sur l'objet de la demande. Elle n'aurait pas dû statuer ultra petita sans base légale.

On notera, enfin, qu'en dehors de l'évidence de l'incompétence de la Cour pour interpréter les lois que l'arrêt a relevée, celui-ci est une grande déception. Pourtant, les congolais, surtout les juristes, attendent énormément de la Cour. Même si sa composition aurait dû éviter l'échevinage, il faut encore espérer que notre Juridiction constitutionnelle tiendra compte des réactions de plusieurs juristes et pourra dire le droit dans ses arrêts ultérieurs ».

Cette illustration du commentaire de Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, n'est qu'un exemple pour bétonner notre position, quand nous disons que le juge constitutionnel congolais, n'arrive pas jusqu'à présent, à son bon port en tant que protecteur de la constitution.

Les raisons à ces affirmations sont nombreuses et concrètement on peut penser à l(immixtion de la politique dans le fonctionnement de cette institution de grande envergure, les conditions matérielles et de fois morales de ces membres composant cette haute juridiction, et les compétences professionnelles dans le chef de ces membres de la cour constitutionnelle.

* ³⁶¹ Le rapport de l'AFRIMAP et l'Open Society Initiative for Southern Africa sur le secteur de la justice et l'Etat de droit rédigé par Kifwabala Tekilazaya, Defi Fataki Wa Luhindi et Marcel Wetsh'Okonda Koso en Juillet 2013, article en ligne, p. 9

* ³⁶² C. YATALA NSOMWE NTAMBWE, Commentaire de l'arrêt de la Cour Constitutionnelle du 08 septembre 2015

R. Const.0089/2015, article en ligne, p. 1

* ³⁶³ Idem, p. 2

* ³⁶⁴ C. Yatala Nsomwe Ntambwe, Commentaire de l'arrêt de la Cour Constitutionnelle du 08 septembre 2015

R. Const.0089/2015, article en ligne, p. 3

* ³⁶⁵ Idem, p. 4

* ³⁶⁶ C. YATALA NSOMWE NTAMBWE, Commentaire de l'arrêt de la Cour Constitutionnelle du 08 septembre 2015

R. Const.0089/2015, article en ligne, p. 4

* ³⁶⁷ Idem, p. 5

* ³⁶⁸ C. YATALA NSOMWE NTAMBWE, Commentaire de l'arrêt de la Cour Constitutionnelle du 08 septembre 2015

R. Const.0089/2015, article en ligne, p. 4

* ³⁶⁹ Idem, p. 7