Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

B. Une ressource humaine importante

Le manque de moyens humains explique la lenteur des opérations menées par une mission d'administration intérimaire, en particulier dans le domaine des activités de police et de sécurité, comme le prouvent par exemple le retard pris dans le déminage, la hausse du taux de criminalité et la difficulté à faire cesser les exactions dont sont victimes les minorités ethniques au Kosovo^403(*). Parallèlement au développement quantitatif, la complexité et la diversité croissantes des missions d'administration transitoire exigent un développement qualitatif de la ressource humaine.

1- L'importance quantitative de la ressource humaine

La Charte des Nations unies stipule qu'afin d'aider à maintenir la paix et la sécurité dans le monde, tous les États membres de l'ONU doivent mettre à la disposition du Conseil de sécurité les forces armées et les facilités nécessaires. Depuis 1948, près de 130 nations ont fourni du personnel militaire et de police civile aux opérations de paix. En mars 2004, 94 pays fournissaient environ 51 000 casques bleus, le nombre le plus élevé depuis 1995. Même si un grand nombre d'Etats Membres contribuent aux opérations de maintien de la paix, le fardeau le plus lourd en matière de troupes est porté par un noyau de pays en voie de développement. Au mois d'août 2009, les dix principaux fournisseurs de contingents sont le Bangladesh, le Pakistan, le Nigeria, l'Inde, le Ghana, le Népal, l'Uruguay, la Jordanie, le Kenya et l'Ethiopie. Seulement 10% des effectifs militaires et de police déployés dans les opérations de maintien de la paix sont originaires de l'Union Européenne et 1% vient des Etats-Unis^404(*).
Face à l'hésitation de la part des pays développés à engager leurs troupes dans les missions des Nations unies, il faut rappeler que l'approvisionnement en militaires et policiers bien équipés et entraînés aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies repose sur la responsabilité collective des États Membres. On ne peut et ne doit donc pas attendre des pays du Sud qu'ils assument seuls ce fardeau. Certes, les pays dits développés connaissent des problèmes liés à la baisse du chiffre de la population active, mais il ne s'agit pas d'une excuse absolutoire. Sinon nous n'aurions pas autant de troupes en Afghanistan. Il est urgent que les Etats se sortent du joug de la préférence de certaines opérations par rapport à d'autres qui ne mettraient pas directement en jeu leurs intérêts individuels.

En plus du personnel militaire et de police, les missions de maintien de la paix des Nations Unies ont généralement besoin du personnel civil international, de volontaires de l'ONU et du personnel civil local.

En 1994, pour permettre un déploiement rapide des opérations de maintien de la paix, le Secrétariat a mis sur pied le Système des forces et moyens en attente des Nations Unies^405(*). Ce système permet aux Gouvernements d'indiquer au Secrétariat les effectifs et l'équipement militaires qu'ils peuvent, en principe, fournir en cas de besoin ainsi que les délais nécessaires à leur déploiement. Certains Etats ont formalisé ce système en signant un Mémorandum d'accord avec les Nations unies. Le Département des opérations de maintien de la paix consulte les bases de données de ce système avant de demander aux Etats membres de contribuer aux missions venant d'être mises en place ou déjà existantes. Il convient toutefois de noter que ce système repose sur le principe selon lequel les contingents ne sont effectivement mis à disposition que sous réserve de l'assentiment des autorités nationales. En matière de déploiement rapide, l'existence de structures adaptées ne suffit pas et le facteur déterminant continue d'être la volonté politique des États membres. A notre avis, un moyen pour lever l'hypothèque que constitue la volonté politique, consiste en l'institution et en la généralisation du Mémorandum d'accord en tant qu'ultime condition pour la fourniture des contingents. En outre, il serait opportun pour les Etats de « constituer des réserves nationales renforcées de personnel de police civile et d'experts apparentés désignés à l'avance en vue de leur déploiement pour des opérations de paix des

Nations Unies, pour aider à satisfaire les besoins importants en services de personnel de police civile et en spécialistes dans des domaines apparentés (justice pénale/respect de la loi) dans le cas des opérations en rapport avec un conflit interne »^406(*).

2- L'importance qualitative

Le premier défi qualitatif du personnel d'une administration transitoire est d'ordre linguistique. Les juristes internationaux au Kosovo ont eu d'énormes difficultés face à des dossiers écrits dans une langue étrangère et des accusés ou des témoins parlant une telle langue. Comment auraient-ils pu gérer le risque que leurs traducteurs qui sont leurs yeux et leurs oreilles fassent preuve de partialité. Les juges et procureurs provenant des États-Unis et du Royaume-Uni^407(*) sont confrontés à un défi supplémentaire du fait qu'ils sont habitués à un système de common law. Ils ont du agir dans un système de tradition continentale comme celui du Kosovo. Le procureur américain devait ainsi rechercher, contrairement à son habitude, des éléments à la décharge de l'accusé. Le juge anglais devait, contrairement à son habitude, rechercher la vérité matérielle, interroger lui-même des témoins et tenir compte d'objections que la défense n'a pas fait valoir. Confrontés notamment aux difficultés linguistiques pour identifier le droit local, les gendarmes français ont mené leurs enquêtes "dans l'urgence, par « réflexe » professionnel, selon leur pratique en droit français."^408(*)

Au Timor oriental, Il y a eut une campagne intense de recrutement de juristes locaux, y compris par le lancement de tracts depuis des avions.^409(*) Grâce à ces mesures, il fut possible de nommer très vite le nombre nécessaire de juristes. Ceux-ci ne disposaient d'aucune expérience judiciaire. De fait, la qualité du personnel d'une administration intérimaire est extrêmement variable: les meilleurs d'entre eux sont confrontés à une charge de travail déraisonnable pour compenser les insuffisances de ceux qui sont moins compétents qu'eux. Tant que l'ONU et les organisations y concourantes ne feront pas le nécessaire pour que les administrations transitoires deviennent de véritables méritocraties, l'on ne pourra stopper l'hémorragie de personnel qualifié, parmi les jeunes en particulier. De plus, les personnes qualifiées ne trouveront aucun attrait à travailler pour elle.

Il s'avère nécessaire pour un RSSG dans une mission d'administration intérimaire, de disposer d'un personnel hautement qualifié. La première qualification est linguistique. Le doit avoir reçu une formation dans langue officielle du territoire concerné. En outre, il ne doit plus s'agir pour les Etats fournisseurs de donner l'assurance de ce que leurs troupes ont été formées en droit humanitaire ; il leur faudra rapporter la preuve matérielle de ladite formation. Quoiqu'il en soit, avant tout déploiement, le Conseil ou le Secrétaire doivent avoir une réponse claire et précise à la question de savoir si les États susceptibles de fournir des contingents sont prêts à satisfaire aux exigences des opérations de maintien de la paix en matière de formation et d'équipement. Les unités qui ne remplissent pas les conditions requises ne doivent pas être déployées^410(*) car c'est aux Etats qu'incombe la responsabilité du renforcement- qualitatif comme quantitatif - de l'appui fourni aux Nations Unies pour leurs permettre de s'acquitter de leurs responsabilités dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

Les personnels militaires et civils chargés respectivement du maintien et de la consolidation de la paix sont des partenaires indissociables. D'après le Rapport du groupe d'étude sur les opérations de paix, « lorsque le Secrétariat formule des recommandations concernant les effectifs et autres moyens nécessités par une mission nouvelle, il doit dire au Conseil de sécurité ce que ce dernier doit savoir plutôt que ce qu'il veut entendre, et il doit

estimer ces effectifs et autres moyens sur la base de scénarios réalistes qui tiennent compte des obstacles probables à l'accomplissement de la mission »^411(*). Dans la pratique actuelle, le Secrétaire général reçoit du Conseil de sécurité une résolution qui précise, sur le papier, le nombre de militaires requis, mais il ne sait pas si on lui donnera effectivement ces militaires et les autres personnels nécessaires au bon fonctionnement de la mission, ni s'ils seront convenablement équipés. La résolution du Conseil devrait plutôt intervenir après que le Secrétaire ait réuni des promesses de fourniture en équipement et personnel. Les États Membres ainsi que les organisations qui s'engagent à fournir à une opération des unités militaires constituées ou du personnel civil devraient être invités à des consultations avec les membres du Conseil de sécurité pendant la période de formulation du mandat de l'opération, afin qu'ils puissent s'enquérir des exigences quantitative et qualitative de la ressource humaine nécessaire.

Par ailleurs, l'on devrait enfin éviter qu'une administration internationale agisse en contradiction apparente par rapport aux valeurs qu'il diffuse, et s'assimile à un régime dictateur dans un monde où les impératifs démocratiques se veulent dominants. Ceci passe nécessairement par le contrôle des actes du chef de l'administration transitoire.

* ⁴⁰³ Le Monde, 18 novembre 1999, p. 3

* ⁴⁰⁴ Au 25 août 2009, hors personnel civil cf : http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/index.shtml

* ⁴⁰⁵ Source : Département de l'information des Nations unies, 2004

* ⁴⁰⁶ Rapport du groupe d'étude sur les opérations de paix, Op. Cit., par. 100

* ⁴⁰⁷ Cf. para. 47 du Rapport S/2000/878 du 18 septembre 2000.

* ⁴⁰⁸ GUILLAUME (M), MARHIC (G.) et ÉTIENNE (G.), «Le cadre juridique de l'action de la K.FOR. au Kosovo», in Annuaire français de droit international 45 (1999) p. 333.

* ⁴⁰⁹ STROHMEYER Op. Cit., p. 263.

* ⁴¹⁰ Rapport du groupe d'étude sur les opérations de paix, Op. Cit., par. 88

* ⁴¹¹ Ibid., par. 52