PARAGRAPHE 2 - LES AVANTAGES ET POINTS A AMELIORER DANS
L'EXECUTION DES PROJETS PUBLICS EN MAITRISE D'OUVRAGE DELEGUEE PAR
L'AGETIP-BENIN
La convention par laquelle s'opère la
délégation de la maîtrise d'ouvrage constitue un
marché public de service (précisément un marché de
prestation intellectuelle, au sens de l'article 42 du CM P). Ainsi, une analyse
des conditions d'obtention et de gestion de tels marchés par les
prestataires privés, au nombre desquels figure l'AGETIP-BENIN, permettra
de relever les forces et insuffisances qui caractérisent cette branche
de la commande publique au Bénin. Pour ce faire, nous distinguerons les
activités préalables à l'exécution de la convention
de maîtrise d'ouvrage déléguée (A)
de celles qui entrent dans la phase proprement dite de ladite
exécution (B).
A- LES ACTIVITÉS PRÉALABLES A
L'EXECUTION DES CONVENTIONS DE MAÎTRISE D'OUVRAGE
DÉLÉGUÉE
Avant la réforme opérée dans le secteur
de la maîtrise d'ouvrage déléguée en 2001, les
conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée
étaient conclues suite à une négociation directe
(gré à gré) ou sur recommandation des bailleurs de fonds,
dans les accords de financement. Dans un tel contexte, il était plus
facile à l'agence d'obtenir des contrats, dans la mesure où elle
détenait ses missions, en grande partie, des arrangements retenus dans
les accords de financement. Avec l'instauration de la concurrence, il est
devenu nécessaire que l'agence fasse la preuve de son efficacité
et soit dans une recherche permanente de marchés, afin d'être
sélectionnée par les maîtres d'ouvrage (1).
C'est seulement suite à sa sélection en tant que
maître d'ouvrage délégué, que des concertations sont
possibles avec le maître d'ouvrage, afin d'élaborer la convention
de MOD et de la soumettre à signature, approbation et enregistrement
(2).
Réalisé et soutenu par Gatien M.
DOSSA
Conditions d'une meilleure gestion de la délégation
ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 15
1. La recherche de marchés et la
soumission aux procédures de sélection des MOD
Cette étape regroupe les activités
menées pour inciter les maîtres d'ouvrage et les bailleurs de
fonds à opter pour la délégation d'une part et la
soumission aux procédures de sélection des maîtres
d'ouvrage délégués, d'autre part.
> L'incitation à la
délégation
Graphique N°1: Sources de financement des
activités de
IAGETIP - BENIN en 2002
ce' Asq-
eNse
~acQJ(64
` ac
~`pP
30% -
|
|
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|
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26% 25%
|
25% -
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20%
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1 5%
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15% -
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10% -
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5% -
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0% -
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|
|
12%
o Part
Go/0
3%
2°I°
El
Les activités entrant dans le cadre de l'incitation des
partenaires à la délégation consistent essentiellement en
des démarches effectuées auprès des maîtres
d'ouvrage publics et des bailleurs de fonds, pour décider les uns
à recourir à la MOD en vue de l'exécution des projets
publics et les autres à exiger une telle délégation dans
les accords de financement. Ces activités, qui font intervenir
principalement le Directeur Général et le Conseiller Marketing,
Développement et Communication, sont d'autant plus importantes que
l'environnement de la MOD est devenu concurrentiel. L'AGETIP-BENIN oeuvre ainsi
à obtenir la confiance de ses clients potentiels. Les résultats
produits par de telles activités sont assez perceptibles, dans la mesure
où une variation des sources de financement se note, comme le montrent
les schémas suivants :
Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 16
7%
6,29%
1,12d/di,28%
4,87% 4,96%
'eu%2
1O ~Î 1
I,02%1,69%1,64111--
35,00%$,96°10
30.00%
25,00% 20,00% 15,00% 10.00%
5,00%
0,00%
· Part
or~` ~,O ,,o .,,,,,,z, b`a~e ~P~ '~O F~dP
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~
· ` J~ la o~ 4, ~t 5 Q .~ e ~,aJ
J ~` U-.> J~LeS
Graphique N°2: Sources de financement des
activités de
IAGETIP-BENIN en Décembre 2010
Sources des deux schémas : Prospectus de
présentation de l'AGETIP-BENIN.
L'analyse de ces deux graphiques permet de se rendre compte
que :
si la part de financement du bailleur traditionnel que
constitue la Banque Mondiale est en nette diminution (15% à
8,37%), de même que celles du FED, du Japon, du PNUD, de l'USAID
et de l'AFD, d'autres bailleurs, dont la part de financement ne s'était
pas nettement distinguée, se sont affichés : la BAD, la BID, la
France et la Suisse ;
la part de financement du Budget National a plutôt
progressé (26% à 30,96%),
preuve que les maîtres d'ouvrage publics font de plus en plus
recours à la délégation directe, c'est-à-dire sans
interférence des bailleurs de fonds.
Toutefois, le constat évoqué au dernier
alinéa ne traduit pas pour autant une situation reluisante. En effet,
avec la réforme effectuée dans le domaine de la maîtrise
d'ouvrage déléguée, caractérisée par la
libéralisation du secteur et la professionnalisation de cette
activité, on était en droit de s'attendre à une
augmentation sensible du volume de la commande, afin d'intéresser la
flopée d'agences de MOD qui se sont installées
postérieurement à la réforme. Les différents
entretiens obtenus dans le cadre de nos pré-enquêtes nous ont
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DOSSA
Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 17
permis de réaliser qu'environ 10% seulement des
infrastructures publiques sont réalisées par le mode de
maîtrise d'ouvrage déléguée. Cette situation
explique la tendance de la plupart des agences de MOD, dont l'AGETIP-BENIN,
à diversifier leurs activités, au point de s'intéresser
à des secteurs autres que la maîtrise d'ouvrage
déléguée. C'est dans un tel cadre que s'enregistrent les
activités menées par l'antenne de l'AGETIP-BENIN installée
au Congo Brazzaville (assistance à la maîtrise d'ouvrage,
maîtrise d'oeuvre, etc.). On en déduit donc l'insuffisance
du volume de la commande pour intéresser toutes les agences de
maîtrise d'ouvrage déléguée.
Par ailleurs, on peut dire des démarches
effectuées auprès des maîtres d'ouvrage et des bailleurs de
fonds pour les inciter à la délégation qu'elles comportent
le risque de fausser le jeu de la concurrence. En effet, on peut se douter
qu'au cours des missions de prospection, il ne sera pas seulement
recommandé aux maîtres d'ouvrage et bailleurs de fonds d'opter
pour la délégation, mais surtout de préférer
l'AGETIP-BENIN, dont on présentera les solides références
techniques et financières : ce qui peut influencer la décision.
On peut alors noter la tendance à fausser le jeu de la
concurrence, à travers les missions de prospection.
> La soumission aux procédures de
sélection des MOD
Avant d'aborder les activités menées par
l'agence dans le cadre de la préparation et du suivi de sa soumission
aux procédures de sélection des MOD, nous procéderons
à un examen du cadre juridique de la passation des conventions de
MOD.
Le cadre juridique de la passation des conventions de
MOD : le contrat de maîtrise d'ouvrage déléguée
étant un marché public, sa passation est soumise au respect des
principes fondamentaux de la commande publique que sont la liberté
d'accès, le traitement équitable des soumissionnaires, et la
transparence des procédures. En l'état actuel du droit, c'est
l'article 11 du décret n°2003-096 du 20 mars 2003 portant
conditions d'exercice des
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DOSSA
Conditions d'une meilleure gestion de la
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de l'AGETIP-BENIN SA 18
missions de MOD et de conduite d'opération qui
s'applique. Ce texte prévoit trois modes de passation des conventions de
MOD, en fonction du montant de l'enveloppe financière
prévisionnelle, à savoir : le gré à
gré pour un montant inférieur ou égal à
deux cent millions (200 000 000) F CFA ; la consultation restreinte
pour un montant compris entre deux cent millions (200 000 000) F CFA
et un milliard (1 000 000 000) F CFA et l'appel d'offres ouvert
pour un montant supérieur à un milliard (1 000 000 000)
F CFA.
Ces dispositions particulières fixées
par le décret mentionné ci-dessus semblent inappropriées,
dans la mesure où elles dérogent au principe cardinal
des marchés publics qui fait de l'appel d'offres ouvert la
règle et induit la nécessité de justifier
le recours à toute autre procédure, non pas par
des montants ou seuils, mais par des circonstances bien
précises d'ores et déjà envisagées par les textes
(urgence, complexité de l'opération, monopole, etc.). Du reste,
le mode de « consultation restreinte » prévu par ce texte ne
correspond à aucune des procédures figurant au code des
marchés publics, et ne saurait être confondu avec l'appel d'offres
restreint qui suppose une phase de présélection. Il faudrait se
référer à la loi n°2001-07 du 09 mai 2001 portant
maîtrise d'ouvrage publique qui dispose que « le choix du
maître d'ouvrage délégué est assujetti aux
dispositions du code des marchés publics ». De même, le
CMP reconnaît la convention de MOD comme un marché de prestations
intellectuelles soumis aux procédures spécifiques à cette
catégorie de marchés.
La préparation et le suivi des dossiers de
soumission de l'AGETIP-BENIN : lorsque l'AGETIP-BENIN a connaissance du
lancement d'une procédure de sélection d'un maître
d'ouvrage délégué, le Directeur Technique instruit l'un
des chefs projets de prendre en charge la préparation du dossier de
soumission. Celui-ci examine les pièces administratives à fournir
dans le cadre de la consultation et s'occupe de les rassembler. Les choix
d'ordre technique (références techniques à
présenter dans la soumission, méthodologie à adopter,
etc.) et d'ordre financier (taux d'honoraire à proposer, par exemple)
Réalisé et soutenu par Gatien M.
DOSSA
Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 19
sont alors effectués. Les pièces et informations
figurant dans le dossier de soumission sont organisées en deux rubriques
: offre technique et offre financière. Dans l'offre technique,
on retrouve notamment, outre les pièces administratives
(attestation d'impôt, attestation de non faillite, certificat
d'inscription au registre du commerce, attestation de la caisse nationale de
sécurité sociale, agrément autorisant l'agence à
exercer la MOD) :
- une brève description de l'agence et un
aperçu de l'expérience récemment acquise dans le cadre
d'une mission de nature analogue ;
- les références techniques de l'agence, en
termes d'expérience générale (projets
exécutés) et d'expériences spécifiques (description
par projet de nature analogue déjà exécuté, des
prestations fournies ou services rendus par le personnel) ;
- la méthodologie proposée par l'agence pour
mettre en oeuvre la mission (différentes phases d'exécution et
choix des approches méthodologiques pouvant permettre d'assurer la
qualité des ouvrages, avec une minimisation des coûts et une
certaine implication des bénéficiaires) ;
- un planning détaillé d'exécution de la
mission de maîtrise d'ouvrage déléguée, à
travers une répartition par mois et par semaine, des activités
à mener, s'étalant sur toute la durée prévue du
projet. Le schéma est, en général, le suivant :
N°
|
Activité
|
Mois 1
|
Mois 2
|
Mois n
|
|
S2
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S3
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S4
|
S1
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S2
|
S3
|
S4
|
S1
|
S2
|
S3
|
S4
|
1
|
Libellé
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2
|
Libellé
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|
|
|
|
|
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|
|
|
|
n
|
Libellé
|
|
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|
|
|
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|
|
|
|
|
S = Semaine
- la composition de l'équipe à mettre en place
par l'agence et les attributions respectives de ses membres, ainsi que leurs
Curricula Vitae ;
- les moyens matériels et logistiques dont dispose
l'agence ;
- les formulaires A et B du code d'éthique et de
moralisation des marchés publics, dûment remplis.
Réalisé et soutenu par Gatien M.
DOSSA
Réalisé et soutenu par Gatien M. DOSSA
Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 20
Dans l'offre financière, on retrouve
généralement :
- une lettre de soumission signée par le Directeur
Général de l'agence, dans laquelle celui-ci accepte les
conditions figurant dans le dossier de consultation et engage l'agence à
réaliser, si son offre est retenue, les missions qui font l'objet de la
consultation, dans un délai précis ;
- une caution de soumission ou cautionnement provisoire,
à travers laquelle une banque s'engage à être garante de
l'agence, jusqu'à concurrence d'un montant correspondant à une
fourchette de pourcentages (2 à 3% par exemple) du montant Toutes Taxes
Comprises (TTC) de la soumission ; il n'est pas difficile pour l'agence
d'obtenir cette caution car les banques lui font extrêmement
confiance en raison de son patrimoine en matériel,
immobilier et produits financiers ;
- la proposition des honoraires : les honoraires
représentent la rémunération du maître d'ouvrage
délégué. En effet, le MOD ne réalise aucun
bénéfice sur les travaux : il perçoit du maître
d'ouvrage, les sommes correspondant exactement aux prestations des bureaux
d'études et des entrepreneurs. La contrepartie des services du MOD
représente ses honoraires, dont le montant est déterminé
selon un pourcentage du montant total des sommes à payer aux
différents prestataires (4 - 5,5%, aux termes de
l'article 15 du décret n°2003-096 du 20 mars 2003 ci-dessus
mentionné). Ainsi, la précision, dans son offre
financière, du taux d'honoraires que désire percevoir l'agence,
est très déterminante, dans la mesure où ce taux
représente le prix de l'offre : moins il est élevé, plus
le candidat a de chances de gagner le marché, à condition d'avoir
une offre technique recevable.
Une fois le dossier de soumission monté par la
Direction Technique, il est remis au Directeur Général pour
signature, multiplié en cinq (5) exemplaires et l'original est
déposé, sous pli fermé, au lieu indiqué par le
maître d'ouvrage pour recevoir les offres. Le chef projet en charge du
dossier assiste à l'ouverture des plis.
Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 21
L'analyse des offres et l'attribution du marché sont
faites au sein de la Cellule de passation des marchés publics du
maître de l'ouvrage, sur la base des critères et modes
d'évaluation retenus dans le dossier de consultation. Elle consiste, en
général, à attribuer à chaque soumissionnaire une
note technique, une note financière et une note générale
(somme des deux premières notes préalablement
pondérées de coefficients initialement précisés
dans le dossier de consultation). Ensuite, il est fait notification aux
candidats, dont l'AGETIP-BENIN, du choix ou du rejet de leur offre. A cette
étape, deux observations s'imposent :
- d'une part, les conditions dans lesquelles sont
attribués les marchés de maîtrise d'ouvrage
déléguée ne présentent pas toujours la transparence
requise pour être reconnues comme fiables. Dans de récents
rapports d'activité de l'AGETIP-BENIN (2008, 2009), il a
été indiqué que l'agence avait perdu certains
marchés, dans des conditions qui font douter qu'un traitement
équitable ait pu être réservé à tous les
concurrents. En effet, les rapports ont fait état de l'insertion, dans
les dossiers de consultation, de critères sélectifs ou
orientés vers un concurrent déterminé. Nous noterons donc
qu'il subsiste des suspicions d'orientation des critères
d'attribution des marchés de MOD.
- d'autre part, la concurrence entre les agences de
MOD n'est encore que théorique. En effet, deux agences de MOD
(AGETUR et AGETIP-BENIN) détiennent des références
techniques et capacités financières largement au-dessus de celles
des autres et se partagent la quasi-totalité des marchés. Les
autres agences (celles qui se sont installées après l'ouverture
à la concurrence) ne trouvent que très peu à faire dans le
domaine de la MOD, et vivent essentiellement des autres activités
qu'elles mènent (maîtrise d'oeuvre, promotion immobilière,
etc.). Or, si ces agences n'obtiennent pas de marchés, elles ne pourront
acquérir aucune expérience dans le domaine. Cet état de
choses, quoique favorable à l'AGETUR et à l'AGETIP-BENIN, du
moins pour l'instant, constitue une entrave à la viabilité de
l'activité de
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Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 22
maîtrise d'ouvrage déléguée, qui
ne saurait se développer en étant la chasse gardée de deux
agences. Il faut craindre que la situation de quasi-monopole soit à
terme préjudiciable à la pérennité de l'exercice de
la maîtrise d'ouvrage déléguée par l'AGETUR et
l'AGETIP-BENIN. Du reste, l'actuel Président Directeur
Général de l'AGETUR et le Directeur Général de
l'AGETIP-BENIN ont reconnu, dans un entretien qu'ils ont accordé
à des consultants, en vue de l'établissement d'un rapport sur la
MOD en Afrique2, que la concurrence n'était pas effective et
qu'il fallait oeuvrer à ce qu'elle soit réellement
instaurée. Nous retiendrons donc comme menace à l'exercice de la
MOD par l'AGETIP-BENIN, l'ineffectivité de la concurrence,
préjudiciable à la viabilité de l'activité de
MOD.
Lorsqu'au terme d'une consultation et après la
validation du processus par la Direction Nationale de Contrôle des
Marchés Publics, l'AGETIP-Bénin est sélectionnée en
tant que maître d'ouvrage délégué, une convention de
MOD est élaborée pour définir l'étendue des
missions déléguées et régir les rapports avec le
maître d'ouvrage.
2. L'élaboration, la signature,
l'approbation, et l'enregistrement de la convention de maîtrise d'ouvrage
déléguée
La loi n°2001-07 portant MOP dispose en son article 2,
alinéa 3, que la délégation de la maîtrise d'ouvrage
publique « fait l'objet d'une convention de maîtrise d'ouvrage
déléguée ». La nature contractuelle de la
délégation impose que les conditions dans lesquelles s'exerceront
les missions du maître d'ouvrage délégué soient
convenues entre les parties. C'est ainsi que des négociations ont lieu
entre les représentants de l'agence et ceux du maître d'ouvrage,
afin d'amender et d'adopter le projet de convention. La rédaction de la
convention se fait sur la base de l'offre de l'agence, éventuellement
corrigée lors de son évaluation. Après son
élaboration, la convention est multipliée en
2 Annexes au rapport intitulé :
« La délégation de la maîtrise d'ouvrage en Afrique en
2007, Bilan, enjeux et perspectives », Christian Diou, Michel Henry,
Babaly Deme.
Réalisé et soutenu par Gatien M.
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Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 23
vingt exemplaires et signée par le Directeur
Général de l'AGETIP-BENIN, avant que ne soit entamé le
processus de son approbation et de sa signature par les organes et
autorités compétentes. Les conditions d'élaboration,
d'approbation et de signature, par l'administration, des conventions de MOD,
représentent une réelle entrave au démarrage et à
la bonne exécution des projets. Ce problème très
récurrent a souvent été signalé dans les rapports
d'activités de l'agence, sans grand succès. Nombre de conventions
et d'avenants aux conventions sont en cours d'élaboration et/ou de
signature et bloquent l'avancement des projets : ce qui constitue un facteur de
perte de temps et de surcoûts. Le tableau suivant donne une idée
du nombre de conventions de MOD et d'avenants auxquels l'AGETIP-BENIN est
partie et dont le processus d'élaboration ou de signature n'est pas
encore achevé au 30 septembre 2010.
Tableau n°1 : Point des conventions de MOD
de l'AGETIP-BENIN au 30
septembre 2010
Rubriques Nombre
Conventions déjà signées, portant sur
des projets mis en oeuvre dans l'année, dont le taux d'exécution
excède 95% et qui sont ou seront clôturés
Conventions déjà signées, portant sur
des projets opérationnels dont le taux d'exécution n'a pas encore
atteint 95%
Conventions en cours d'élaboration ou de signature,
portant sur des projets dont le taux d'exécution est de 0%
22
18
13
Avenants en cours de signature, portant sur des projets
déjà opérationnels
3
Source : Etat d'avancement des projets au 30 septembre
2010, Rapport trimestriel d'activités de la Direction Technique (juillet
à septembre).
A la lecture du tableau, on se rend compte qu'en dehors des
projets clôturés ou qui sont sur le point de l'être
(lesquels ont démarré, pour la plupart, avant l'année
2010), un nombre important de projets sont encore non opérationnels.
Cette situation est préjudiciable, non seulement pour l'agence, mais
aussi pour le maître d'ouvrage. En effet, du côté du
maître d'ouvrage, le
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Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas
de l'AGETIP-BENIN SA 24
temps nécessaire à l'élaboration du
programme de l'opération et à la détermination de son
enveloppe financière, auquel s'ajoute le processus de sélection
du MOD et la lente phase d'élaboration et de signature de la convention
font que le projet ou programme ne devient opérationnel que vers la fin
de l'année budgétaire pour le compte de laquelle il est inscrit :
ce qui explique, en partie, les problèmes de financement des
opérations. Quant à l'agence, pour éviter les
conséquences d'un démarrage tardif du projet, elle est parfois
amenée à préfinancer l'opération, contrevenant
ainsi à deux principes fondamentaux, à savoir d'une part
l'obligation de financement de l'opération incombant au maître
d'ouvrage (et interdisant que le MOD soit amené à assurer le
financement, même s'il compte récupérer les sommes
investies) et d'autre part l'interdiction de la signature d'un marché
public à titre de régularisation (la convention n'étant
pas signée, le MOD n'est juridiquement pas fondé à poser
des actes dans le cadre d'un mandat inexistant). On notera donc comme
difficulté le retard dans l'opérationnalisation des
projets et programmes en maîtrise d'ouvrage
déléguée.
Une fois la convention élaborée, signée
et approuvée, elle est soumise par l'agence à la formalité
d'enregistrement à la Direction des Domaines, de l'Enregistrement et du
Timbre, de la Direction Générale des Impôts et des
Domaines. Après cette étape, et conformément à ce
qui est retenu dans la convention, une avance, représentant un
pourcentage du montant délégué (montant total
prévisionnel des études et travaux, sans intégrer les
honoraires), est mise à la disposition de l'agence, de même qu'une
tranche de ses honoraires, afin qu'elle puisse engager les premières
dépenses. Aussi les activités prévues dans le cadre du
mandat peuvent-elles être entamées.
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