Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

Chapitre 2. Les miscellanées du foncier

1. Le foncier, de quoi s'agit-il ?

Il apparait tout à fait nécessaire de poser quelques bases de définition du sujet d'étude. La recherche bibliographique et les entretiens réalisés ont permis d'éclairer le sens d'un large vocabulaire qui gravite autour de la question foncière. Comme le souligne Thibaud Wyon^57(*), la gestion foncière est transversale (multisectorielle) et à diverses échelles territoriales imbriquées (multiscalaire). Le foncier est bien au coeur des problématiques d'aménagement du territoire mais de quoi parle-t-on précisément ? De droit, d'argent et de politique, telle est en substance la réponse que l'on tachera de formuler selon ce triptyque.

1.1. De droit

Le droit est peut-être l'angle de départ pour appréhender le foncier. En effet, l'approche foncière ne s'attarde pas sur la matérialité du terrain comme le ferait le géologue ou le géomètre mais plutôt sur les droits -et leurs valeurs- dont il est l'objet. Pour Joseph Comby, « le terrain est une abstraction, un support, un espace localisé par rapport à d'autres localisations. En outre, ce n'est même pas à cet espace que l'on s'intéresse véritablement »^58(*). Aussi, pour que l'usage d'un terrain soit reconnu (ou protégé), il est nécessaire de lui associer un régime juridique particulier, ce qui n'est pas toujours évident. Par exemple, la faible reconnaissance des enjeux liés à la biodiversité ordinaire se traduit par un nombre très faible d'instruments opérationnels : « or, l'opérationnalité d'un outil suppose que le droit dispose d'un champ d'application territorial pour appliquer un régime juridique. Le droit, pour se construire et être effectif, a donc besoin d'une délimitation spatiale, mais il est difficile voire impossible de définir la délimitation spatiale des corridors écologiques. Si l'on revendique que la connectivité n'a pas de limites, le droit lui en a besoin pour exister ! »^59(*).

Le foncier nous renvoie directement vers la propriété foncière et donc le droit de propriété, élevée au rang de droit naturel et imprescriptible par la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité». C'est ce qui fonde un rapport si particulier entre la terre et le citoyen français, où le droit « s'incorpore à la chose » ^60(*): la conflictualité autour du foncier prend ici tout son sens. Ainsi, Olivier Barrière rapporte l'analyse partagée par de nombreux spécialistes qui s'appuient sur le Code civil de 1804 pour affirmer que les pouvoirs du propriétaire sont si étendus qu'ils se confondent avec la chose sur laquelle ils portent : le droit est un bien et la propriété est un droit. En d'autres termes, le droit de propriété tel qu'il est énoncé qualifie l'imprégnation de la chose par l'homme, et réciproquement selon Carbonnier, une imprégnation de l'homme par la chose car « la personne ne pouvant être arrachée sans souffrance à ses entours de biens familiers »^61(*).

Puisqu'il n'existe pas en France de terre sans propriétaire^62(*), l'appropriation de l'espace par le droit de propriété est incontournable : c'est ce caractère du foncier qui interpelle la géographique humaine. En matière de propriété privée, on qualifie alors, assez péjorativement, ce « paysage propriétariste ». Alain Bernard^63(*) le décrit ainsi, « l'ordre de la propriété privée trace des lignes droites au mépris de la courbe naturelle. Il engendre une rationalisation de l'espace, une mise au pas des paysages et, sans doute, de ses habitants sommés de se conformer à un modèle unique », et Dominique Dujols fustige quant à elle « notre vieille nation de paysans accrochés à leurs parcelles »^64(*).

Toutefois, Joseph Comby nous interpelle vivement sur une interprétation du droit de propriété qui s'est propagée à tort^65(*) : « L'article 544 du Code civil qui dans une formule inchangée depuis deux siècles, définit le droit de propriété, le fait à la française, en jouant sur les mots. Après avoir salué bien bas la grandeur du droit de propriété, il ne le ramène à presque rien par une pirouette puisqu'il définit la propriété comme le droit " le plus absolu " [...] de faire de son bien ... ce que les lois et règlements autorisent d'en faire. La propriété c'est le droit d'obéir aux règlements ». C'est ainsi qu'est censée triompher la collectivité publique qui dispose quant à elle du droit de définir les utilisations permises, favorisées ou interdites, voire obligatoires de son territoire.

En réalité, poursuit J. Comby, personne n'est jamais propriétaire d'un terrain : « on ne peut ni l'emmener, ni le détruire et l'usage que l'on fera devra tenir compte de multiples contraintes juridiques.[...] Le propriétaire d'un terrain, lui, n'est pas libre d'en faire ce qu'il veut. Jamais il ne dispose de tous les droits sur son terrain car il existe toujours des droits concurrents du sien...». Le propriétaire a le droit de gérer son terrain en prenant compte des limites et contraintes qui s'imposent à sa parcelle. Cette digression juridique nous apporte un éclairage sur les résistances de certains propriétaires face aux velléités d'une collectivité qui voudrait bouleverser l'ordre établit de la propriété sur son territoire : le propriétaire schizophrénique se retranche derrière son droit de propriété absolu tout en sachant que celui-ci est soumis à des droits concurrents, dont ceux de la collectivité. Le Code de l'urbanisme ne va d'ailleurs pas dans un autre sens et indique dès son premier et très long article :

« Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement »^66(*).

Il semble que ce dogme soit repris et rappelé sans cesse dans les cadres normatifs concernant l'aménagement du territoire (DTA des Alpes du Nord compris), indiquant d'ailleurs très clairement l'orientation que doivent prendre les collectivités sur leur territoire.

L'idée de patrimoine commun est à défendre, ou au moins à revendiquer, comme l'expose Dominique Dujols^67(*) : cette notion « implique une gestion au bénéfice de la communauté, qui permette donc éventuellement de corriger les effets négatifs d'actions individuelles ». Toutefois, comme l'auteur le fait remarquer, il s'agit de comprendre pourquoi ce point de départ du Code de l'urbanisme ne s'est guère illustré dans les faits. Au-delà du constat d'échec, D. Dujols cherche à restaurer la notion de patrimoine commun comme guide d'une nouvelle politique foncière à la fois ambitieuse et réaliste. Pour le moment, « au tribunal administratif, le maire doit prouver qu'il agit pour l'intérêt général, le bien collectif, et c'est presque toujours le requérant privé qui l'emporte sur la collectivité »^68(*).

Enfin, J. Comby nous interpelle sur la superposition des droits sur le sol, ce qu'il appelle « les mille-feuilles du foncier »^69(*) : le droit du propriétaire est en compétition avec de nombreux autres droits, notamment ceux de la collectivité, et c'est l'examen détaillé des droits qui s'exercent sur une parcelle qui va déterminer, en partie, sa valeur et donc son prix sur le marché. Or, d'après Comby, « les changements d'énoncés des règles de droit public sont devenus la principale cause de valorisation ou de dévalorisation des terrains privés », ce qui nous montre le lien étroit entre le droit et la seconde dimension du foncier, l'argent.

* ⁵⁷ WYON Thibaud, Eléments d'analyse, d'évaluation et de repositionnement des dispositifs fonciers de la région Rhône-Alpes, Mémoire de DRT, Institut de Géographie Alpine, Grenoble 1, 2008, p.12

* ⁵⁸ COMBY Joseph, De la volatilité foncière, Etudes Foncières, janvier-février 2009, n°137, pp.6-8, p.6

* ⁵⁹ LANGLAIS Alexandra, Programme DIVA-corridors, action 10 « continuités écologiques et politiques publiques » : Quelles procédures juridiques de conception et de mise en oeuvre de corridors pour dégager de nouvelles pistes d'actions ?, In Econnect - WP6 / séminaire du 06-05-2010 / Grenoble

* ⁶⁰ BARRIERE Olivier, Une gouvernance environnementale dans une perspective patrimoniale : approche d'une écologie foncière, Portail foncier et développement [en ligne], 2005, 26p. Disponible sur : http://www.foncier-developpement.org/analyses-et-debats/decentralisation-et-gestion-fonciere/une-gouvernance-environnementale-dans-une-perspective-patrimoniale-approche-d2019ecologie-fonciere/view (consulté le

31/05/10)

* ⁶¹ Idem, pp.4-5

* ⁶² DRIARD J-H, Droit de l'urbanisme et Droit de propriété, 1997, In WYON Thibaud, op.cit., p.18

* ⁶³ BERNARD Alain, 2002, In BARRIERE Olivier, op.cit.

* ⁶⁴ DUJOLS Dominique, Le territoire français est le patrimoine commun de la Nation, Etudes Foncières, juillet-août 2010, n°146, pp. 24-26

* ⁶⁵ COMBY Joseph, op.cit.

* ⁶⁶ Code de l'urbanisme, Partie législative, Article L 110 [en ligne]. Disponible sur : http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=D87142082162DDB996C5B0F503F8DA6F.tpdjo10v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006143277&cidTexte=LEGITEXT000006074075&dateTexte=20100907 (consulté le 18/07/10)

* ⁶⁷ DUJOLS Dominique, op.cit., p.24

* ⁶⁸ Entretien n°3, CIPRA

* ⁶⁹ COMBY Joseph, Superposition des droits sur le sol, Les mille-feuilles du foncier, Etudes Foncières, janvier-février 2010, n°143, pp.21-29