Memoire Online - Analyse comparée des stratégies de désendettement public pour la Zone UEMOA

Jusque là, nous avons abordé des stratégies qui tenaient plutôt à des circonstances particulières, la disponibilité d'une réserve de change importante pour ce qui concerne les remboursements anticipés constatés, la prise en compte du fait historique pour la répudiation ; qu'à une réelle stratégie s'inscrivant dans une démarche de réforme structurelle capable d'assurer le financement futur des investissements dont les pays ont besoin.

La récession économique du début des années 1990 dans les pays développés membres de l'OCDE, a nécessité dans nombre de pays membres de cette organisation des réformes économiques et notamment budgétaires qui sont riche d'enseignements.

En effet, la récession a accentué la détérioration de la situation budgétaire de la plupart des pays membres. En 1993, le déficit des administrations publiques s'élevait à 4,2 % du PIB, pour l'ensemble des pays membres. Pour rééquilibrer leur situation budgétaire, beaucoup de pays ont entrepris des réformes budgétaires structurelles visant à réduire leurs ratios d'endettement.

Vue comme la condition première d'une politique de réduction du fardeau de la dette, la nécessité d'une économie dynamique et en croissance seule capable de soutenir un niveau élevé d'endettement et, éventuellement, de le réduire est devenu un consensus. Pour se désendetter, le recours à «l'effet de dénominateur» c'est à dire la marginalisation de la dette par rapport à la production totale, visant à diminuer progressivement le ratio grâce à la croissance, est apparu comme la stratégie viable pour nombre de pays. Cette stratégie est à la différence des autres stratégies de désendettement que nous avons abordées, une politique basée sur des réformes budgétaires structurelles. Cette démarche que nous appelons de politique d'austérité budgétaire comme instrument de désendettement, apparaît à certains égards comme la principale politique viable pour un pays de sortir de la dette. Avant de déduire les enseignements pour les pays de l'UEMOA de cette stratégie qui consiste à stabiliser l'encours de la dette pour obtenir une baisse progressive du ratio Dette/PIB, à titre illustratif, nous présentons ce qui suit quelques expériences réussies servant d'exemple en la matière.

I. Les politiques de réduction du déficit structurel

Plusieurs exemples réussis sont riches d'enseignements en matière de stratégie de désendettement public par réduction du déficit structurel. Nous analyserons, en particulier, le cas du Canada, de l'Espagne, de la Suède. Une synthèse de ces enseignements nous permettra d'illustrer les caractéristiques essentielles d'une consolidation budgétaire réussie.

Depuis le milieu des années quatre-vingt pour les premiers d'entre eux et le début des années quatre-vingt-dix pour d'autres, beaucoup de pays se sont engagés dans la voie du désendettement public en concentrant les réformes sur le contrôle des soldes publics et, en particulier, des dépenses.

Pays	Année pic du ratio de dette	Niveau pic ratio de dette (1)	Ecart pics ratio de dette et 2005	Pic ratio de dépenses	Niveau pic ratio de dépenses	Ecart pics ratio de dépenses et 2005	Année de déficit maximum	Niveau de déficit maximum	Solde public en 2005	Début ajustement
Belgique	1993	140,7	42,4	1983	62,0	11,9	1981	- 15,3	- 0,1	1983
Canada	1995	100,8	31,5	1992	53,3	14	1992	- 9,1	1,7	1993
Espagne	1996	75,6	25,2	1993	48,6	10,4	1993	- 6,9	1,1	1994
Suède	1996	84,4	25,1	1993	72,4	16,0	1993	- 11,3	2,7	1994
Finlande	1996	66,0	17,4	1993	63,6	12,8	1993	- 7,2	2,4	1993

(1) : Les données utilisées dans ce tableau sont celles de l'OCDE. La dette publique brute, ici présentée, correspond au total des engagements financiers des administrations publiques. Elle ne comprend que la dette certaine et n'intègre pas les engagements implicites (retraite, etc.) et conditionnels (garanties données par l'administration). Elle est évaluée en valeur de marché au sens de la comptabilité nationale et non en valeur nominale comme la dette au sens de Maastricht.

Remarque : les chiffres contenus dans ce tableau sont en pourcentage du PIB, les rubriques Ecart pics ratio de (...) et 2005, signifient l'écart entre le niveau maximal atteint et le niveau de 2005 et traduisent le niveau de baisse en point de l'indicateur concerné.

Source : OCDE, perspectives économiques n°79, juin 2006 pour les données chiffrées.

Au cours de la récession de 1982-84, les dépenses publiques ont augmenté à un rythme accéléré, les recettes ont baissé et le déficit a connu un niveau important atteignant 6,8 % du PIB en 1984. Face à ce dérapage, l'élimination du déficit a constitué un objectif que les gouvernements canadiens successifs se sont fixés depuis le début des années 1980.

Au début des années quatre-vingt-dix, le Canada connaît à nouveau une crise profonde qui a fait apparaître de façon évidente le déséquilibre budgétaire resté latent jusque-là. La dette totale a dépassé 100 % du PIB en 1995, dont les trois quarts imputables aux finances fédérales. La structure et le niveau des dépenses publiques se sont révélés insoutenables dans un contexte de faible croissance et de taux d'intérêt élevés.

A la suite d'une campagne de communication comme ce fût le cas en France avec le rapport Pébereau sur la dette, la population canadienne et les gouvernements des provinces ont pris conscience du lien entre la persistance de déficits élevés, le niveau des taux d'intérêt et l'augmentation de la pression fiscale inévitable dans un futur proche. Dès lors, une réforme profonde a été mise en oeuvre dès 1993, par application du Fiscal Spending Control Act de 1992 (la loi sur le contrôle des dépenses). Cette réforme s'est articulée autour de trois principaux axes stratégiques :

- Se doter d'un objectif de déficit public de moyen terme raisonnable, ce qui est jugé plus efficace qu'annoncer le retour à un déficit nul à un horizon plus éloigné. Cet objectif est associé à l'engagement ferme de respecter des cibles intermédiaires de déficit.

- Afin de pouvoir procéder à des coupes drastiques dans les dépenses publiques et respecter la limite de progression nominale, un vaste processus d'audit a permis de sélectionner celles qui s'avèrent efficaces, d'identifier les secteurs où des gains de productivité sont possibles et ceux où les dépenses ne sont pas justifiées. L'analyse exhaustive a pris six mois au terme desquels une baisse des dépenses d'environ 20 % à partir des niveaux de 1994 a été réalisée en trois ans. Six critères ont permis de sélectionner les dépenses publiques autorisées : l'intérêt public du programme de dépenses, son efficacité, la contribution du programme à l'exercice des missions régaliennes de l'État, la capacité des provinces à l'assumer en lieu et place de l'État, la capacité des contribuables à le financer et la disponibilité de services privés alternatifs.

Etude sur « Les stratégies de désendettement du secteur public : enjeux économiques et enseignements des expériences étrangères » parue dans le Bulletin de la Banque de France N° 154, Octobre 2006.

- Recueillir l'adhésion à la réforme de tous les acteurs économiques grâce à la réalisation de consultations de grande ampleur dans le secteur public avant d'établir le budget. Les coupes budgétaires ont concerné toutes les catégories de dépenses et représentent environ 4 points de PIB d'économies entre 1993 et 1995.

Elles se sont particulièrement concentrées sur les transferts aux provinces et les prestations sociales, notamment les allocations chômage et l'assurance maladie. Le nombre de fonctionnaire a diminué de 15 %, soit 60 000 agents partis en retraite anticipée, licenciés (avec forte indemnité) ou reclassés dans le secteur privé. Les salaires publics ont été gelés pendant trois ans, et certaines subventions aux entreprises ont été fortement réduites. Pour certains ministères (industrie, transports), il s'agit d'une diminution en termes absolus des dépenses et pas seulement d'un ralentissement de croissance.

Par ailleurs, le marché du travail a été réformé pour accroître la flexibilité et l'accès à la formation. Le régime d'assurance chômage a également été modifié afin de favoriser l'encouragement au travail.

Enfin, le Canada a profité de la dévaluation de sa monnaie face au dollar américain et du dynamisme du PIB des États-Unis. La progression de son commerce extérieur a, dans un premier temps, contrebalancé l'impact de l'ajustement budgétaire sur la croissance, puis dynamisé celle-ci qui est demeurée très élevée à la fin des années quatre-vingt-dix. Outre l'action menée sur les dépenses publiques, un des facteurs clé de la réussite canadienne semble être la forte adhésion des agents privés à cette démarche.

Or, ceci n'a été possible que parce que les actions mises en oeuvre ont semblé relativement justifiées et équitables (grâce à l'audit) et conformes à la restauration à moyen terme de la croissance et de l'emploi. Si aucun ajustement des dépenses primaires n'avait été entrepris, le ratio de dette canadien, toutes choses étant égales par ailleurs, aurait atteint aujourd'hui près de 140 %.

En réalité, le retour à des finances publiques saines, dans un contexte de baisse des taux d'intérêt, a permis de ramener le ratio de dette totale de près de 100 % en 1993 à environ 70 % du PIB en 2005. Le Canada est souvent présenté comme le meilleur exemple d'un ajustement budgétaire réussi, grâce à la combinaison d'une totale refonte des dépenses publiques et d'une réforme profonde des institutions budgétaires accompagnée d'autres réformes structurelles.

Les enseignements qu'on peut tirer de la conception et de la mise en oeuvre de la stratégie canadienne du désendettement sont entre autres :

- un audit exhaustif des dépenses publiques, permettant de réaliser des économies et d'orienter celles-ci vers des objectifs bien définis ;

- fixer des objectifs de court terme (ramener le déficit à 3 % du PIB en trois ans), a constitué un moyen efficace pour progresser vers la réalisation des objectifs finals ;

- le choix de priorités en matière de réduction de dépenses semble préférable à une approche de réduction générale qui est plus radicale, mais peut entraîner des réductions dans les programmes à forte priorité comme dans ceux à faible priorité.

La combinaison, essentiellement, de ces différents instruments, a permit au Canada de baisser de manière continue son déficit, ce qui permet de stabiliser la dette. La dette se stabilisant et la croissance du PIB faisant, le ratio de l'encours de la dette en pourcentage du PIB diminue et tend vers zéro.

La réforme canadienne est donc riche d'enseignements et peut inspirer les pays confrontés à une situation budgétaire fortement déséquilibrée comme les pays de l'UEMOA. Toutefois, les spécificités du pays (État fédéral, économie développée, politiques monétaire et de change autonomes...) diffèrent des caractéristiques des pays de l'UEMOA.

Depuis les années soixante-dix, l'Espagne a connu une croissance prononcée de ses dépenses publiques, notamment en raison de la montée en puissance des systèmes de protection sociale. En dépit de la hausse de la pression fiscale, accentuée par une première tentative de consolidation budgétaire dans les années quatre-vingt, des déficits importants sont apparus. Mais le financement de la dette par monétisation avait réussi à empêcher que celle-ci n'explose jusqu'à la grave récession du début des années quatre-vingt-dix.

L'Espagne a alors été confrontée de nouveau à une dégradation insoutenable de ses finances publiques. C'est alors qu'a été décidé un assainissement budgétaire d'ampleur, à la fois pour initier un cercle vertueux associant forte croissance économique et inflation modérée, et pour parvenir à satisfaire aux critères de Maastricht en 1997. Les caractéristiques de la réforme de 1994 ont été déterminées afin de maximiser la crédibilité de l'ajustement (composition des dépenses, ancrage du retour à la discipline budgétaire dans un cadre institutionnel solide, lutte contre la fraude fiscale) et permettre d'en tirer rapidement les fruits en termes de croissance et d'emploi. Les efforts budgétaires réalisés, quoique très significatifs (3 points de PIB en deux ans), ont bénéficié dès le début du soutien d'une croissance très forte de l'activité, largement supérieure à celle de la zone euro pourtant en phase de reprise, et du bénéfice tiré de la baisse des taux d'intérêt nominaux. Ainsi, la réduction massive des dépenses courantes (transferts sociaux en particulier les allocations chômage et la réforme du financement de la santé en liant les augmentations de dépenses de santé à la croissance économique et en retenant comme critère d'affectation des ressources la proportion de la population assurée, masse salariale publique, subventions) a pu être réalisée rapidement sans induire un coût de court terme trop prononcé sur la croissance.

Parallèlement, d'autres réformes structurelles ont été mises en oeuvre : réforme des retraites, de la fiscalité des sociétés (1995) et des ménages (1998) afin de simplifier le système fiscal et de le rendre plus incitatif tout en augmentant les élasticités budgétaires, réforme du marché du travail (libéralisation et flexibilisation accrues notamment en 1997). Enfin, l'Espagne a bénéficié, au début du processus de consolidation budgétaire, d'un afflux de recettes exceptionnelles liées à la réforme du secteur public (privatisations d'entreprises du secteur de l'énergie et des télécommunications) et aux importants versements des fonds structurels européens.

En l'absence d'ajustement des dépenses primaires à partir de 1994, le ratio de dette espagnol serait aujourd'hui proche de 110 % du PIB selon les estimations de l'OCDE. Cependant, la réduction effective du ratio de dette, ramené de 65 % en 1993 à environ 50 % du PIB en 2005, aurait pu être plus forte si une partie des gains n'avaient pas été orientée vers la diminution des recettes fiscales après 1997, en lien notamment avec la décentralisation massive des décisions fiscales et budgétaires. La Loi de stabilité budgétaire votée en 2003 vise à garantir institutionnellement le prolongement de l'effort et à éviter, comme cela s'est produit au Canada, de voir déraper les finances publiques locales.

Ce qu'on peut retenir de l'exemple espagnol pouvant inspirer les pays de l'UEMOA, c'est que la politique budgétaire consistant à réduire le niveau d'endettement, se justifiait avant tout par le respect des objectifs de réduction du déficit fixés dans le programme de convergence pour l'union monétaire européenne. Ce cadre quasiment institutionnel de contrainte dans un but de respect aux engagements pris comme à ceux du traité de Maastricht pour l'Espagne, est analogue pour les pays de l'UEMOA qui partagent la même monnaie, doivent par principe, comme l'Espagne, respecter leurs critères de convergence notamment budgétaire définis en commun accord (un déficit public inférieur ou égal à 3 % du PIB et le ratio de l'encours de la dette publique inférieur ou égal 60 % du PIB). Par ailleurs, l'existence même d'une contrainte de nature communautaire peut permettre à certains niveaux d'initier des réformes structurelles de manière durable.

Au début des années quatre-vingt-dix, la Suède s'est trouvée confrontée simultanément à une grave crise bancaire et à une forte récession économique. Cette situation a coïncidé avec la croissance des déficits publics, du ratio de dette et du chômage. En 1994, le gouvernement suédois a décidé de réagir en engageant un processus d'assainissement massif renforcé par la réforme des procédures et institutions budgétaires.

L'ajustement budgétaire s'est concentré, comme ce fut le cas dans d'autres pays, sur la réduction des dépenses (une baisse de 16 points du PIB depuis 1994), en priorité les transferts sociaux, les subventions et la consommation publique.

Dans le même temps, la pression fiscale est restée forte, tandis qu'un programme de privatisation du secteur des télécommunications contribuait à réduire la dette par ses recettes affectées.

Cependant, la pérennité de l'effort a, avant tout, été garantie par la transformation définitive des institutions et des procédures budgétaires. Le but était de réduire la taille du secteur public et d'en accroître l'efficacité et le contrôle. Ainsi, celui-ci a été réformé afin d'être constitué d'un petit nombre de ministères (treize) et de 300 agences publiques ou mixtes qui regroupent 99 % des fonctionnaires.

En ce qui concerne les procédures budgétaires, la réforme permet d'imposer des plafonds de dépenses primaires nominales (hors pensions) pour trois ans glissants sur vingt-sept catégories de dépenses.

La fixation est dite « top-down », c'est-à-dire que le budget global est établi, il sera ensuite réparti entre les différents programmes, avec l'impossibilité de dépasser les limites imposées.

Tout programme de dépenses supplémentaires doit être financé par des coupes dans d'autres domaines.

De plus, les plafonds de dépenses ont été scindés en 1997 pour séparer les objectifs de l'État central, des collectivités locales et des systèmes de retraite.

La priorité est donnée aux dépenses productives (éducation, certaines prestations de santé, services liés à l'enfance) plutôt qu'aux dépenses dites « palliatives » (transferts sociaux). Le processus budgétaire aboutissant au vote de la loi de finances a été simplifié et implique davantage le Parlement, y compris sur les objectifs triennaux. Enfin, la discipline budgétaire s'inscrit dans le cadre d'un objectif de moyen terme de surplus budgétaire de 2 % du PIB. Au total, la stratégie suédoise, favorisée par le retour rapide d'une croissance dynamique du PIB via l'essor des exportations, a permis de ramener le ratio de dette de près de 85 % du PIB en 1996 à près de 60 % en 2005. De plus, la sensibilité du budget à l'activité économique, autrefois très marquée, a été réduite ce qui limite les erreurs de prévision et stabilise les finances publiques.

L'expérience suédoise basée sur la réforme institutionnelle et simplification des procédures budgétaires, suppose l'existence d'un contrôle efficace pour limiter les abus dans la souplesse de gestion des crédits ce qui pour le cas des pays pauvres en général et en particulier des pays de l'UEMOA n'est pas le cas. Au demeurant, cette stratégie de rationalisation peut inspirer, dans la mesure où elle permet comme dans de nombreux exemples réussis de recentrer la puissance publique sur des objectifs clairs.

En dépit de spécificités nationales complexes et diverses, l'analyse des principales caractéristiques des réformes budgétaires ayant conduit des pays à réduire leur taux d'endettement permet de dégager plusieurs points communs dont la présence semble nécessaire à la réussite du projet.

- Les déséquilibres budgétaires durables sont généralement d'origine structurelle et découlent essentiellement de l'impossibilité d'infléchir facilement les tendances croissantes et incontrôlées des dépenses publiques. La solution peut se trouver dans des réponses structurelles et des améliorations permanentes des finances publiques et non dans une réaction conjoncturelle inadaptée.

- Un ajustement budgétaire sera d'autant moins coûteux d'un point de vue social et politique qu'il sera entrepris dans un contexte macroéconomique favorable. Ainsi, une période marquée par une reprise de la croissance et de faible taux d'intérêt peut être un moment favorable pour réaliser les réformes structurelles nécessaires.

- Les expériences réussies se sont appuyées sur une maîtrise durable de la dépense publique plutôt que sur la hausse des prélèvements obligatoires.

- La baisse des dépenses publiques s'est, la plupart du temps, concentrée sur les transferts sociaux, les subventions et la masse salariale publique.

Les gouvernements ont du sélectionner les dépenses prioritaires, qui peuvent progresser, et restreindre les autres. Les réformes se sont accompagnées de la recherche de gains de productivité dans le secteur public, de l'amélioration de l'organisation des institutions (création d'agences spécialisées, transferts de personnel, modes de rémunération liés à la performance, davantage de contrôle de la réalisation des objectifs, nouveaux modes de recrutement, déplacement de la frontière entre les dépenses publiques et privées etc.).

- La plupart des programmes de consolidation budgétaire ont cherché à répartir le coût de l'ajustement sur l'ensemble des agents privés afin d'obtenir l'adhésion la plus large au projet.

- L'ajustement budgétaire s'est la plupart du temps inscrit dans une logique de rupture. La réforme a été globale, de taille importante et a été mise en oeuvre d'un seul coup afin de montrer la cohérence d'ensemble du projet, de gagner en crédibilité et d'inciter les agents privés à anticiper une baisse future de la pression fiscale.

- Les consolidations réussies ont fait l'objet d'un programme précis et d'engagements politiques fermes incluant des objectifs budgétaires de court et/ou moyen terme, des cibles ou des plafonds de dépenses, la définition de règles de comportement rigoureuses notamment en ce qui concerne l'allocation de recettes exceptionnelles ou inattendues, une implication plus forte du Parlement et une responsabilisation accrue des gestionnaires publics.

- Enfin, ces réorientations ont cherché à rendre symétrique le jeu des stabilisateurs automatiques en maintenant le niveau des prélèvements obligatoires et en récusant la création de nouvelles dépenses non financées en phase ascendante du cycle économique tant que les finances publiques ne sont pas revenues sur une trajectoire soutenable.

- Les gouvernements ont cherché à rendre les processus d'ajustement aussi transparents et compréhensibles que possible afin d'éviter des réactions indésirables des marchés, un manque de crédibilité ou de soutien de la population.

- Les réformes doivent être encadrées par un cadre légal qui les rend plus robustes aux pressions de groupes sociaux qui refusent de perdre des avantages acquis, aux changements de gouvernement ou aux clivages politiques.

- Les ajustements budgétaires ont été accompagnés d'autres réformes structurelles, principalement dans le but d'augmenter la flexibilisation du marché du travail, de réduire les distorsions et la complexité de la fiscalité et de modifier le système des retraites.

A l'issue de la crise économique de années 1982 entrainant des difficultés de paiement du service de la dette, l'ensemble des économies des pays de la zone ont été sous ajustement structurel en vu de rééquilibrer les grands indicateurs macroéconomiques et dont ceux concernant l'endettement public. Si ces mesures ont permis aux pays en question de continuer le remboursement, elles n'ont pas permis d'adopter une vraie stratégie de désendettement consistant à une réforme du cadre budgétaire permettant de réduire le déficit structurel. Les coupes budgétaires ont eu lieu dans la majorité des cas dans les programmes d'investissement plutôt que dans les dépenses de fonctionnement. A plusieurs égards, les quelques expériences de réduction du déficit structurel doit inspirer les pays souhaitant se désendetter et favoriser la croissance pour permettre de lutter contre la pauvreté. Un audit des dépenses publiques conjugué à une réforme fiscale permettant d'élargir l'assiette fiscale (effet, plusieurs activités économiques échappent à l'impôt dans les pays de l'Union), peut permettre de réduire de manière durable le déficit public source essentielle de dette.

Analyse comparée des stratégies de désendettement public pour la Zone UEMOA

Chapitre VII : La politique d'austérité budgétaire comme instrument de désendettement public

I. Les politiques de réduction du déficit structurel