Contrôle parlementaire de l'exécution de la Loi de finances. Cas de l'Assemblée nationale du Bénin

PARAGRAPHE 2 : LE BUDGET - PROGRAMME ET LES REGLES D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Dans ce paragraphe, il sera question du budget -programme et des règles d'exécution de la loi de finances.

A- LE BUDGET - PROGRAMME

Le Bénin s'est engagé dans un important programme de réforme des finances publiques et de la modernisation de la gestion budgétaire, soutenu par un crédit connu sous le nom «  Public Expenditure Reforme and Ajustement Credit ». Ce programme vise à accroître l'utilisation stratégique, efficiente et juste de toutes les ressources publiques dans le but d'inciter la croissance et d'améliorer le cadre de vie.

La mutation fondamentale par rapport au système d'aide, est de faire passer toutes les assistances extérieures par le Budget de l'Etat. Ainsi, les décisions et les décaissements d'aides sont incorporés au cycle budgétaire national. Ce budget est alors fusionné et adopte une approche-programme et vise à l'efficience de l'allocation des ressources et à l'efficacité opérationnelle.

L'approche programme permet de choisir des programmes, de mettre en relation dans un programme pluriannuel des objectifs, des moyens, et des réalisations qui procurent une certaine utilité. Le programme constitue un ensemble d'actions coordonnées dans le temps et l'espace, destinées à réaliser un objectif donné. Il s'agit d'une conception du budget basée sur les résultats plutôt que sur les besoins. Le budget est conçu pour être un budget unifié c'est-à-dire un budget qui met en présence toutes les natures de dépenses du programme, dépenses de personnel, achat de biens et services, formation brute de capital fixe en face de l'ensemble des ressources prévisibles, qu'elles soient intérieures ou extérieures.

L'ensemble des programmes d'un ministère constitue la structure des programmes et chaque ministère élu au PERAC est dénommé ministère sectoriel ou ministère PERAC. A titre d'exemple, nous pouvons citer : le MEMP, MSP, MAEP.

B-RÈGLES D'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES

Après le vote de la loi de finances par l'Assemblée Nationale et sa promulgation par le Président de la République, elle devient applicable. Le Ministre en charge des Finances procède à la notification des crédits aux Ministères et Institutions de la République. Ces derniers peuvent dès lors commencer par exécuter leur budget. Il nous paraît essentiel de rappeler ici les règles qui président à cette exécution budgétaire, en matière des dépenses. Parmi ces règles budgétaires nous pouvons rappeler celles qui suivent :

1- Le principe de l'universalité budgétaire

Règle capitale du droit budgétaire, l'universalité implique le rassemblement en une seule masse, l'ensemble des recettes publiques sur laquelle doit s'imputer l'ensemble des dépenses publiques.

Il consiste à inscrire dans le budget l'ensemble des recettes publiques et l'ensemble des crédits en deux blocs distincts, sans qu'aucun lien particulier ne soit établi entre les recettes et les dépenses.

Le principe de l'universalité est énoncé à l'article 19 de la Directive n° 5/97 en ces termes : « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique intitulé  Budget Général ».

En application de ce principe de l'universalité, les dépenses non programmées lors de l'élaboration de la loi de finances ne peuvent être financées en cours de gestion.

2 - Les principes de la spécialité et de l'annualité budgétaire

Selon ce principe, les crédits votés doivent être largement ventilés, correctement repartis selon leur nature et leur destination (de section à article en passant par chapitre). Dans ce cadre, les crédits ouverts au Budget Général de l'Etat sont spécialisés par nature qu'il convient de respecter rigoureusement. Ainsi par exemple, les crédits ouverts pour les dépenses relatives aux achats de biens et services ne peuvent pas être utilisés pour effectuer des dépenses de personnel. Le principe d'une périodicité annuelle a été retenu pour l'élaboration de tous les budgets publics. Ainsi l'article 16 de la loi organique 86-21 du 26/09/1986 relative aux lois de finances prévoit que « le budget est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'Etat »^7(*)

En raison de l'étendue du processus financier entre une décision et son exécution, il est difficile d'imposer une date pour la clôture des comptes. C'est la raison pour laquelle l'exécution comptable des budgets publics peut s'effectuer soit selon la règle dite de la gestion soit selon la règle dite de l'exercice. Pour le système de la gestion, on ne rattache au budget annuel que les opérations effectivement payées ou encaissées, avant le 31 décembre de l'année considérée.

En ce qui concerne le système de l'exercice, les opérations exécutées sont reliées à l'exercice budgétaire pour lequel elles ont été autorisées.

Au Bénin, c'est le système de gestion qui est en vigueur. Il consiste à imputer aux crédits de l'année courante les dépenses nées au cours de la gestion concernée, de même que les dépenses engagées les années antérieures et qui n'ont pu être liquidées et ordonnancées avant la clôture des opérations budgétaires.

* ⁷ Loi organique n°86-21 du 26/09/1986 relative aux lois de finances au BENIN