Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

Paragraphe 2 : Les lacunes du fonctionnement de la Mission d'administration internationale

L'administration intérimaire se déploie sur le terrain sous l'autorité de l' « administrateur transitoire » (nom donné au RSSG à Dili). Ce dernier est le véritable dépositaire des pouvoirs souverains dont il a la responsabilité principale de l'exercice. Cet exercice se doit d'être le prototype de la gouvernance démocratique moderne. Mais dans la pratique, l'action du RSSG est entachée par une troublante suprématie du chef de la Mission (A) et un contrôle limité des ses actes (B).

A. La troublante suprématie du RSSG

La structure administrative d'une administration transitoire fait généralement émerger le rôle prépondérant du RSSG, puisque le pouvoir de décision est concentré entre les mains de ce dernier^365(*). Il s'agit d'un rôle qui met en exergue l'importance du pouvoir discrétionnaire du RSSG, et malheureusement le départ du principe de la séparation des pouvoirs.

1- L'extension infinie des pouvoirs du RSSG

Dans un rapport sur le Kosovo^366(*), le Secrétaire général estime que l'administration du territoire et de la population sont des motifs justifiant que la Mission d'administration soit investie de tous les pouvoirs. Il de ce fait accorde un éventail de pouvoirs au chef de l'administration internationale. Les pouvoirs du RSSG sont exercés tant en matière de nomination que dans le domaine de la règlementation. Son pouvoir de réglementation est largement défini car il peut prendre des mesures réglementaire dans tous les domaines placés sous sa responsabilité et parce qu'il peut modifier, abroger ou suspendre une loi existante s'il estime que cela est nécessaire à l'accomplissement de sa mission. Quant au pouvoir de nomination, il est également très large puisque non seulement le RSSG a la latitude de nommer toute personne dont il a besoin pour exercer une fonction dans l'administration transitoire, mais encore il peut démettre ces mêmes personnes pour divers motifs.

Ces pouvoirs sont exclusifs au RSSG. Au surplus, il agit en étroite coordination avec les autres organisations, et consulte la population locale.

Au Timor oriental aussi, des pouvoirs constitutionnels très larges furent attribués à l'« Administrateur transitoire » (nom donné au RSSG) de l'ATNUTO.

Les règlements qui ont valeur de lois, à l'instar des décrets-lois pris sous la IV^éme République, et qui constituent une modalité de mise en oeuvre des pouvoirs du RSSG, lui donnent souvent l'occasion d'étendre sa compétence. Le premier règlement prit par monsieur Bernard KOUCHNER, détermine de manière plus précise que l'a fait le Secrétaire général, lesdits pouvoirs. Ce texte confirme que le RSSG dispose de tous les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, qu'il dispose de la faculté de réglementer dans tous les domaines ainsi que de nommer et de révoquer les agents de l'administration internationale.

De fait, pour bénéficier de si larges pouvoirs, le chef d'une Mission d'administration intérimaire de l'ONU procède généralement à une « lecture fonctionnelle et non littérale »^367(*) de la résolution instituant ladite Mission. Cette situation est de nature à faire du principe de la séparation des pouvoirs, un concept dépouillé de tout sens.

2- Le départ du principe de la séparation des pouvoirs

Le principe de la séparation des pouvoirs set une doctrine fondée sur l'idée selon laquelle le bon fonctionnement de la démocratie - que l'ONU promeut - repose sur l'autonomie, l'une par rapport aux autres, des fonctions législative, exécutive et judiciaire. Contrairement à l'internalisation du principe dans les constitutions de la majorité des Etats modernes, la pratique actuelle de l'administration directe des Nations Unies consacre sa non reconnaissance dans ces situations. C'est là l'une des questions problématiques d'ordre « constitutionnel » de l'administration intérimaire.

Dans le cas du Kosovo, en vertu du Règlement 1999/1, tous les pouvoirs législatifs et exécutifs, y compris l'administration de l'ordre judiciaire, furent conférés à la MINUK et exercés par le RSSG. La pratique subséquente semble avoir exclu l'existence de règles constitutionnelles pouvant limiter les pouvoirs du RSSG.^368(*) Toute chose qui remet en cause la théorie des contrepoids prônée par le principe de la séparation des pouvoirs. L'autorité du RSSG de mettre en oeuvre la Résolution 1244 n'est pas érodée par les pouvoirs des institutions provisoires locales d'auto-administration. Bien au contraire, le RSSG dispose de pouvoirs de supervision et d'intervention relatifs aux activités de ces institutions^369(*).

En effet, est prévu que « The exercise of the responsibilities of the Provisional Institutions of Self-Government under the Constitutional Framework shall not affect or diminish the authority of the SRSG to ensure full implementation of UNSCR 1244 (1999), including overseeing the Provisional Institutions of Self-Government, its officials and its agencies, and taking appropriate measures whenever their actions are inconsistent with UNSCR 1244 (1999) or this Constitutional Framework ».

Si l'on ajoute que la chambre spéciale de la Cour suprême du Kosovo peut exercer ses pouvoirs de contrôle sur les actes adoptés par l'Assemblée kosovare, mais non sur les actes adoptés par la MINUK, on comprend que le RSSG continue, à bien regarder, à être un organe legibus solutus. Le Professeur Marco SASSOLI parle, à propos de la compétence du RSSG de la MINUK, d'une « compétence digne - sur le papier tout au moins - de celle d'un souverain de l'époque absolutiste »^370(*). Une position très critique sur le point, avec référence à l'ATNUTO, a été exprimée par monsieur CHOPRA en ces termes : « The organisational and juridical status of the UN in East Timor is comparable with that of a pre-sontitutional monarch in a sovereign kingdom »^371(*). Les larges pouvoirs législatifs et exécutifs du RSSG demeurent la clef de voûte du fonctionnement de l'administration intérimaire ; un fonctionnement incompatible avec le standard international de démocratie.

L'Homme contemporain considère qu'une société qui ne respecte pas le principe de la séparation des pouvoirs est inévitablement despotique, tyrannique ; Ceci d'autant plus que dans ce cas, les limites du pouvoir sont presque inexistantes.

* ³⁶⁵ LAGRANGE (E.), Op. Cit., p. 346

* ³⁶⁶ Voir S/1999/779, 12 juillet 1999

* ³⁶⁷ CHENU (G.-M.), «Kosovo: ambigüités et perspectives d'un plan de paix», Esprit, octobre 1999, p. 16

* ³⁶⁸ BRAND (M.), « Effective Human Rights Protection When the UN `Becomes the State' : Lessons From UNMIK », document distribué lors du Colloque « The United Nations and Human Rights Protection in Post-Conflict Situations », The University of Nottingham (UK), Human Rights Law Centre, Septembre 2002, p. 9

* ³⁶⁹ Voir le Chapitre 12 du Règlement 2001/9

* ³⁷⁰ SASSOLI (M.), « Droit international pénal et droit pénal interne : le cas des territoires se trouvant sous administration internationale », Op. Cit.,p. 26

* ³⁷¹ CHOPRA (J.), « The UN's Kingdom of East Timor », Survival, vol. 42, 2000, pp. 27ss; Voir aussi STAHN (C.), « The United Nations Transitional Administrations in Kosovo and East Timor : A First Analysis », Op. Cit., p. 157