Approche comparative de la liberté de circulation au sein de la communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC) et de l'union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA)

Paragraphe 2 : Les bases juridiques similaires du droit communautaire

dérivé

La deuxième source importante du droit communautaire qu'est le droit communautaire dérivé s'entend du droit qui est créé par les institutions communautaires sur la base des traités. C'est le système d'actes juridiques communautaires où se développent des instruments qui permettent aux institutions d'agir à des degrés divers sur les ordres juridiques nationaux. C'est le système d'actes qui permet et favorise l'effectivité, l'applicabilité, le contrôle de la mise en oeuvre de la liberté de circulation des personnes, des droits de résidence et d'établissement. C'est le socle, la plate forme qui sous-tend l'édifice normatif garantissant ce principe. La question fondamentale à laquelle le juriste doit répondre est celle de la préalable définition de la nature (A) et des effets (B) des actes communautaires.

A/- La substance du droit communautaire dérivé

Les articles 20 de l'Additif au traité CEMAC et 42 du traité UEMOA déterminent la nomenclature des actes juridiques par lesquels les différents institutions et organes (1) communautaires agissent concourant à la réalisation des politiques communes et des objectifs communautaires parmi lesquels figure la liberté de circulation des personnes. Il semble utile de survoler dans la même perspective l'activité jurisprudentielle au sein des organisations visées (2).

1 - Les actes juridiques des organes communautaires

Il faut distinguer selon qu'on est dans le cadre des organes de directions, des organes de contrôle ou des institutions spécialisées.

a. Les organes de directions

Les articles 20 et 42 des traités des organisations visées précisent en leurs alinéa « 1 » que la conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement prend ou adopte des actes additionnels.

Les alinéas « 2 » de ces articles visés disposent :

« Le Conseil des Ministres [et le Comité Ministériel^52(*) ] adopte ou édicte (UEMOA) des règlements, des directives, prend des décisions et formule des recommandations et des avis ».

Les organes exécutifs, bien que différents quant à leur terminologie, restent dans le fond identique : ainsi dans le cadre de la CEMAC, il sera appelé secrétaire exécutif, tandis qu'au sein de l'UEMOA, le même organe est appelé commission. Ils prennent l'un comme l'autre, d'après les alinéas « 3 », des règlements d'application, des décisions. Dans le cadre de la CEMAC, cet organe exécutif, avec le concours du Gouverneur de la BEAC formule des recommandations ou des avis. Les organes chargés des différents contrôles réalisent une activité normative considérable.

b. Les organes et institutions de contrôle de la CEMAC et de l'UEMOA

Principalement, il s'agit ici du contrôle juridictionnel et du contrôle démocratique.

Le contrôle juridictionnel est l'oeuvre des cours de justice des deux communautés et de la Cour des comptes UEMOA. La Cour des comptes autant que la chambre des Comptes CEMAC garantissent le contrôle budgétaire.

Par ailleurs, les Banques des Etats d'Afrique Centrale et de l'Ouest (BEAC et BCEAO) et les banques et institutions du développement sont des institutions autonomes concourant, en toute indépendance, à la réalisation des objectifs communautaires, notamment ceux relatifs à la mobilité des facteurs de production. Bien plus encore, dans le cadre de la CEMAC, la Convention de 1990, conclue par les ministres en charge des finances des six Etats membres de la BEAC, crée une institution d'harmonisation des réglementations et de contrôle de l'activité bancaire. En effet, la COBAC (Commission Bancaire d'Afrique centrale) édicte des règles d'exercice et le contrôle de la profession bancaire et des activités s'y rattachant. Elle réprime la falsification des signes monétaires et l'usage des signes falsifiés, la collecte et l'affectation de l'épargne financière, ainsi que les régimes des changes. Aux termes des dispositions de la Convention de 1990, la COBAC a pour rôle, au-delà de l'octroi des agréments aux établissements de crédit et le contrôle sur documents des établissements financiers, principalement la sanction disciplinaire des établissements ayant enfreint la réglementation en vigueur. Ces sanctions varient de l'avertissement au retrait d'agrément, voire la suspension des dirigeants des établissements en cause.

Les institutions et organes de contrôle juridictionnel assurent le respect du droit relativement à l'interprétation et à l'application des traités constitutifs. Ils sont compétents pour connaître divers recours : préjudiciel^53(*), en responsabilité, en manquement aux obligations, en appréciation de légalité des actes communautaires ; des clauses d'arbitrage. Au-delà des avis et recommandations, les cours de justices peuvent émettre des arrêts, des décisions et résolutions.

Les institutions ou organes de contrôle démocratique ou parlementaire concourent également à la réalisation des objectifs des communautés en disant et assurant l'application du droit communautaire.

En Afrique centrale particulièrement, le projet d'intégration régionale entend ouvrir un vaste chantier juridique, au-delà de l'activité normative sus-citée. La CEMAC à travers ses institutions oeuvre pour l'uniformisation juridique à travers l'harmonisation des législations nationales et l'édiction des normes communautaires.

L'article 4.a qui fait suite au préambule de la Convention de Libreville régissant l'Union Economique stipule que celle-ci doit

« Harmoniser dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun, les règles qui régissent les activités économiques et financières et élaborer à cet effet des réglementations communes ».

L'article 47 de la même Convention est plus explicite. Il précise que ces réglementations peuvent prendre la forme des règlements cadres ou de directives et porter sur les règles relatives à l'immigration dans chaque Etat, sur des dispositions pertinentes du code du travail, sur des normes de protection sociale. Le droit d'entrée, le droit d'établissement (art. 27 a et b de la Convention régissant l'UEAC), la réglementation bancaire et financière (article 32 de la Convention régissant l'UMAC).

En somme, les institutions et organes communautaires « disposent d'un véritable pouvoir normatif^54(*) », la CEMAC et l'UEMOA édictent des prescriptions minimales et des réglementations cadres qu'il appartient aux Etats membres de compléter, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Les normes communautaires peuvent prescrire des actions (règlements) ou des orientations (directives, avis, recommandations).

Il est cependant indéniable que cette vaste architecture normative resterait fébrile et ne saurait produire des effets attendus au bénéfice des sujets de droit si elle n'était garantie par ce que le Pr DONFACK SOKENG appelle le « rouage essentiel du dispositif institutionnel communautaire » que constituent les cours de justice, dès lors qu'elles sont «investies » de l'importante attribution de réguler les conflits que ne manqueront pas de susciter les activités des organes^55(*) et institutions communautaires.

c. La sécurité juridique

Les cours de justice communautaires ouvrent la possibilité de se défendre en cas de violation du traité et/ou des actes qui en dérivent, non seulement aux Etats et organes communautaires, mais aussi à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt certain et légitime. Schématiquement, l'intervention judiciaire va consister pour le juge, entre autre, à se demander :

- Si le texte communautaire invoqué est applicable, est-ce que sa ratification et sa publication sont régulières ou si son adoption, s'agissant du droit dérivé, s'est faite conformément aux règles du traité ;

- Si d'éventuelles conditions mises à son application, telle qu'une condition de réciprocité, sont réunies ;

- Si le droit communautaire a force obligatoire, si le juge national peut invoquer d'office ses règles et si sa mauvaise application est sanctionnée ;

- Si le texte est directement et immédiatement applicable, s'il est invocable par les simples particuliers ou si son destinataire exclusif est l'Etat : question qui se pose principalement mais non exclusivement pour le droit communautaire ;

- Quelle norme faire prévaloir en cas de conflit entre la norme communautaire et une norme interne ou une autre norme de droit international ou spécifiquement, entre deux normes communautaires, ce qui est loin d'être une tâche facile ;

- Quelle est la signification du texte, ce qui passe par l'interprétation, à ce sujet l'on peut se demander si le juge peut lui-même interpréter la conclusion, s'il peut ou doit recourir à l'interprétation ou l'avis d'une juridiction communautaire.

Au-delà de ces considérations théoriques, il importe de savoir et faire comprendre aux sujets de droit que le droit communautaire n'est pas une séduisante abstraction, mais une réalité concrète et, par conséquent, créatrice de droits. La principale préoccupation devient alors la question de l'effectivité du droit communautaire et partant celle des garanties juridictionnelles, aménagées pour en asseoir son autorité.

2.Les actes jurisprudentiels communautaires

La jurisprudence des Cours de justice des Communautés visées constitue une source de droit essentiel. Sur de nombreux points, par leur jurisprudence, les Cours de justice complètent et précisent les dispositions des Traités, en même temps qu'elles en assurent le respect, ce qui en principe confère force juridique aux Traités constitutifs.

La référence à la Cour de Justice de la CEE s'impose, en raison des difficultés et de la rareté des actes juridictionnels des cours de justice des organisations visées. L'action de celle-ci s'est révélée déterminante. C'est à elle que revient le mérite d'avoir consacré une interprétation de l'article 59 permettant d'élargir sa portée aux destinataires d'une prestation de services notamment aux touristes. De même ont été inclus dans la catégorie des bénéficiaires de la libre circulation les étudiants. Par ailleurs, se trouve consacré le droit de pétition. Il s'agit du droit pour tout citoyen de l'Union d'adresser une pétition au parlement Européen conformément aux dispositions de l'article 138-D du Traité de l'UE qui dispose :

« Tout citoyen de l'Union ainsi que toute personne physique ou morale résident ou ayant son siège statutaire dans un Etat membre a le droit de présenter, à titre individuel ou en associations avec d'autres citoyens ou personnes une pétition au Parlement Européen sur une question relevant des domaines d'activités de la communauté et qui le ou la concerne directement ».

* ⁵² - L'Article 12 de l'Additif au traité CEMAC préconise le Comité Ministériel de l'UMAC. Il est chargé de l'examen

des grandes orientations des politiques économiques respectives des Etats membres de la communauté, et en assure

la cohérence avec la politique monétaire commune. Les attributions de ce comité sont précisées dans la convention

de Libreville du 5 juillet 1996 régissant l'UMAC, articles 12 et 13.

* ⁵³ - Lorsqu'un problème d'interprétation des traités, de la légalité et d'interprétation des actes pris par les organes

communautaires, de la légalité et d'interprétation des statuts des organismes créés par un acte d'un organe donné,

se pose devant une juridiction nationale saisie d`un litige.

* ⁵⁴ - MOUANGUE KOBILA J. et DONFACK SOKENG L.. La CEMAC : A la recherche d'une nouvelle dynamique

de l'intégration en Afrique Centrale. Annuaire africain de Droit International, vol. 6, 1998, pp. 65-105.

* ⁵⁵ - MOUANGUE KOBILA J. et DONFACK SOKENG L. op cit. p. 78.