Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

Paragraphe 2 : La qualité sémantique des textes

Les développements récents de l'administration internationale des territoires illustrent la manière dont le Conseil de Sécurité s'ingénie à affiner les moyens mis à sa disposition par la Charte, faute d'une réforme presque hypothétique pour tenir compte de la donne actuelle des relations internationales. Ce déphasage entre le texte et la réalité emporte des conséquences notables dans la mise en oeuvre du pouvoir règlementaire extérieur du Conseil. La qualité des textes en pâtit. Or il est nécessaire, pour une meilleure lisibilité et une grande efficacité, que l'action de l'administration soit encadrée par des textes précisant clairement les missions (A) des présences internationales et conciliant les objectifs politiques aux nécessités juridiques (B).

A. La précision des missions administratives

Pour remédier au problème de l'imprécision des missions administratives, la résolution du Conseil se doit de définir clairement la coordination des structures internationales sur place et les tâches des instituions provisoires. Il est crucial que le Conseil de sécurité assigne un mandat clair et crédible à une mission d'administration intérimaire.

1- De la coordination des structures internationales intervenant sur le terrain

La résolution du Conseil mettant en place l'administration intérimaire n'inclut pas les modalités d'organisation interne de la Mission. C'est donc sur ce fondement que le Secrétaire général intervient. Mais sa définition de ladite organisation est généralement quelque peu extensive, voir exagérée.

Plutôt que de laisser une telle responsabilité au Secrétaire général, il nous semble convenable que le Conseil s'en occupe lui-même. Cette solution est soutenable car en effet, seul le Conseil a la maitrise totale de l'esprit et du sens des textes qu'il édite. Dans ce sens, pour éviter les chevauchements de compétence entre l'une et l'autre présence^394(*), il est nécessaire que la présence internationale civile soit dès son déploiement, en mesure par le biais d'une police propre, de prendre la responsabilité du maintien de l'ordre public. La présence de sécurité devra donc s'occuper uniquement des activités d'ordre militaire telles que l'arrêt des combats et le retrait de forces belligérantes qui pourront par la suite passer de l'état de soldat de la guerre à celui de soldat de la paix. Cette mutation rend nécessaire le rôle de la présence civile. Dans le cadre de la MINUK, après que la KFOR l'ait neutralisée, l'armée de libération du Kosovo a été transformée par le représentant spécial, en un corps de protection, organisme chargé des tâches civiles et humanitaires^395(*).

Pour empêcher de manière efficace que les deux présences internationales ne puissent empiéter l'une sur le domaine de l'autre, leurs missions doivent être distinctement et clairement définies. Pareille précision vaut pour la création des institutions provisoires.

2- Des institutions provisoires

La résolution du Conseil de Sécurité prévoit souvent la création de deux types d'institutions provisoires : les unes politiques et les autres administratives. Cependant, la création proprement dite desdites institutions n'est nullement réglementée. Toute chose qui conduit à des débordements de toute nature de la part des administrateurs provisoires locaux. La réalité des institutions parallèles, et l'affaire de la déclaration unilatérale d'indépendance par les institutions provisoires du Kosovo, en sont évocatrices.

L'on propose, afin de juguler la difficulté que posent les institutions provisoires, de rendre moins consistantes leur missions, et partant leurs pouvoirs. Il faut avoir à l'esprit que ces organes agissent quoiqu'il en soit en dehors d'un cadre souverain. Tous les pouvoirs transmis par le souverain territorial aux Nations Unies, ne sauraient leur être transférés. De plus, l'administration intérimaire ne peut se prévaloir de la souveraineté, et donc, sur le fondement du principe Nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet, transferer la souveraineté à une institution provisoire, fut-elle d'auto-administration. 

En outre, à la tête d'une institution provisoire, l'on devrait avoir une structure tripartite regroupant le souverain territorial, l'autorité locale et l'administration intérimaire. Ceci est d'application dans les administrations transitoires visant strictement la restauration de l'autorité étatique. Par ailleurs, il faudra s'attarder sur la nécessité du démantèlement des instituions parallèles dont la capacité de nuisance est extrêmement importante.

Par ailleurs, l'ambigüité de la fin de l'administration internationale doit être dissipée. Le Conseil de sécurité doit prendre une posture plus rassurante. En effet, il revient au Conseil de veiller à ce que cette transition soit aussi progressive que possible. Le Conseil doit veiller à ce qu'elle soit préparée en amont. L'anglicisme "no exit without strategy" trouve avec l'administration transitoire, un excellent point d'application.

De fait, les instituions provisoires de nature administrative doivent se limiter aux tâches d'accompagnement et d'apprentissage de l'exercice optimal des prérogatives de puissance publique. Leur volet politique doit essentiellement concerner l'émancipation politique de la région concernée. Il nous semble que c'est à ce prix que l'on peut envisager la conciliation des objectifs politiques aux exigences du droit.

* ³⁹⁴ GARCIA (T.), Op. Cit., p. 63

* ³⁹⁵ Le Monde, 22 Septembre 1999, p. 4