Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

SECTION : L'OPTIMISATION DES CAPACITES DE FONCTIONNEMENT DE L'ADMINISTRATION INTERIMAIRE

Le fonctionnement de l'administration transitoire des territoires connait deux types d'obstacles : La première catégorie d'obstacle est commune à toutes les opérations de paix des Nations Unies et concerne les moyens. La seconde catégorie est particulière à ce genre d'opérations et est liée au pouvoir incontrôlé du chef de la Mission. Il est donc nécessaire que les moyens de la Mission soient important et qu'il soit établit un minimum de contrôle de l'action du RSSG.

Paragraphe 1 : Le renforcement des moyens de l'administration

Pour rétablir la paix dans les meilleurs délais, une Mission d'administration provisoire doit disposer de manière suffisante des moyens financiers et logistiques, et d'une importante ressource humaine.

A. Des moyens financiers et logistiques suffisant

La société internationale a connu jusqu'au plus niveau des instances judiciaires internationales, un important débat sur le financement des Opérations de Maintien de la Paix. En effet, le financement d'une opération constitue la principale clé de voûte de son succès. Mais il ne faut pas sous estimer le rôle des moyens logistiques.

1- Un financement important

Rappelons d'abord les modalités de financement au niveau de l'ONU, d'une opération de maintien de la paix. Hormis l'ONUST (surveillance de la trêve) et l'UNMOGIP (Inde-Pakistan), chaque OMP dispose d'un budget propre, que l'Assemblée générale des Nations unies, saisie des rapports du Secrétaire général et du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires, approuve chaque année. Les OMP sont soumises à des organes de contrôle interne (Bureau des services de contrôle interne -BSCI-) et externes (Commissaires aux comptes pour la gestion comptable et l'audit et, en principe, le Corps commun d'inspection -CCI-, dans son rôle général d'inspection).

Les activités d'une présence internationale visent non seulement le maintien de la paix (« peace keeping ») mais aussi le rétablissement de la paix (« peace making ») et la reconstruction des structures juridiques et économiques pour la garantie d'une paix durable (« peace building »). Cette évolution des OMP a de lourdes implications financières, le budget total de l'ensemble des OMP est passé de 840 Mo USD en 1998-1999 à 7.2 Md USD pour l'année budgétaire 2008-2009, et 7,8 Md USD pour l'année 2009-2010. Dans un tel contexte, la recherche de la paix dans, dans ses aspects sécuritaire et structurel nécessite un abondant financement.

Le coût des opérations de maintien de la paix des Nations unies est normalement financé par tous les États membres conformément à la Charte. L'Assemblée générale répartit les coûts selon un barème de contributions propre aux opérations de maintien de la paix qui tient compte de la situation économique des États membres, les membres permanents du Conseil de sécurité devant verser une part plus importante en raison de leurs responsabilités particulières en matière de maintien de la paix et de sécurité internationales.

Le célèbre avis consultatif de la Cour internationale de Justice de 1962^400(*) clarifie la question du financement des OMP. La pratique qui s'en est suivie consiste en un financement obligatoire sur la base d'un barème spécial, où des quotes-parts des membres permanents du Conseil et des Etats industrialisés sont augmentés pour alléger celles des pays en voie de développement^401(*). Cependant, l'on enregistre toujours d'importants arriérés de versement des quotes-parts. Il faut pour parer à cet inconvénient, fixer pour chaque opération, des délais fermes pour le versement des participations financières des Etats au maintien de la paix. Ceci affranchira le chef d'une Mission du désagrément d'abandonner ses tâches sur le terrain et se rendre pour un plaidoyer en faveur du financement à New York.

Au-delà du mécanisme institutionnalisé, l'on pourrait également généraliser la pratique des conférences des donateurs. L'Union européenne enregistre souvent d'importantes promesses de dons pour les activités d'une administration intérimaire placées sous sa responsabilité. Une conférence des donateurs pour le Kosovo, réunie à Bruxelles le 18 novembre 1999, a permit aux représentants de 47 Etats et 34 organisations internationales de promettre le versement d'un milliard de dollar pour le plan de développement à long terme, entre quatre à cinq ans, du Kosovo^402(*). Pour relever ses défis, une administration transitoire doit faire appel de façon croissante aux donateurs bilatéraux et multilatéraux, à la Banque mondiale, au PNUD et aux autres fonds et programmes des Nations unies notamment. Il faut en outre s'assurer que les annonces faites lors des conférences des donateurs, en décembre, sont honorées et les décaissements doivent être accélérés.

Le financement important doit être renforcé par des moyens logistiques tous aussi importants et adéquats.

2- Des moyens logistiques adéquats

A la demande du Secrétaire général, les Etats membres de l'ONU peuvent fournir des équipements, du matériel ou toute autre forme d'appui. Ils sont remboursés sur le budget de la mission à des taux définis à l'avance. Il faut relever que la question de la fourniture du matériel et de la logistique adéquates reste déterminante dans le déploiement d'une Mission de paix à l'instar de celle incluant l'administration intérimaire d'un territoire. Cependant, sur le terrain, les choses ne sont pas aisées et les missions d'administration transitoires comme d'ailleurs toutes les autres opérations de paix, font face à d'énormes difficultés matérielles et logistiques.

Le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP) nous semble en mesure de conseiller et soutenir les opérations de paix de l'ONU comportant les missions politiques et de consolidation de la paix, dans le domaine logistique. Le Département des opérations de maintien de la paix de l'ONU (DOMP) a été créé en 1992 pour assister le Secrétaire général des Nations Unies et les États membres dans leurs efforts de maintenir la paix et la sécurité internationales. Il planifie, prépare, gère et conduit les opérations de maintien de la paix, pour leur permettre d'assurer leur mandat sous l'autorité du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale et sous la direction du Secrétaire général. Pour ce faire, il veille à mobiliser les ressources financières, humaines, matérielles et logistiques adéquates, en lien avec les États contributeurs de troupes et contributeurs financiers de ces opérations, et à intégrer les activités des différentes entités gouvernementales, non gouvernementales et de l'ONU au coeur de ces opérations.

Cet appui logistique pourrait concerner également des opérations de paix menées par des organisations régionales, comme c'est aujourd'hui le cas de la Mission de l'Union africaine au Darfour (MUAS), au travers d'une cellule d'assistance créée par l'ONU au siège de l'Union africaine à Addis-Abeba. Mais la nature multidimensionnelle des opérations de paix de l'ONU contemporaines requiert de la part du DOMP une professionnalisation et une expertise dans les nouvelles tâches qui lui sont assignées, telles que la réforme des systèmes de justice, la réforme de la police, le désarmement, la démobilisation et la réinsertion des anciens combattants, et l'assistance électorale. Les États membres, le Secrétariat et les organisations régionales doivent pouvoir permettre à l'ONU d'intervenir rapidement en cas de crise et de déployer des troupes dans les plus brefs délais. Des mesures doivent également être prises pour améliorer la planification, la formation, les capacités de réserve et l'appui logistique.

L'amélioration du rendement d'une administration internationale passe également par une ressource humaine importante.

* ⁴⁰⁰ CIJ, « Certaines dépenses des Nations Unies », Avis consultatif, 20 juillet 1962, Rec. 1962, p. 151

* ⁴⁰¹ DORMOY (D.), « Aspects récents du financement des opérations de maintien de la paix », AFDI, 1993, p. 137

* ⁴⁰² Voir http://www.un.org/peace/kosovo/news/french/fr-kostor/html