Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

2. A qui la terre ?

Reprenant une partie du titre de la thèse de Mériaudeau, A qui la terre ? La propriété foncière en Savoie et Haute Savoie^327(*), soutenue en 1985, cette partie s'attache à questionner la propriété foncière dans les territoires alpins et ses incidences potentielles sur la gestion foncière des collectivités.

Ce questionnement est apparu nécessaire à travers les entretiens réalisés dont les avis divergeaient : deux points de vue s'opposent ainsi. D'une part, l'avantage dans les territoires alpins, et ce qui pourrait en faire une spécificité, c'est une relative disponibilité du foncier : beaucoup de parcelles appartiennent aux communes alpines, y compris en zone potentiellement urbanisable. La faible utilisation d'outils du type ZAC ou DUP (déclaration d'utilité publique, pour de l'expropriation) rapporté au nombre de m² construits dans les communes alpines vient appuyer cet avis : la pression foncière serait donc toute relative, car de nombreuses communes détenant du foncier participent en un sens à accroître ce phénomène.

A contrario, face à la pression foncière les communes alpines (certaines ont dilapidé leur foncier dans les années 1990 et d'autres n'en ont jamais disposé) acquièrent avec une grande difficulté du foncier très coûteux pour réaliser des projet d'habitat ou d'équipement par exemple. La naissance de trois Etablissement Public Foncier Locaux^328(*) (à l'initiative des collectivités, contrairement aux EPF d'Etat dont le périmètre est imposé) marque fortement la nécessité de disposer d'un outil d'acquisition foncière pour les collectivités des Alpes du Nord, d'autant plus qu'il est le fruit de leur initiative (l'adhésion à l'EPFL est volontaire). Face à ce questionnement, il apparait intéressant de solliciter les recherches pointues de Robert Mériaudeau réalisées dans les années 1980.

1.1. L'apport de Mériaudeau sur la question foncière alpine

Robert Mériaudeau^329(*), offre une étude presque exhaustive de la propriété foncière dans les 595 communes savoyardes comme le relève Bernard Janin dans un compte-rendu critique de ces travaux^330(*). En répondant aux deux questions suivantes, l'auteur montre qu'une indéniable spécificité foncière caractérise les montagnes françaises et que celle-ci impose des contraintes particulières à l'aménagement du territoire. D'une part, à qui appartient la terre savoyarde aujourd'hui ? Et d'autre part, quelles sont ses fonctions ?

L'analyse de Mériaudeau s'effectue à partir de la distinction entre personnes morales et personnes physiques et son décryptage du cadastre a pour résultats de mettre en relief le bouleversement de l'espace rural et l'ébranlement de la tradition paysanne au profit de l'espace urbain et de la civilisation des loisirs. Selon B. Janin « le cadastre est un palimpseste où s'inscrivent l'organisation agraire et sociale d'hier et celle de demain »^331(*), ce que traduit aussi la conclusion générale de Mériaudeau : « finalement, depuis le début du XXIème siècle, le véritable changement réside moins dans la distribution superficiaire de la propriété que dans la répartition sociale des bien-fonds des personnes physiques. Et la mutation la plus profonde porte sur les fonctions mêmes de la propriété foncière »^332(*).

En matière de spécificité foncière alpine, Mériaudeau affirme : « Oui il existe une spécificité foncière de la montagne française, et plus particulièrement de sa partie alpestre entendue ici comme une montagne constituée de vigoureux reliefs saillants séparés par de profondes vallées. Cette spécificité s'exprime d'une part par la forte proportion de l'appropriation publique dans les parties les plus élevées et/ou fortes pentes, et d'autre part, par des tensions exacerbés sur les bas versants et les fonds de vallées »^333(*). L'auteur établit donc une distinction entre ces deux types d'espaces : les « hauts versants », alpages et forêts qui subissent le « déterminisme de la pente et de l'altitude », et les « bas versants », fonds de vallées et autres replats qui sont concernés par des tensions foncières liées à l'urbanisation croissante.

Tout d'abord, sur la montagne française de haute et moyenne altitude, Mériaudeau indique (statistiquement) qu'elle est le lieu de l'appropriation publique collective constituant une spécificité foncière de la montagne alpestre : les grandes communes situées à haute ou moyenne altitude possèdent un vaste communal, les petites communes sises dans les fonds de vallée ou de cluse, dans les bassins intramontagnards ou sur les bas versants, ne disposent que d'un bien collectif de petite contenance. Son analyse fine du parcellaire alpin montre l'hétérogénéité des communes alpines en matière de propriété foncière, cela rend intelligible les deux positions divergentes développées précédemment. Il relève qu'à l'époque, la plus vaste cote parmi les possessions de communes est celle de Chamonix « qui se range parmi les plus grandes propriétés française, mesure 18 47O hectares ». Ainsi, à l'auteur de proclamer : « oui, la montagne française, notamment dans ses parties les plus alpestres, est bien la terre d'élection de la grande propriété collective ». Une distinction peut être faite entre les Alpes du Nord et les Alpes du Sud pour qui la forme juridique du communal est préférée à la propriété domaniale plutôt étatique.

Mériaudeau relève également une autre spécificité montagnarde : celle de la diversité et la complexité des régimes juridiques et des droits d'usage du communal et du sectionnal. Cette spécificité à pour conséquence selon lui qu'il faut beaucoup de temps et de détermination pour réussir une opération d'aménagement du territoire... sur des communaux ou sectionnaux soumis au régime forestier. Les droits d'usages, quant à eux, sont sources de plus de difficultés encore... Mériaudeau présageait dès lors que : « droits d'usage, complexité ou flou juridique pourraient, à terme, en ce qui concerne l'aménagement du territoire, donner à la montagne alpestre une inquiétante spécificité ».

Ensuite, concernant les replats, les bas versants et les fonds de vallées, l'auteur constate qu'ils sont les lieux des principaux conflits fonciers, et reconnait par ailleurs qu'il y a aussi des conflits « sur les hauts » (création de parc naturel, réserves naturelles, extension de domaine de station de ski, exercice des droits de chasse) qui sont toutefois « plus localisés et beaucoup moins fréquents que dans les fonds de vallées ». L'auteur caractérise ces espaces par « de minuscules biens-fonds privés », des « fiefs lilliputiens » ou encore une « proliférante micro-propriété » qui ont des conséquences multiples sur l'aménagement du territoire alpin : selon lui et « de manière générale, en montagne, c'est cette micro-propriété qui nourrit une bonne part de l'offre sur un marché très peu ouvert et c'est elle aussi qui règle, indirectement, le prix des terres agricoles ». Le recul historique permet d'expliquer cette situation : « ces espaces furent, jadis et naguère, l'objet d'une âpre compétition foncière que la prolifération des micro-cotes révèle aujourd'hui encore ».

Constituant un sérieux handicap pour la collectivité, ces espaces sont les lieux de tous les conflits fonciers car leur situation est très convoitée pour : de l'habitat, des loisirs et du tourisme, de l'industrie, du commerce et des services, des transports, de la production hydro-électrique ou de la protection des bas pays contre les crues, etc. Ainsi, le territoire de l'urbain est restreint, « ce n'est pas la montagne qui fait la pression foncière, c'est bien la ville »^334(*). Sur ce problème du multi-usage de l'espace alpin, Mériaudeau ne manque pas de soulever un paradoxe tout à fait d'actualité^335(*) : « Les meilleures terres agricoles sont ainsi les plus disputées au tire de l'aménagement du territoire : voilà encore une autre spécificité bien montagnarde ». A l'époque, cette caractéristique se limitait à l'espace montagnard comme l'indique l'auteur, en revanche, ce phénomène d'artificialisation des terres agricoles, même les plus fertiles, s'est aujourd'hui étendu à tout le territoire français^336(*).

En conclusion, Mériaudeau réaffirme son propos quant à une spécificité alpine en matière de foncier:

« Oui d'un point de vue foncier, tant en ce qui concerne la propriété elle-même que ces contraintes en termes d'aménagement du territoire, la montagne, et plus spécifiquement la montagne alpestre, est autre, particulière, spécifique... Cette spécificité née de déterminants locaux forts et anciens, perdure alors même que ces déterminants ont presque perdu toute signification locale... Toutefois, tant que le législateur ne se sera profondément pénétré de la complexité de cette spécificité, tant qu'il tentera d'imposer une rationalité exogène oublieuse des mentalités indigènes, il n'y a guère de risques à prévoir l'échec des législations foncières en montagne ».

Cette dernière remarque de Mériaudeau montre peut-être à quel point le rapport à la norme et au droit en aménagement, qui est pénétré lui aussi d'une potentielle spécificité alpine, à une incidence tangible sur la mise en oeuvre de politiques foncières volontaristes dans les Alpes.

* ³²⁷ MERIAUDEAU Robert, A qui la terre ? La propriété foncière en Savoie et Haute Savoie, Thèse de Géographie, Institut de géographie alpine de Grenoble, 1986, 480p.

* ³²⁸ L'EPFL de la région grenobloise (2002), l'EPFL de la Haute-Savoie (2003) et l'EPFL de Savoie (2005)

* ³²⁹ MERIAUDEAU Robert, op cit. Sa thèse a reçu le Prix Sully Olivier de Serres 1985 (premier prix de thèse)

* ³³⁰ JANIN Bernard, La terre savoyarde - Compte-rendu critique, In Revue de géographie alpine, Vol. 75, N°1, 1987, pp. 96-97

* ³³¹ Idem

* ³³² Idem

* ³³³ MERIAUDEAU Robert, La spécificité foncière de la montagne française. In Revue de géographie alpine, Tome 77, N°1-3, 1989, pp. 203-210 [en ligne]. Disponible sur (consulté le 27/07/10) : http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rga_0035-1121_1989_num_77_1_2741

* ³³⁴ Entretien n°6, CAUE 74

* ³³⁵ AGRESTE Primeur, L'artificialisation atteint 9% du territoire en 2009, n°246, juillet 2010, 4p.

GIS Alpes du Nord, Agriculture et urbanisation dans les Alpes du Nord, sept.2004, 4p. Atelier dans le cadre du programme de recherche-développement du GIS 2001/2006

* ³³⁶ L'artificialisation des terres agricoles rassemble une très large littérature (recherches, guides pratiques et articles d'actualité), sans doute la production de connaissances et de données la plus importante actuellement.