La résolution des conflits de compétence entre les acteurs de la justice de proximité au Burundi

Section 1ère. Les acteurs étatiques

La catégorie des acteurs étatiques comprend les juges des tribunaux de résidence, les autorités administratives à la base et les officiers de la police judicaire.

§1. Les juges des tribunaux de résidence

D'après la loi n°1/08 du 17 mars 2005 portant Code de l'organisation et de la compétence judiciaires, les tribunaux de résidence sont les institutions judiciaires les plus proches de la population. A ce titre, ils figurent parmi les acteurs de la justice de proximité les plus importants.

Les tribunaux de résidence possèdent une compétence en matière civile et en matière pénale. Toutefois, le Code d'organisation et de la compétence judiciaires du 17 mars 2005 a apporté une innovation. Il s'agit de la distinction entre l'institution d'un juge unique et les juges siégeant en formation collégiale. Cela étant, le siège en collège demeure la règle et le siège à juge unique l'exception. Les cas où un juge unique assisté d'un greffier peut siéger sont limitativement énumérés par la loi.

³² Dans certaines provinces comme Cibitoke, Bubanza et Bujumbura rural, les membres du mouvement FNL Palipehutu s'improvisent parfois dans le règlement des différends. Nous n'allons pas retenir cette catégorie d'acteurs qui travaillent dans l'illégalité et la clandestinité. De même, les cas des positons militaires et des chefs de poste qui interviennent dans le règlement des différends ne seront pas retenus.

En matière civile, il s'agit des contestations ou demandes dont le montant ne dépasse pas 300.000 francs burundais, des matières gracieuses et des litiges découlant de l'exécution des jugements qu'ils ont rendus.³³ En matière pénale, il s'agit des contraventions ou des infractions au code de la route sauf si, compte tenu de la complexité des faits, le président du tribunal, d'office ou à la demande de l'une des parties au procès, décide de renvoyer l'affaire devant une formation collégiale. Le président statue par ordonnance non susceptible de recours.³⁴

L'institution du juge unique n'est pas bien reçue par le justiciable. L'on craint, en effet, qu'un jugement soit mal rendu par un juge unique selon l'adage « un juge unique est un juge inique ». Il pourrait avoir un parti pris et n'avoir personne pour le contredire.

A côté des innovations du Code de mars 2005, les tribunaux de résidence sont compétents en matière civile pour connaître :

a. des contestations entre personnes privées dont la valeur du litige n'excède pas 1.000.000 de francs burundais ;

b. des actions relatives aux propriétés foncières non enregistrées ;

c. des actions relatives à la liquidation des successions sous réserve des dispositions du litera a ;

d. des questions relatives au droit des personnes et de la famille dont la connaissance n'est pas attribuée à une autre juridiction ;

e. des actions relatives à l'expulsion du locataire défaillant et de tous ceux qui occupent les lieux sans titre ni droit.

Toutefois, le tribunal n'est pas compétent si l'action en déguerpissement est relative à un bail commercial³⁵.

En matière pénale, les tribunaux de résidence connaissent des infractions punissables au maximum de 2 ans de servitude pénale indépendamment du montant de l'amende. Ils statuent par un seul et même jugement sur les intérêts civils quel que soit le montant des dommages et intérêts à allouer d'office ou après constitution de la partie civile.³⁶

33 Article 13 du Code de l'organisation et de la compétence judiciaires in BOB no 3 quater/2005, p.21.

34 Article 9 du COCJ, précité, p.20.

35 Article 12 du COCJ, précité, p.20.

36 Article 4 du COCJ, précité, p.19.

§ 2. Les autorités administratives à la base

1. Qui sont les autorités administratives à la base?

Le terme d'autorité administrative peut prêter à confusion et une autorité administrative doit être différenciée d'une autorité politique. Dans la conduite des affaires de l'Etat, il est très difficile d'établir les frontières nettes entre la sphère politique et la sphère administrative. Certains auteurs³⁷ essayent de se référer à la fonction de « gouverner » qui serait dévolue aux autorités politiques par opposition à celle d' « administrer » qui serait la tâche des autorités administratives.

Ainsi, la fonction de gouverner consisterait à prendre des décisions de principe et à orienter la politique générale de l'Etat. Elle est exercée par les organes supérieurs de l'Etat tel que le Président de la République, les vice-présidents, le gouvernement, le parlement, etc. La fonction d'administrer quant à elle, consisterait dans la mise en oeuvre, dans l'exécution quotidienne des décisions de principe prises par les autorités politiques et leur adaptation aux cas particuliers.

Cela étant, nous allons parler des autorités administratives au niveau communal comme acteurs de justice de proximité. La loi n°1/010 du 18 mars portant promulgation de la Constitution du Burundi nous définit la commune comme une entité administrative décentralisée³⁸. Elle est administrée par le conseil communal et l'administrateur communal. La commune est subdivisée en zones et en collines de recensement ou en zones et en quartiers selon qu'elle est urbaine ou rurale. La zone est une circonscription administrative déconcentrée de la commune, intermédiaire entre celle-ci et la colline de recensement ou le quartier³⁹. Elle est administrée par un chef de zone. Quant à la colline ou quartier, ils constituent les cellules de base de l'administration territoriale. Ils sont administrés par un conseil de colline et un chef de colline ou de quartier selon les cas.

A l'exception du chef de zone qui figure parmi le personnel de la commune et qui est nommé par le conseil communal⁴⁰, le chef de colline ou de quartier et l'administrateur communal sont élus au suffrage universel.

37 Z. NTAMBWIRIZA, Cours de Droit administratif, U.B., Fac. de Droit, 1^ère licence, 1997- 1998, p.86.

38 Article 263 de la Constitution de la République du Burundi, précité.

39 Article 4 de la Loi n° 1/016 du 20 avril 2005 portant organisation de l'administration communale in BOB n°4 bis/2005, pp.1-13.

40 Article 46 de la Loi communale, précitée.

2. Les compétences des autorités administratives à la base

Nous allons passer en revue les compétences juridiques, successivement de l'administrateur communal, du chef de zone et du chef de colline.

A. L'administrateur communal

La commune est administrée par un conseil communal. Celui-ci, au cours de sa première réunion, élit en son sein le président du conseil communal et l'administrateur communal⁴¹.

Représentant de l'Etat dans sa commune, l'administrateur communal est chargé de l'application des lois et règlements. Il exerce, dans les limites territoriales de son ressort, un pouvoir général de police. A ce titre et en vue du maintien de l'ordre et de la sécurité publics, il peut prendre toute mesure de police qu'il juge nécessaire. C'est ainsi qu'il peut instaurer un couvre-feu dans sa commune, contrôler l'exactitude des prix institué par l'Etat et prendre des mesures de lutte contre la délinquance⁴².

Toutefois, la loi n°1/06 du 20 avril 2005 portant organisation de l'administration communale se démarque nettement du décret-loi n°1/011 du 8 avril 1989 portant réorganisation de l'administration communale quant au pouvoir de police de l'administrateur communal. En effet, ce dernier en son article 20 stipulait que l'administrateur communal pouvait emprisonner une personne pendant une période maximale de 7 jours. Actuellement, la loi portant organisation de la loi communale n'accorde pas de tels pouvoirs à l'administrateur communal. Il doit dès lors se comporter en bon citoyen. Il pourra remettre les auteurs des infractions dont il prend connaissance, de quelque manière que se soit à un officier de police judiciaire ou à un officier du ministère public chargé de l'enquête et de l'instruction des dossiers pénaux.

Par contre, le Code de procédure civile semble attribuer à l'administrateur communal un rôle d'huissier de justice. En effet, l'article 40 de ce Code stipule que la notification des actes judiciaires aux intéressés peut se faire par l'administrateur ou le chef de zone. Par ailleurs, l'article 43 du même Code enjoint l'administrateur à faire une notification à domicile d'un exploit de justice au destinataire qui refuse de recevoir la copie. L'administrateur est tenu de le faire le plus tôt. Sa négligence lui vaudrait des dommages et intérêts au destinataire qui serait lésé suite à sa négligence.

41 Article 11 de la Loi communale. L'article 28 de la même loi prévoit que pour les prochaines élections, l'administrateur sera élu au suffrage universel direct.

42 RCN-Justice &Démocratie, Guteza imbere ubutungane ku nzego zegereye abanyagihugu, Bujumbura, p.4.

En définitive, l'administrateur communal n'a aucune compétence judiciaire, ni sur le plan pénal ni sur le plan civil. Il ne peut donc s'établir en juge mais doit plutôt orienter les justiciables vers les tribunaux et les officiers de police judiciaire. Par ailleurs, comme tout bon citoyen, il peut aider des personnes en conflits à régler leurs différends par la conciliation.

B. Le chef de zone

Parmi les autorités administratives de base, les chefs de zones ont cette particularité qu'ils sont nommés et non élus. Le chef de zone figure parmi le personnel communal et il est le représentant de l'administrateur communal dans sa circonscription. Ce dernier lui délègue une partie de ses compétences dans l'intérêt d'une bonne administration. C'est une autorité administrative déconcentrée.

Comme l'administrateur communal ou le chef de colline ou de quartier, le chef de zone ne dispose d'aucune compétence pour connaître des dossiers pénaux ou civils. Il a la latitude de jouer la médiation, l'arbitrage ou la médiation lorsqu'il est sollicité par les parties au conflit. En outre, le code de procédure civil lui confie, au même titre que l'administrateur communal, le rôle de faire parvenir à certains justiciables de sa circonscription, les citations judiciaires.

C. Le chef de colline ou de quartier

Selon l'article 35 de la Loi communale, la colline ou le quartier sont administrés par un conseil de colline ou de quartier composé de 5 membres élus au suffrage universel direct pour un mandat de 5 ans. Le conseiller qui a obtenu le plus grand nombre de voix devient chef de colline ou de quartier.

En tant qu'animateur de la paix sociale dans sa circonscription, le chef de colline supervise la médiation, la conciliation et l'arbitrage des personnes en litiges qui recourent librement aux Bashingantahe ou à lui. Il ne peut ni instruire une affaire pénale ou la juger, ni juger des litiges civils. Il n'a aucune compétence judiciaire. Toutefois, comme tout autre citoyen honnête, le chef de colline ou de quartier peut arrêter tout délinquant attrapé en flagrant délit et le conduire à l'O.P.J. ou à l'officier du ministère public le plus proche.

§3. Les officiers de la police judiciaire

ministère public⁴³. Les officiers de police judiciaire constatent les infractions qu'ils ont mission de rechercher. Ils reçoivent les dénonciations, les plaintes et les rapports relatifs à ces infractions et dressent un procès-verbal y relatif.

Les officiers de police judiciaire peuvent procéder à des saisies des objets sur lesquels pourrait porter la confiscation prévue par la loi et de tous autres objets qui pourraient servir à conviction ou à décharge⁴⁴. Ils peuvent également, lorsque l'infraction est punissable d'un an de servitude pénale au moins au moins ou lorsqu'il existe des raisons sérieuses de craindre la fuite de l'auteur présumé de l'infraction, se saisir de sa personne après avoir interpellé l'intéressé et de le conduire immédiatement devant l'autorité judiciaire compétente.

Globalement, les officiers de police judiciaire ont une compétence générale pour toutes les infractions pénales. Leur compétence territoriale se confond avec celle de parquet du même ressort. Ils peuvent accomplir tous les actes de la police judiciaire tel que la convocation, la rétention, la saisie, la conservation des preuves, la perquisition, la garde à vue, la transaction des amendes, etc. Par ailleurs, ils peuvent, sur délégation du ministère public, effectuer des enquêtes ou représenter le ministère public devant les tribunaux de résidence⁴⁵.

Malgré cette nette distinction des compétences de la police de sécurité intérieure d'une part et de la police judiciaire d'autre part, le citoyen ne sait pas toujours exactement à quel corps s'adresser lorsqu'il est victime d'une infraction. Par ailleurs, il se remarque des conflits de compétence entre ces deux corps de police. Il n'est pas rare d'entendre que la police de sécurité intérieure, après avoir procédé à une arrestation, déclare être entrain de mener une enquête, tâche qui est dévolue normalement à la police judiciaire.