En se substituant au maître d'ouvrage, l'objectif
fondamental de l'AGETIP-BENIN est d'exercer efficacement, pour le compte de son
mandant, d'importantes prérogatives de la maîtrise d'ouvrage, en
faisant réaliser les
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travaux publics par des entreprises, dans le cadre de
marchés de travaux. Nous distinguerons, dans cette partie, les
activités mises en oeuvre par l'agence avant l'exécution des
travaux (1) de celles qui sont menées au cours et
à la fin de ladite exécution (2).
1. Les activités menées avant
l'exécution des travaux
Dans la mesure où le maître d'ouvrage
délégué a reçu le pouvoir d'agir au nom et pour le
compte du maître d'ouvrage, il exerce pleinement les attributions de
celui-ci. Ainsi, son mandat l'autorise à se faire assister par un (ou
des) maître(s) d'oeuvre, qu'il aura sélectionné(s)
lui-même, et à conduire la procédure de passation et
d'attribution des marchés à un (ou des) entrepreneur(s). Aussi le
Directeur Technique instruit-il le chef projet responsable de
l'opération, dès lors que la convention est signée et
l'avance versée, de préparer les dossiers de consultation des
maîtres d'oeuvre.
> La sélection des maîtres
d'oeuvre3 (cabinets et bureaux de contrôle)
L'exécution d'un marché de travaux fait
intervenir des maîtres d'oeuvre ayant pour mission d'apporter, à
travers des études préalables, une réponse architecturale,
technique et économique aux besoins du maître d'ouvrage
exprimés dans son programme et d'assurer le contrôle de
l'exécution des travaux.
Après avoir défini les coûts objectifs,
délais et termes de références des études
techniques, le chef projet désigné par le Directeur Technique
procède au lancement de la consultation, sur la base du dossier de
consultation qu'il a mis au point. Toutefois, en application des dispositions
du MPT, la consultation n'est pas ouverte à tous les bureaux et
cabinets. En effet, la sélection des maîtres d'oeuvre par l'agence
se fait sur la base d'une liste restreinte d'au moins trois et
d'au plus six consultants ayant fait l'objet de qualification et de classement.
Cette liste est obtenue en sélectionnant, à partir du
répertoire de
Voir définition dans le glossaire de l'étude.
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l'agence, les consultants qu'elle a qualifiés et
classés. La qualification et le classement sont effectués,
à la suite de campagnes d'information périodiques
(trimestrielles, semestrielles ou annuelles), à travers lesquelles il
est demandé aux prestataires, dans le cadre d'un avis d'appel
d'enregistrement ou de candidature publié par voie de presse, de
solliciter une attestation de qualification ou de classement renouvelable tous
les deux ans. Les décisions de qualification et de classement sont
prises par la commission des marchés, sur la base de l'examen des
statuts, des capacités financières, des expériences du
postulant ainsi que des compétences de son personnel permanent. Ainsi,
dès lors qu'il y a une consultation, l'agence sélectionnera un
maximum de six consultants, qui seront approuvés par le maître
d'ouvrage, auxquels sera exclusivement adressé le dossier de
consultation. Le processus aboutissant à la constitution de la
liste restreinte, qui du reste échappe au code des
marchés publics, nous semble limiter quelque peu la concurrence,
dans la mesure où la qualification et le classement des
candidats se font, non pas par rapport à leur capacité à
exécuter une mission précise, mais en raison de
considérations d'ordre général qui pourraient les
défavoriser par rapport à d'autres. Ainsi, un cabinet pourrait
avoir des références générales plutôt
réduites et ne pas être qualifié par l'agence, alors que
dans un domaine précis, il possède des ratios plus importants.
Par ailleurs, la limitation à six du nombre de consultants
auxquels doivent être adressés les dossiers de
consultation, nous semble infondée et d'ailleurs, le
MPT ne donne aucune justification de ce choix. Cependant, dans le cadre de
prestations complexes, le MPT de l'agence prévoit qu'une liste
restreinte internationale soit élaborée, à la suite d'un
appel à l'expression d'intérêt.
Les procédures de sélection des maîtres
d'oeuvre, par l'AGETIP-BENIN, sont au nombre de cinq, à savoir : la
sélection fondée sur la qualité technique et le coût
(procédure la plus fréquente), la sélection basée
sur le moindre coût, la sélection basée sur un budget
déterminé (choix du soumissionnaire ayant la meilleure note
technique, si son offre financière est inférieure ou égale
au
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budget fixé par le MO), la sélection
fondée sur la qualification du consultant, et l'entente directe,
utilisée de manière exceptionnelle. Ces procédures
s'inspirent largement de celles des bailleurs de fonds (Banque
Mondiale, Banque Africaine de Développement, etc.). Dès lors
qu'il est sélectionné et son contrat signé, le
maître d'oeuvre est amené à réaliser les
études techniques nécessaires à la réalisation des
travaux, et ce, sous le contrôle de la Direction Technique de
l'agence.
> Le contrôle et l'approbation des
études
Les études réalisées par le maître
d'oeuvre se concrétisent par l'élaboration de documents
indispensables à la réalisation des travaux. Il s'agit de :
l'avant-projet sommaire (APS) qui constitue une étude
chiffrée des solutions techniques possibles pour la réalisation
du projet;
l'avant-projet détaillé (APD) qui fait une
description des dispositions techniques du projet incluant les plannings
prévisionnels de toutes les phases de réalisation des travaux
;
le projet d'exécution des ouvrages (PEO) qui
détaille notamment les spécifications techniques, les plans
d'exécution et le programme d'encadrement de l'exécution des
travaux ;
le dossier d'appel d'offres (DAO) qui contient, outre les
éléments du PEO, les pièces administratives que devront
fournir les entreprises, dans le cadre de la passation des marchés de
travaux.
Le chef projet chargé de l'opération examine et
formule des avis écrits sur ces différents documents et les
soumet à un comité technique mis en place par l'agence. A cette
phase, il importe de relever que le profil du Directeur Technique et
des chefs projets (ingénieurs expérimentés en
génie civil) permet d'assurer la qualité des
études et partant, du DAO destiné aux soumissionnaires.
Par ailleurs, le maître d'ouvrage est associé à
l'approbation des études, car, dans les cas où il n'a
pas de représentant
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au comité technique de l'agence, son avis est tout de
même requis pour la validation des études.
> La passation des marchés de travaux
Les seuils et procédures internes de passation
Conformément au MPT de l'agence, il existe quatre
niveaux de marchés auxquels correspondent des procédures
déterminées de consultation. Il s'agit des marchés :
de niveau 1 (micro-réalisations),
dont le montant est inférieur ou égal à dix millions (10
000 000) F CFA ;
de niveau 2 (marchés de petite
taille), dont le montant est compris entre dix millions (10 000 000) F CFA et
trente-cinq millions (35 000 000) F CFA ; la procédure appliquée
à ces deux catégories de marchés est celle de la
consultation restreinte. Ainsi, l'agence fait appel à un
certain nombre d'entreprises qu'elle a déjà qualifiées
(selon le processus décrit pour la sélection des maîtres
d'oeuvre) et recueille seulement auprès d'elles des devis et non pas
d'offre technique. L'entreprise ayant proposé le prix le plus bas est
retenue, sous réserve de la simple vérification que sa situation
lui permet toujours de réaliser les travaux.
de niveau 3 (marchés de taille
moyenne), dont le montant est supérieur à trente-cinq millions
(35 000 000) F CFA et inférieur à trois cent cinquante millions
(350 000 000) F CFA ; la procédure utilisée pour passer ces
marchés est l'appel d'offres national ouvert à
toutes les entreprises éligibles au financement du bailleur de fonds (en
cas de financement extérieur) et disposant des compétences
requises ; l'attribution est faite à l'entreprise la moins-disante, sous
réserve de la vérification de sa capacité et de ses
compétences ;
de niveau 4 (marchés de taille
internationale), dont le montant est supérieur à trois cent
cinquante millions (350 000 000) F CFA et qui font
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l'objet de la procédure d'appel d'offres
international, sur la base des directives et documents-types des
bailleurs de fonds.
La procédure de gré à gré
n'est utilisée qu'avec l'autorisation du maître d'ouvrage
et du bailleur de fonds, et dans des cas extraordinaires (urgence,
difficulté particulière, absence prouvée de
compétition) rendant inutile ou contre-productive, la mise en
concurrence.
A ce stade, nous pouvons relever les mêmes observations
au sujet de la consultation restreinte, dont les conditions nous semblent
limiter la concurrence. Toutefois, nos observations nous ont permis de relever
que la procédure la plus utilisée par l'agence, pour la
passation des marchés de travaux, est l'appel d'offres ouvert.
En conséquence, on enregistre un faible recours
à la procédure de gré à gré.
Les activités liées à la passation des
marchés de travaux
Après le lancement de la consultation, les offres sont
reçues et le chef projet chargé de l'opération organise la
séance publique d'ouverture des plis, qui se déroule en
présence des membres de la commission des marchés (voir supra) et
des représentants des soumissionnaires. Aucune décision de rejet
n'est prononcée à cette étape, qui est sanctionnée
par un procès-verbal. L'évaluation des offres se fait dans un
délai maximum de quinze (15) jours, par le comité d'analyse (voir
supra), qui propose une décision d'attribution à l'entreprise
ayant proposé le prix le plus bas et dont l'offre technique est
jugée conforme pour l'essentiel au DAO. Un rapport d'analyse est
dressé et soumis à la commission des marchés, qui
l'approuve. Dès lors, le chef projet prépare une demande d'avis
de non-objection, à adresser au maître d'ouvrage, pour
requérir son approbation. C'est seulement après cette
non-objection que notification pourra être faite aux soumissionnaires, du
sort réservé à leurs offres. On note souvent, à ce
stade, une célérité dans le processus de passation
des marchés, compromise dans bien des cas par le
défaut de
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promptitude des maîtres d'ouvrage dans la
formulation de leur avis de non objection.
En dépit de l'importance que requièrent toutes
ces activités de passation des marchés publics, il est à
déplorer l'absence de spécialiste en gestion des
marchés publics au sein de l'agence, même si cette
carence est relativement comblée par la participation du
Directeur Technique et des chefs projets à des modules de formation dans
ce domaine.
En définitive, on peut aisément constater que
l'agence ne soumet pas ses activités liées à la passation
des marchés aux contrôles a priori exercés par les
structures nationales compétentes. Elle continue, de ce fait, de
déroger au code des marchés publics, en violation de
l'article 9 de la loi portant MOP qui dispose que « le
maître d'ouvrage délégué est soumis aux mêmes
règles que celles applicables au maître d'ouvrage public »
et que « la réglementation des marchés publics lui
est applicable dans les mêmes conditions ».
A la suite de la notification de l'attribution au titulaire,
le marché est établi et signé par ce dernier et le
Directeur Général de l'agence. La remise de site est
effectuée et le début des travaux est matérialisé
par un ordre de service.
2. Les activités menées au cours et
après la fin de l'exécution des travaux
La phase d'exécution est marquée par la
supervision et le contrôle des travaux et prestations par l'agence, le
suivi administratif et financier de l'exécution et la production de
rapports périodiques. A la fin des travaux, les réceptions sont
organisées. L'achèvement de la mission du MOD est
matérialisé par la délivrance d'un quitus.
> La supervision et le contrôle des travaux et
prestations
Au cours de l'exécution des travaux, la Direction
Technique de l'agence assure le suivi et le contrôle des travaux,
à travers des missions de supervision,
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organisées de façon régulière (au
moins une fois par mois) et inopinée. Ces actions, organisées par
le chef projet, permettent également de s'assurer du contrôle
effectué par le maître d'oeuvre et de le renforcer. Il
résulte de telles visites des chantiers, un meilleur encadrement
des entreprises. Pourtant, il n'est pas rare que ces actions
échouent, face à des entreprises mal organisées,
techniquement défaillantes, et des bureaux de
contrôle peu efficaces, dont le personnel envoyé sur le
terrain n'est pas conforme aux termes de référence. En tout
état de cause, l'application rigoureuse des
pénalités par l'agence permet, dans certains cas, de
remédier à de telles défaillances. Enfin, les
visites de chantiers tendent à se raréfier, dans un
contexte où le chef projet est occupé à gérer les
tâches d'ordre administratif de plusieurs projets à la fois, et
où le blocage de la plupart des projets (qui traînent pendant des
années) en élève le coût.
> Le suivi administratif et financier de
l'exécution
La Direction Technique tient et met à jour la
documentation nécessaire au suivi de l'exécution des travaux. Il
s'agit notamment de documents relatifs aux conventions, projets et
marchés, en ce qui concerne leur gestion financière et leurs
éventuelles modifications (avenants, par exemple). Entrent dans ce
cadre, la tenue d'un plan de classement des conventions, projets et
marchés, ainsi que les données introduites et
actualisées dans le logiciel « perfecto », qui a
été particulièrement adapté aux activités
relevant de la maîtrise d'ouvrage déléguée ;
dans ces deux registres, on retrouve des informations liées
à la gestion des marchés publics de chaque projet :
procédure de sélection, paiement et modalités de
remboursement de l'avance de démarrage, caution de garantie, factures et
décomptes, réceptions, etc.
Au fur et à mesure de l'avancement des travaux, les
entreprises introduisent des factures et décomptes, qui doivent
être traités par le chef projet concerné, dans un
délai maximum d'une semaine, validés par le Directeur Technique
et transmis à la Direction Financière et Comptable, pour prise en
compte. On note ainsi une célérité dans la
procédure de paiement
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des décomptes. Cependant, le paiement
des entreprises dépend du sort réservé aux appels de fonds
adressés aux MO. En effet, la convention de MOD prévoit que les
crédits nécessaires à la réalisation des
études et travaux seront versés à l'agence, par tranches,
soit, en général : trente pour cent (30%) dès la signature
du contrat ; puis quarante pour cent (40%) et enfin trente pour cent (30%),
après appel de fonds justifiant respectivement les soixante-dix pour
cent (70%) du montant perçu à la (aux) tranche(s)
précédente(s).
Ainsi, les appels de fonds adressés aux
maîtres d'ouvrage ne sont pas traités à temps, ce
qui entraîne des problèmes de trésorerie pour l'agence, qui
se trouve incapable de payer à temps les entreprises. Ce problème
très récurrent est à l'origine du blocage d'un nombre
important de projets.
> Les rapports d'activités aux maîtres
d'ouvrage
La convention de MOD prévoit la
périodicité et le contenu des rapports d'activité que
l'agence doit produire et adresser au maître d'ouvrage.
L'élaboration et la transmission de ces rapports sont assurées
par le chef projet concerné, au plus tard le dixième jour de
chaque mois, suivant la périodicité retenue. Dans la pratique,
ces rapports ne sont pas régulièrement envoyés au
maître d'ouvrage concerné.
> Les réceptions provisoire et
définitive des travaux
Les réceptions provisoire et définitive sont
organisées par l'agence, notamment par le chef projet ayant conduit les
activités liées au projet. La réception provisoire fait
suite à une pré-réception, au cours de laquelle on
s'assure du parfait achèvement des travaux. La réception se fait
en présence d'un représentant de chacune des structures suivantes
: la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics, le
Contrôle Financier, la Direction Générale du Budget, la
Présidence (Cellule de contrôle des projets publics), la Caisse
Autonome d'Amortissement (en cas de financement extérieur) et l'agence.
A l'issue de cette opération, les participants formulent
d'éventuelles réserves que l'entreprise s'engage à lever.
Il existe, pour la plupart des projets, un gap
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important entre la date prévue de la réception
provisoire et la date à laquelle elle a effectivement lieu. Ceci
démontre que, malgré le souci de célérité
qui gouverne le recours à la MOD, l'agence n'est pas à
l'abri des retards d'exécution des marchés de
travaux.
Un an après la réception provisoire,
s'organise, dans les mêmes conditions, la réception
définitive des travaux. Cette réception est parfois
organisée de manière tardive.
> L'achèvement de la mission et la
délivrance du quitus
La mission de l'agence s'achève par la
délivrance, à sa demande, d'un quitus, après la
réception définitive, la mise à disposition de l'ouvrage,
l'expiration du délai de garantie de parfait achèvement, la
transmission des dossiers complets de l'opération et
l'établissement d'un bilan général et définitif
accepté par le maître d'ouvrage.
L'état des lieux de l'exercice de la maîtrise
d'ouvrage déléguée par l'AGETIP-BENIN, auquel nous avons
procédé, a permis de mettre en exergue les observations qui s'en
dégagent. Il en résulte également la problématique
de l'amélioration des conditions de délégation de la
maîtrise d'ouvrage publique au Bénin, dont l'importance pour
l'efficacité de la commande publique mérite d'être
soulignée.
