II- Les précédents de la
répudiation :
1. Le Mexique :
Dans la pratique, le Mexique est le précurseur de
la répudiation de dette odieuse. En
1861, le gouvernement mexicain déclare un gel de deux ans
du remboursement de la dette extérieure. Cette dette contractée
par différents régimes conservateurs, dont le dictateur Antonio
López de Santa Anna, ne constitue pas un impératif pour le
gouvernement qui souhaite se consacrer à la reconstruction du pays suite
à la guerre civile de 1858-1861.
Convention de Vienne sur le droit des traités,
Partie III : Respect application et interprétation des
traités,
Section 1, Art.26, 1969.
Cependant, l'acte unilatéral du président mexicain,
sévèrement réprimé par la France et le Royaume Uni
et l'Espagne, se solde par l'occupation française et la fondation d'un
empire dirigé par Maximilien d'Autriche. Celui-ci contracte de
nombreuses dettes à fort taux d'intérêt afin de maintenir
sa domination. Il est déchu en 1867.
Une quinzaine d'année plus tard, la loi du 18 Juin 1883,
dite loi sur le règlement de la dette nationale, répudie
effectivement les dettes contractées de 1857 à 1860 et de 1863
à
1867. L'expérience mexicaine s'inscrit comme l'un des
exemples de la « politique de la
Canonnière » chère aux grandes
puissances européennes, à l'époque, consistant à
user de la force dans le recouvrement de leurs créances. Cette pratique
a progressivement disparu en laissant place à une reconnaissance de la
souveraineté de la dette publique, c'est-à-dire au maintien
théorique de l'intangibilité des privilèges de
l'État, fût-il débiteur.
De plus, l'affaire mexicaine suggère que seul un Etat
occidental possédant un certain crédit sur la
scène internationale pouvait imposer une telle doctrine. En effet, trois
décennies plus tard l'action des Etats-Unis a un tout autre
rayonnement.
En 1897, embrassant la cause du peuple cubain et soucieux de
leurs propres intérêts géostratégiques, les
Etats-Unis entrèrent en guerre contre la couronne hispanique, mirent
rapidement fin au conflit et remportèrent, entre autres, la
souveraineté de l'île.
2- Les Etats-Unis :
Dès lors, l'Espagne, déchue, réclama
aux Etats-Unis le paiement des créances qu'elle et d'autres puissances
européennes (notamment la France et la Belgique) détenaient sur
Cuba. Ces créances avaient étés contractées par les
agents de la régence espagnole sur les marchés internationaux
sous formes d'obligations. La requête espagnole s'appuyait sur des faits
analogues, notamment le comportement de ses anciennes colonies qui avaient pris
à leur charge la part de la dette publique espagnole ayant servit
à leur colonisation. De plus, les
Etats-Unis eux-mêmes avaient reversé plus de 15
millions de livres sterling au Royaume Uni lors de leur accession à
l'indépendance.
En dépit de cette tendance respectée à
l'époque par toutes les grandes puissances, puisque conforme à
leurs intérêts, les Etats-Unis refusent toute
responsabilité et le postulat selon lequel la dette espagnole incombait
au peuple cubain.
Dominique Carreau, Rapport du directeur d'études de
la section de la langue française du centre, in Centre d'Etude et
de Recherche de Droit International et de Relations Internationales, 1995, p.
8.
La raison évoquée est que, cette dette a
été imposée au peuple cubain sans son accord et par la
force des armes et constituait l'un des motifs de la rébellion cubaine.
Ces créances contractées par les autorités locales
servaient leur domination en finançant l'appareil répressif,
étouffant toute insurrection cubaine. De plus, les Etats-Unis
déclarèrent que les créanciers avaient pris le risque de
leurs investissements : ils savaient que ces dettes servaient l'asservissement
d'un peuple.
En effet, en 1898, lors du Traité de paix de Paris,
l'Espagne reconnaît qu'avant 1860, une partie du revenu de l'île a
financé les dépenses nationales espagnoles. Elle ne nie pas non
plus qu'entre 1861 et 1880, les dettes contractées par la régence
ont été affectées au financement de l'expédition
espagnole au Mexique, aux dépenses liées à la tentative de
récupération de San Domingo, et à la répression des
soulèvements populaires cubains entre 1968 et 1878. Les dettes
contractées après 1880 visaient à rembourser les emprunts
précédents, ainsi qu'à maintenir la domination espagnole
à Cuba.
Au final, les dettes de la régence avaient
été contractées sous le droit espagnol et non cubain, et
obligeaient l'Espagne et non l'île.
Ni les Etats-Unis qui soutenaient la cause cubaine, ni Cuba ne
remboursèrent cette dette, et les créanciers ne
recouvrèrent jamais leur dû. La décision des Etats-Unis
fût enregistrée dans le Traité de paix de Paris qui mit fin
la guerre hispano-américaine.
On retrouve dans le précédent cubain les trois
critères évoqués plus haut.
A partir de cet événement, la communauté
internationale reconnaît implicitement le concept de dette odieuse. Le
terme implicite suggère que les Etats ne déclarent pas adopter
cette doctrine, mais que leurs pratiques reflètent son acceptation comme
instrument juridique.
3- L'Union soviétique :
Ainsi, en 1918, suite à la révolution qui le
mène au pouvoir, le parti Bolchevik répudie la dette tsariste que
le gouvernement provisoire avait décidée d'honorer.
Cependant, les détracteurs de la doctrine avancent que le
contexte radical du changement de régime de l'empire russe isole cette
répudiation du champ d'application de celle-ci.
De plus, cette répudiation constitue un acte
unilatéral non sanctionné par une cour arbitrale. Enfin, en 1996,
la Fédération de Russie s'est engagée à apurer ces
dettes envers la France .
La France et la Russie ont signé, le 26 novembre 1996, un
accord relatif au paiement par la
Fédération de Russie d'une somme de 400 millions de
dollars, en règlement définitif des créances
réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai
1945.
4- Les traités de paix des première et seconde
guerres mondiales :
Un exemple plus emblématique est celui du Traité de
Versailles qui, en 1919, annule officiellement la dette réclamée
par l'Allemagne et la Prusse au nouvel Etat polonais.
Les deux vaincus soutenaient que les prêts qu'ils avaient
contractés afin d'occuper la
Pologne incombaient à cette dernière.
De même, le traité de paix signé entre
l'Italie et la France le 10 février 1947 déclare «
inconcevable que l'Ethiopie assure le fardeau des dettes contractées par
l'Italie afin d'assurer sa domination sur le territoire Ethiopien ».
5- Le Costa Rica :
L'affaire entre le Costa Rica et la Grande Bretagne constitue le
principal élément de jurisprudence de la doctrine de la dette
odieuse.
En 1922, le gouvernement costaricain vote une loi annulant tous
les contrats passés de
1917 à 1919 entre le gouvernement précédent
de Federico Tinoco, général puchiste, et les personnes
privées. Par cet acte, le gouvernement vise particulièrement les
porteurs de titres émis par la Banco Internacional de Costa Rica.
En effet, avant de quitter le pays en août 1919, le
général Tinoco et son frère ont détourné les
fonds mis à disposition de la Banco Internacional par la Royal Bank of
Canada, une banque britannique, en échange de bonds. Suite à
l'annulation des contrats, la Grande Bretagne en vertu de son droit de
protection diplomatique accusa l'Etat costaricain et la Banco Internacional
d'avoir rompu ses engagements envers la Royal Bank of Canada.
La Grande Bretagne affirma que le gouvernement de Tinoco
était un gouvernement légitime et que ses actes
incombaient au nouveau gouvernement. Pour le Costa Rica cet argument
était d'autant plus absurde que la Grande Bretagne, comme de
nombreuses puissances européennes, n'avait pas reconnu le
gouvernement puchiste.
D'autre part, selon la Constitution les ressortissants
britanniques lésés devaient s'adresser directement à une
juridiction costaricaine et non étrangère, et renoncer à
la protection diplomatique. Cette clause, incluse dans de nombreux contrats de
dette sud-américains, vise à protéger l'Etat
débiteur.
Le juge Taft, président de la Cour suprême des
Etats-Unis, qui arbitra l'affaire, conclue que malgré la
légitimité du gouvernement de Tinoco, gouvernement de
facto capable d'engager l'Etat, les contrats étaient inapplicable,
car la Bank of Canada n'avait pas agi en vertu du principe de « bonne foi
». En effet, la dette avait été contractée alors que
la popularité de Tinoco avait disparu et que les forces d'opposition
politiques et militaires montaient en puissance. De plus, le
général Tinoco avait usé de l'argent prêté
par la Royal Bank of Canada à la Banco Internacional à des fins
purement personnelles, donc contre l'intérêt public. La
nullité de la dette (Law of Nullities) costaricaine fut
déclarée valide.
6- L'Indonésie :
Le cas le plus récent de répudiation de dette dite
« odieuse » est celui de l'Indonésie qui, en 1949, lors de la
Conférence de la Haye, accepte d'assumer une partie de la dette publique
hollandaise contractée avant l'occupation japonaise de 1942, mais refuse
de participer aux remboursements des fonds ayant financés la
répression militaire du mouvement de libération nationale.
L'accord débouche sur une participation indonésienne à
hauteur de 4,5 milliards de guildes hollandaises. Cependant en 1956,
l'Indonésie dénoncera cet accord comme « odieux ».
III. La difficile re-appropriation du droit international par les
pays issus de la décolonisation.
La décolonisation est l'un des évènements
majeurs ayant transformé le droit international entre 1945 et 1990. Du
XIXème siècle à la création de l'ONU, le droit
international était déterminé par les grandes puissances
pour asseoir leur suprématie sur le monde. En 1945, avec la signature de
la Charte des Nations Unies, un code de conduite établissait les
principes généraux des relations internationales qui seront
complété par des traités internationaux.
1- Le traité de Vienne.
La Convention de Vienne sur le droit des traités,
conclue en 1969, reflète les attentes du Tiers Monde et des pays
socialistes. En effet, en codifiant des principes issus de la coutume
appartenant au corpus du droit général, la Convention introduit
des restrictions à la liberté invétérée des
Etats. Dans le cadre de la dette odieuse, la convention offre plusieurs recours
possibles, dont le plus pertinent est l'article 50 sur la corruption .
Art. 50 Corruption du représentant d'un
Etat : « Si l'expression du consentement d'un Etat à
être lié par un traité a été obtenue au moyen
de la corruption de son représentant par l'action directe ou indirecte
d'un autre Etat ayant participé à la négociation, l'Etat
peut invoquer cette corruption comme viciant son consentement à
être lié par le traité ».
L'évocation de l'article 50, n'est pertinente que dans le
cadre de contrats liant deux Etats. Cependant, les cas potentiellement
concernés restent nombreux. La convention accorde une importance
particulière à la malhonnêteté potentielle des
dirigeants et des créanciers.
Ainsi, le Pérou avait adopté dès 1860 une
loi stipulant que tous les actes commis par un gouvernement usurpateur seraient
déclarés nuls et non avenus, et contraires à la
Constitution péruvienne . Cet article offre une opportunité
considérable aux Etats à faible stabilité politique
souhaitant préparer de futurs cas de dettes « odieuses ».
Les répudiations ex-post étant au jour
d'aujourd'hui incertaines, car liées aux rapports de force de l'ordre
mondial actuel, la prévention des prêts frauduleux par leur
invalidation dans le droit interne, voire au sein même de la
Constitution, permettrait une réappropriation significative du droit.
2- La non-application de la doctrine
Malgré les avancées juridiques citées,
qui renforcent la portée des précédents examinés,
la non-application de la doctrine de la dette odieuse n'est pas
étonnante.
Son principal motif est l'opposition des grandes puissances. Il
s'agit cependant de préciser que le débat ne porte pas sur les
dettes contractées par les colonisateurs. Celles- ci ne furent pas mises
à la charge des nouveaux Etats ipso jure et ceux qui les
assumèrent le firent volontairement, surtout pour des raisons politiques
notamment dans le but du maintien des relations financières.
Les mêmes raisons freinèrent plus tard les Etats
à répudier leurs dettes odieuses. Et pour cause : un Etat
répudiant sa dette est un Etat qui s'isole de la communauté
financière internationale. Or, en 1982, la crise de la dette mexicaine
mit un terme à l'octroi frénétique de prêts au
Tiers-Monde. La finance internationale s'en détourna et les taux
d'intérêts pratiqués augmentèrent dangereusement. De
plus, les Etats du Nord, touchés par la stagflation réduisirent
considérablement leur aide publique au développement.
C'est donc la peur de la sanction des marchés financiers
qui réfrènent les pays du Tiers
Monde. Lorsque les Sandinistes prirent le pouvoir au Nicaragua en
1979, ils reconsidèrent rapidement leur répudiation initiale des
dettes.
L'article 10 de la Constitution du 10 Novembre 1860 stipule que
« sont nuls les actes de ceux qui ont usurpés les fonctions
publiques et les emplois confiés sous les conditions prescrites par la
Constitution et les lois ».
De même le gouvernement sud africain de Nelson Mandela
endossa les dettes de l'apartheid, malgré la pression du mouvement
catholique.
La seconde restriction importante à l'application de la
doctrine de la dette odieuse provient du fait que celle-ci n'a pas atteint le
stade de l'opinio juris. Dès lors, son emploi reste
aléatoire, car il repose sur les rapports de force sous-jacents.
La probabilité de création d'une règle de
droit décroît avec l'importance ou la sensibilité du sujet
abordé. La notion de dette odieuse reste donc un élément
de la doctrine, celle-ci n'étant pas une source classique de droit
international. Parmi les décisions judiciaires, seule l'affaire Tinoco
fait jurisprudence. Cependant, ce précédent lie fermement le
caractère légal des dettes publiques au respect de
l'intérêt public.
Une autre source du droit international est contenue dans les
principes généraux du droit. Parmi ceux-ci, ont peut citer la
bonne foi, utilisée dans l'affaire Tinoco, et la théorie de
l'enrichissement injuste. La bonne foi reste cependant un élément
subjectif, dont l'invocation est nécessaire mais non suffisante.
Enfin, la coutume forme une source première du droit
international, si et seulement si elle est la preuve d'une pratique
générale acceptée comme étant le droit. Or, la
pratique récente des Etats ne montre pas que la doctrine de la dette
odieuse ait atteinte le statut de droit. Les auteurs ne s'accordent pas sur
l'opinio juris de la doctrine, c'est-à-dire le fait qu'elle
soit perçue par les Etats comme leur conférant des droits et des
obligations tels, qu'ils doivent se conformer à celle-ci. Pour beaucoup,
elle reste un élément de la morale et n'a pas valeur de loi.
3- La répudiation et le désendettement
La reconnaissance des organisations non-gouvernementales
comme de nouveaux acteurs des relations internationales, représentant la
« société civile » voire la « communauté
internationale » offre le renouveau de la doctrine de la dette odieuse.
Ainsi, la médiatisation de la doctrine de la dette odieuse
par les mouvements pour l'annulation de la dette du Tiers-Monde, tels que le
CADTM, Jubilée 2000, ATTAC ou le Collectif Odious Debt, par des
manifestations crée l'idée d'effectuer un audit de la dette des
pays tiers monde, afin de juger leur légitimité.
Dès lors, la considération grandissante
des sphères juridique et politique pour les revendications des ONG,
laisse espérer une amélioration du statut de la doctrine. Ainsi,
le parlement anglais a explicitement reconnu la doctrine dans le cadre des
dettes rwandaises .
De même, le gouvernement fédéral
américain, pour des motifs peu altruistes, a récemment fait
référence à la doctrine dans le but de légitimer
une annulation partielle de la dette irakienne contractée par la
dictature.
De plus, la Sentencia Olmos du 13 juillet 2000 de la
Cour Criminelle et Correctionnelle de Buenos Aires, qui condamne la dictature
argentine et ses créanciers dont le FMI, valide le recours à la
justice nationale dans la condamnation de ce type de dette ².
Si les ONG semblent déterminées à
internationaliser le débat sur la dette « odieuse » afin
d'obtenir des annulations pures et simples de la plupart des dettes des pays
pauvres en s'appuyant sur la nature des régimes qui les ont souscrits,
les démarches juridiques quant à elles, émanent d'une
décision nationale.
Leurs réussites peuvent dépendre de leur
coordination à l'échelle régionale par exemple.
Parallèlement, le FMI a publié en juin 2002
l'article de deux économistes d'Harvard affirmant la viabilité
d'une institutionnalisation des dénonciations a priori de
dettes odieuses afin d'éviter leur répudiation ex-post,
ou de la création d'une nouvelle norme exonérant les pays
victimes de toute responsabilité . Par cet acte, le FMI montre une
perméabilité à ces idées. Celle-ci suggère
une surestimation historique du pouvoir des créanciers sur les
débiteurs.
En effet, la stabilité financière du Nord
dépend largement du Sud. En sont la preuve, les perpétuels
rééchelonnements de dettes accordés aux économies
débitrices.
Dans l'histoire récente, aucun pays n'a pris le risque de
répudier sa dette. Au point que la répudiation s'apparente
beaucoup plus à une méthode s'appuyant sur des faits historiques
reposant essentiellement sur la gouvernance, qu'à une véritable
stratégie pour un pays de sortir de l'endettement.
Les organismes non-gouvernementaux à but humanitaire
(CADTM, CETIM, ATTAC etc.) développent l'idée de placer la
plupart des dettes des pays ayant connus des dictatures
International Development Comitee of the House of Common, Third
Report, 14 May 1998.
² En effet, selon la Sentence du Juge fédéral
argentin, les institutions financières internationales (IFI) et les
firmes financières privées ont fourni des fonds (sous forme de
prêt) à une dictature (gouvernement usurpateur), qui, en outre, a
planifié et exécuté des crimes contre l'humanité,
ces institutions internationales ne peuvent prétendre que : le
gouvernement postérieur légitime est juridiquement tenu par le
droit international à rembourser les dettes de la dictature
militaire.
M. Kremer and S. Jayachandran, Odious debt, in Finances
& Development, vol. 39, n°2, Juin 2002.
notamment en Afrique, dans la catégorie des dettes
odieuses, en légitimant purement et simplement leur annulation. Dans ce
sens, les audits sont préconisés. Celui récemment
effectué par le Sénat belge avec l'appui du CADTM est un exemple.
Au demeurant, il n'y a pas eu de répudiation de dette unilatérale
dans la période récente, à la fois crainte de
représailles (gel des avoirs détenus à l'étranger,
perte de confiance etc.), mais aussi parce qu'il s'agit de la pire des
solutions qui aurait conduit à l'isolement des pays pauvres
débiteurs de la communauté financière internationale. En
outre, les déficits budgétaires chroniques des pays de l'UEMOA et
le recours restrictif du financement monétaire résultant de
l'indépendance de la Banque centrale vis-à-vis du pouvoir
exécutif, les rendent fortement dépendants des financements
extérieurs qu'un risque de répudiation rendra inaccessibles.
| 
