Etude comparée entre les cours des comptes algérienne et française

Section II : Le contrôle juridictionnel des ordonnateurs

Dans la conception française, l'ordonnateur est un agent d'autorité, administrateur élu ou nommé, qui, placé à la tête d'un ministère, d'une collectivité, d'un établissement ou d'un service est amené à exercer en plus de ses fonctions administratives principales, des attributions financières en recettes ou en dépenses.

En d'autres termes, la fonction d'ordonnateur n'est jamais que l'accessoire d'une mission d'administrateur exercée à titre principale.¹⁸³

Le règlement général de 1962 définit ainsi les ordonnateurs : « toute les personnes chargées de prescrire l'exécution des recettes et des dépenses. A cet effet, ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes et engagent et liquident les dépenses », (article. 5).

Le législateur algérien dispose que l'ordonnateur est toute personne ayant qualité pour effectuer les opérations, telles que, la constatation, la liquidation, en matière de recettes. L'engagement, la liquidation, l'ordonnancement ou le mandatement en matière de dépenses (loi n° 90-21 sus citée).

180 Christian Descheemaeker, la Cour des comptes, 2^e édition, op. , cit, p. 121.

181 Ibid., p. 121.

¹⁸² Mouloud Remli, op. , cit, p. 195.

¹⁸³ Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassam, Jean-Pierre Lassale, manuel finances publiques 6^e édition, LGDJ 2002, p.368.

me un fonctionnaire régulièrement nommé au poste de moyens financiers, humains et matériels, ayant délégation de pouvoirs tels que prévue aux articles 26, 28 et 29 de la loi n° 90-21 sus citée.¹⁸⁴

La nomination ou l'élection à une fonction ayant pour attribution, entre autres, la réalisation des opérations visées à l'alinéa précédent confère de droit, la qualité d'ordonnateur. 185

De ce fait, l'ordonnateur est défini suite aux attributions dont il a la charge. Parfois, la qualité d'ordonnateur fait corps avec des postes politiques comme celui de Président de l'Assemblée populaire nationale (le Parlement algérien), le Président du Conseil de la nation (le Sénat) ou le Président de l'Assemblée populaire communale (A.P.C). Ils sont considérés conformément à la loi n° 90-21 précitée comme des ordonnateurs principaux.

Les deux lois se rejoignent pour reconnaître principalement deux catégories d'ordonnateurs : les ordonnateurs principaux et les ordonnateurs secondaires¹⁸⁶ dont leurs attributions sont détaillés dans les articles 26 et 27 de l'ordonnance n° 90-21 sus citée.

La Cour des comptes algérienne exerce un contrôle juridictionnel sur l'ordonnateur conformément à l'article 6 alinéa 2 de l'ordonnance n° 95-20 précitée.

1. Le contrôle des ordonnateurs en droit algérien

La loi algérienne exerce un contrôle juridictionnel sur les ordonnateurs en matière de reddition des comptes et dans le cadre de la discipline budgétaire et financière. Pour le premier cas, l'article 63 de l'ordonnance n° 95-20 dispose que ces derniers sont obligés de déposer leurs comptes administratifs dans les conditions et les délais fixés par voie réglementaire, dans le cas contraire des amendes peuvent être prononcées à leur encontre allant de 1.000 DA à 10.000 DA au même titre que le comptable public.

Egalement sont soumis aux mêmes règles les infractions suivantes :

1. Non transmission de documents et comptes des organismes cités à l'article 8 de l'ordonnance n° 95-20 à la demande de la Cour dans les délais qui concerne les établissements publics à caractère industriel et commercial et les entreprises et les organismes publics.¹⁸⁷

2. Non transmission par les responsables des services collectives et organismes publics gestionnaires des participations publiques visées à l'article 9 de

184 Art. 2 du décret exécutif n° 97-268 du 21 juillet 1997 fixant les procédures réactives à l'engagement et à l'exécution des dépenses publiques et délimitant les attributions et les responsabilités des ordonnateurs.

185 Article. 23 de l'ordonnance n° 90-21 op. , cit.

186 Article. 25 modifié et complété par l'article 73 du décret législatif n° 92-04 du 11 octobre 1992portant loi de finances complémentaire pour 1992 modifiant et complétant la loi n° 90-21 sus citée.

187 Article. 64 de l'ordonnance n° 95-20, op. , cit.

ée de comptes, rapports, procès verbaux et documents

t de la mission de contrôle. Il s'agit des participations publiques dans les entreprises, sociétés ou organismes, quel que soit leur statut juridique dans les quels l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements ou autres organismes publics détiennent une partie du capital social.¹⁸⁸

3. Non transmission par les organismes visés à l'article 11 de l'ordonnance précitée, à la demande de la Cour le compte d'emploi des concours financiers accordés, accompagnés de toutes pièces justificatifs.

4. Non transmission du compte d'emploi des ressources collectées des organismes cités à l'article 12 de l'ordonnance précitée, il s'agit des compagnes de solidarité d'envergure nationale, par les organismes qu'elle que soit leur statut juridique qui font appel à la générosité publique.¹⁸⁹

5. Le refus de présentation ou de transmission des comptes, pièces et documents et refus de fournir à la Cour des comptes des informations et renseignements nécessaires à l'exercice de ses missions.

Si l'entrave persiste, elle est considérée comme une entrave au fonctionnement de la justice, passible des peines prévues à l'article 43 alinéa 3 du code de procédure pénale.

Le premier palier de responsabilisation des ordonnateurs, gestionnaires, ou élus responsables et de veiller à appliquer et à respecter les règles de transparence dans la gestion des deniers publics par la voie de dépôt de leurs comptes, et la transmission des pièces comptables exigées dans ce cadre. Cette étape est considérée en droit algérien comme préalable au contrôle administratif et juridictionnel de l'ordonnateur.

Le déclenchement de la procédure de dépôt de compte est entamé par le censeur général par voie de réquisition, dans les cas ou l'ordonnateur concerné n'a pas déposé son compte administratif ou déposé avec retard. Le censeur général oblige le justiciable par voie de réquisition à répondre dans les délais impartis à ses injonctions. Un rapporteur sera désigné par le président de chambre concerné pour faire des propositions à ce dossier.

Le législateur français pour sa part considère le compte administratif juste comme un support justificatif, aucune disposition réglementaire n'oblige l'ordonnateur à déposer son compte dans les délais.

En droit algérien, l'ordonnateur peut être différé devant la CDBF conformément aux dispositions de l'article 88 de l'ordonnance 95-20 sus citée. Ces dispositions ont défini les actes irréguliers commis par les gestionnaires et agent assimilés pendant l'exécution de leurs fonctions et qui sont considérés comme des fautes qui violent les dispositions législatives et réglementaires régissant l'utilisation et la

¹⁸⁸ Article. 65, op. , cit.

¹⁸⁹ Article. 67, op. , cit.

es moyens matériels ayant causé un préjudice au trésor

La condition du préjudice est capitale pour déferrer les ordonnateurs ou autres gestionnaire devant la CDBF.

Les cas irréguliers considérés comme infractions aux règles budgétaire et financière sanctionnés par la CDBF de la Cour des comptes algérienne sont :

1. la violation délibérée des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ;

2. l'utilisation de crédits ou de concours financiers octroyés par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou accordés avec leur garantie, à des fins autres que celles pour lesquelles ils ont été expressément accordés ;

3. l'engagement de dépenses effectuées sans qualité ni pouvoirs ou en violation des règles applicables en matière de contrôle préalable ;

4. l'engagement de dépenses sans disponibilité de crédits ou en dépassement des autorisations budgétaires ;

5. l'imputation irrégulière d'une dépense dans le but de dissimuler soit un dépassement de crédit, soit d'alerter l'affectation initiale des engagements ou des crédits bancaires octroyés pour la réalisation d'opérations précises ;

6. l'exécution d'opérations de dépenses manifestement étrangères à l'objet ou à la mission des organismes publics ;

7. le refus de visas non fondé ou les entraves caractérisées imputables aux organes de contrôle préalable ou les visas accordées dans des conditions irrégulières ;

8. le non-respect des dispositions légales ou réglementaires relatives à la tenue des comptabilités et des registres d'inventaire et à la conservation des pièces et documents justificatifs ;

9. la gestion occulte des deniers, fonds, valeurs, moyens ou biens publics ;

10. toute négligence entraînant le non versement dans les délais et conditions fixés par la législation en vigueur du produit des recettes fiscales ou parafiscales ayant fait l'objet de retenues à la source ;

11. l'inexécution totale ou partielle ou l'exécution tardive d'une décision de justice, ayant entraîné la condamnation de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou d'un organisme public au paiement d'une astreinte ou à des réparations pécuniaires ;

12. l'utilisation abusive de la procédure consistant à exiger des comptables publics, le paiement de dépenses sans bases légales ou réglementaires ;

14.

ons de gestion entreprises en violation des règles de ontrats prévus par le code des marchés public ;

le non respect des lois régissant les opérations de cession des biens publics mis en réforme ou saisis par les administrations et organismes publics ;

15. la dissimulation des pièces ou la production à la Cour des comptes de pièces falsifiées ou inexactes.

La loi prévoit aussi que les agents ne sont passibles d'aucune sanction s'ils peuvent exciper d'un ordre écrit joint aux pièces comptables et préalablement donné par leurs supérieurs hiérarchique,

La Cour des comptes algérienne condamne les ordonnateurs (principaux et secondaires), qui s'immiscent dans les opérations comptables à l'amende, ce qui est le cas de la législation française.¹⁹⁰ En les considérant ainsi comme comptables de fait.

La réglementation algérienne n'a pas écarté la responsabilité des ministres en leur qualité d'ordonnateurs principaux.

A l'opposé du droit algérien, la constitution française prévoit une responsabilité politique des ministres dont la mise en oeuvre se fait par le vote d'une motion de censure à l'Assemblée nationale.

En pratique, la responsabilité politique en droit français est dépourvue de tout contenu parce que l'Assemblée nationale ne dispose pas de moyens d'ordre technique comparable à ceux de la Cour des comptes ou du ministère des finances. 191

Dans le cas ou le dossier préjudiciable au trésor public ou au patrimoine national constitue des infractions pénales, la Cour des comptes algérienne informe les autorités intéressées et transmet l'ensemble du dossier au procureur de la République territorialement compétent pour qualification et condamnation.

En effet, les amendes et les poursuites prononcées par la Cour des comptes ne sont pas suspensives aux poursuites et aux sanctions encourues au plan civil et pénal. 192

A. Les procédures et les sanctions de la CDBF

La chambre de discipline budgétaire et financière s'assure du respect des règles de gestion et des principes budgétaires, dans ce cadre elle est compétente pour engager des poursuites et condamner les responsables, les gestionnaires et les agents des institutions et organismes publics fautifs à l'amende.

190 Mouloud Remli, op. , cit, p. 204.

191 Mouloud Remli, op. , cit, p. 203.

192 Article. 92 de l'ordonnance nO 95-20 suscitée.

procédure devant la CDBF

Lorsque les résultats du contrôle révèlent la commission par un agent d'une faute qui entre dans le champ d'application de l'article 88, le président de la chambre concernée adresse un rapport circonstancié au vue de sa communication au censeur général.

Si le censeur général estime qu'il n'y a pas matière à poursuite, il classe le dossier par une décision motivée susceptible d'être annulée devant une formation spéciale « ad hoc ».

Dans le cas contraire, il établit ses conclusions écrites et retourne le dossier à la chambre concernée pour ouvrir une instruction. 193

Les personnes misent en cause sont informées par lettre recommandée, elles peuvent être assistées par un avocat ou un défenseur de leur choix.¹⁹⁴

Le rapporteur peut procéder à tous actes d'instruction, entendre ou questionner, oralement ou par écrit toute personne susceptible d'éclairer ses travaux.

Au terme de l'instruction le rapporteur transmet le dossier au Président de la Cour des comptes au vue de sa communication au censeur général qui, soit classe le dossier ou le transmet au président de la CDBF.¹⁹⁵

Le président de la dite chambre confie le dossier à un magistrat rapporteur choisi parmi ses magistrats aux fins d'émettre des propositions.¹⁹⁶

L'agent mis en cause assiste ou se représente par son avocat à l'audience. Il dispose à cet effet d'un délai qui ne saurait être inférieur à un (1) mois avant la date de l'audience.

A l'audience se réunit en formation de la CDBF en présence du censeur général assisté d'un greffier, la chambre prend connaissance des propositions du rapporteur, des conclusions du censeur général et les explications du mis en cause. La chambre délibère sur chacune des propositions et elle statue à la majorité des membres qui la composent, la voix de son président est prépondérante en cas de partage des voix.¹⁹⁷

L'arrêt revêtu de la formule exécutoire par analogie aux décisions des juridictions administratives, est notifié au censeur général pour être transmis au ministre des finances aux fins de suivre l'exécution, ainsi qu'à toutes les autorités hiérarchiques et de tutelle dont relève l'agent concerné.

193 Ibid, art. 94.

194 Ibid, art. 96.

195 Ibid, art. 97.

196 Ibid, art. 98.

197 Ibid, art. 99 et 100.

ter, qu'ils sont habilités à saisir la CDBF pour les deux

tution législative, le Chef du Gouvernement (Premier Ministre actuellement), le ministre chargé des finances, les ministres et responsables d'institutions nationales autonomes, pour les faits relevés à la charge des agents placés sous leur autorité.¹⁹⁸

b. Les sanctions de la CDBF

En droit algérien, l'amende constitue la sanction de la CDBF, cependant le montant de l'amende ne peut pas dépasser la rémunération annuelle brute allouée à l'agent concerné à la date de la commission de l'infraction.¹⁹⁹

La fixation du montant de l'amende est laissée à l'appréciation de la CDBF selon la gravité des griefs retenues contre l'ordonnateur concerné.

Lorsque l'infraction en matière de discipline budgétaire et financière est constatée au-delà d'une période de dix (10) ans à compter de la date de la commission de l'infraction, l'amende n'est pas susceptible d'être prononcée.²⁰⁰

Le montant de l'amende maximale cité ci dessus est doublé lorsque l'agent, l'administrateur ou le représentant aura agi en violation d'une disposition législative ou réglementaire et en méconnaissance de ses obligations dans le but de procurer à lui ou à autrui un avantage substantiel injustifié, pécuniaire ou en nature.²⁰¹

Les poursuites et les amendes prononcées par la CDBF ne font pas obstacle aux poursuites et aux sanctions au plan civil et pénal.²⁰²

2. Le contrôle des ordonnateurs en droit français

La Cour des comptes française n'a pas de juridiction sur les ordonnateurs, à moins qu'elle ne les déclare comptables de fait. Sa délibération n'aboutit pas, en ce qui les concernent, à des décisions, mais à des communications aux autorités administratives supérieures et aux pouvoirs publics.²⁰³

Tous les ordonnateurs ne sont pas justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière : les ministres ne le sont jamais ; les maires ; les présidents de conseil général et les présidents de conseil régional et, plus généralement, les ordonnateurs élus locaux étaient dans la même situation jusqu'à la loi du 29 janvier 1993. Depuis cette date, ils sont justiciables de la CDBF mais pour quelques infractions seulement. ²⁰⁴

¹⁹⁸ Ibid, art. 101.

¹⁹⁹ Ibid, art. 89.

200 Ibid, art. 90.

201 Ibid, art. 91.

202 Ibid, art. 92.

203 Jacques Magnet, la Cour des comptes, p. 242.

204 Christian Descheemaeker, la Cour des comptes, 2^e édition, p. 168

ption non juridictionnelle des ordonnateurs dans le droit français vise à ne pas entraver la marche normale du Gouvernement.

Il en résulte que l'examen de la gestion n'a pas de suite juridictionnelle et que les observations des juridictions financières en la matière n'ont pas de force juridique contraignante pour les organismes contrôlés.

Les insuffisances reprochées à la CDBF sont dues avant tout au champ restreint de ses justiciables : les ministres en sont exclus ainsi que pour l'essentiel des infractions, les ordonnateurs élus locaux, c'est-à-dire la grande majorité des ordonnateurs publics en France.

La critique se concentre sur le très mince bilan de la Cour de discipline budgétaire et financière à cause de sa faible activité, l'effet dissuasif que cette juridiction répressive est chargée d'exercer sur les gestionnaires publics par sa seule existence est réduit à bien peu de chose.²⁰⁵

De ce fait, les destinataires ordonnateurs et gestionnaires n'ont pas à répondre juridiquement en matière de gestion, ni quant à leur responsabilité personnelle, ni quant aux mesures qu'ils entendent prendre pour faire cesser les dysfonctionnements constatés.

La Cour des comptes se trouve donc largement démunie devant le non coopération des administrations.²⁰⁶

Il serait judicieux d'adopter des textes réformant le système actuel et cela quelle que soit la voie choisie :

- Adoption d'un pouvoir de sanction ou développement de la Cour de discipline budgétaire et financière.

- Généralisation de la publicité.

- Rapprochement avec le parlement.

Les organismes français soumis au contrôle de la CDBF sont :

1. Les organismes soumis à la comptabilité publique font l'objet de la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs. 207

2. Les organismes de droit privé recevant des aides financières de l'Etat ou de personnes publiques sont également contrôlées ainsi que, depuis 1996, les organismes bénéficiant de concours financiers de l'Union européenne.²⁰⁸

205 Christian Descheemaeker, finances publiques et responsabilités : l'autre réforme. Article parut à la revue du trésor 85^e année-n° 7, juillet 2005. Page 347 à 350.

206 David Bordet, op., cit, p. 434.

207 Art. L .111-3 du CJF

208 Art. L. 111-7 du CJF

1950, la Cour contrôle les organismes de la sécurité , le contrôle des caisses régionales et locales a été confié à partir de 1961 à des comités départementaux d'examen des comptes (CODEC).²⁰⁹

4. La Cour des comptes assure depuis 1976 la vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques.²¹⁰

5. Les organismes d'intérêt général faisant appel à la générosité publique font l'objet d'un contrôle du compte d'emploi des ressources collectées auprès du public, depuis 1991. A titre d'exemples, plusieurs contrôles ont été entamés en 2009 : Sidaction, les restaurants du coeur, France Alzheimer.

6. Les organismes habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature, des cotisations légalement obligatoires ou des prélèvements libératoires d'une obligation légale de faire.

A l'occasion de vérification des comptes du comptables publics, la Cour des comptes a la possibilité de saisir la CDBF par le biais de son ministère public parce qu'elle a la faculté de découvrir les irrégularités commises dans l'exécution des recettes et des dépenses.

Il est à conclure que, les mêmes organismes et les mêmes responsables sont contrôlés aux seins des deux Cours, algérienne et française et que les deux contrôles sont des contrôles administratifs.

La raison du contrôle unique de la Cour des comptes algérienne est fondée sur l'unification du contentieux financier qui résulte de l'unité de juridiction, du fait que la chambre de discipline budgétaire et financière est une chambre qui fait partie de la Cour des comptes.

En revanche, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est une juridiction administrative chargée de réprimer les infractions en matière de finances publiques.

Liée à la Cour des comptes, elle constitue toutefois une juridiction financière distincte de celle-ci et indépendante d'elle.²¹¹

Ses sanctions, qui sont des amendes, font l'objet d'arrêts. Ses arrêts peuvent être publiés au Journal officiel. Les arrêts de la Cour de discipline budgétaire et financière sont sans appel, mais peuvent évidemment faire l'objet d'un recours en cassation devant le Conseil d'État.

L'amende la plus élevée a été infligée en 1998 pour un montant de 1.000.000 de Francs (M. Despessailles, banque SDBO, JO, 29 septembre 1998, P. 14810). La publication au journal officiel des arrêts de condamnation à l'amende, qui se fait sur décision de la Cour s'apparente à une peine accessoire.

209 Art. L. 111-5 du CJF

210 Art. L. 111-4 du CJF

211 http://www.ccomptes.fr/fr/CDBF/Missions.html

prescription des faits devant la Cour de discipline

e cinq ans, entre la date où l'infraction est commise et lenregistrement de la saisine au Parquet. En droit algérien le délai de prescription et de dix (10) ans de la date de commission de l'infraction.

Les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle à l'exercice de l'action pénale et de l'action disciplinaire.

Les infractions aux règles financière et budgétaires susceptibles d'être transmis devant la CDBF française sont comme suites :

1. non respect des règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens (art. L. 313-4) ;

2. violations des règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l'engagement des dépenses (art. L. 313-1) ;

3. imputation irrégulière d'une dépense aux fins de dissimuler un dépassement de crédit (art. L. 313-2) ;

4. engagement de dépense sans avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature (art. L. 313-3) ;

5. omission de déclaration fiscale ou déclaration inexacte ou incomplète (art. L. 313-5) ;

6. avantage injustifié procuré à autrui (art. L. 313-6) ;

7. fautes ayant entraîné un préjudice grave pour les entreprises publiques (art. L. 313-7. 1).

En droit français, les particuliers peuvent saisir directement la Cour de discipline budgétaire et financière pour des faits relatifs à l'inexécution de discisions de justice les concernant, cette saisine des particuliers n'est pas autorisée en droit algérien, de même que l'inexécution des décisions de justice n'est pas du ressort de la Cour des comptes.