Memoire Online - Analyse comparée des stratégies de désendettement public pour la Zone UEMOA

Le montant total de l'endettement ne fournit qu'une image globale du phénomène. En désagrégeant l'endettement public, plusieurs catégories de dettes sont traditionnellement distinguées, selon la nature, les conditions et l'échéance du prêt.

Dans l'ensemble dettes publiques, on distingue les emprunts des administrations publiques au sens strict et les emprunts des entreprises privées ou non, bénéficiant de garantie publique. Le critère essentiel de classification est le statut juridique du débiteur. Ainsi, l'engagement d'un gouvernement vis-à-vis d'une banque privée fait partie de la dette publique. En revanche, la créance d'un organisme public extérieur notamment (Banque Mondiale à travers sa filiale Société Financière Internationale, par exemple) détenue sur une entreprise privée d'un pays donné n'en fera pas partie. Ainsi définie, la dette publique comprend la dette de l'Etat et éventuellement celle de ses institutions dépendantes. Les emprunts de débiteurs bénéficiant d'une garantie de l'Etat y sont comptabilisés par de nombreuses institutions en raisons notamment de l'éventualité de sa mise en jeu.

La diversité des sources, l'échéance plus ou moins longue et les conditions de l'emprunt, font de l'analyse de la structure de l'endettement public, un exercice nécessaire pour déceler les sources de la crise de la dette dans les pays en développement.

Le terme Pays en Développement (PED) concerne l'ensemble des pays non développés, ce qui exclu les pays de l'OCDE, sauf la Turquie. Les pays de l'Europe de l'Est sont intégrés dans cet ensemble.

La part relativement importante de la dette bilatérale et multilatérale dans l'endettement des pays pauvres, révèle en soi le caractère spécifique de leur endettement. Une spécificité, qui tout au long des deux décennies précédentes, a abouti à leur exclusion du marché international privé des capitaux.

Le financement du déficit budgétaire dans les pays en développement en particulier exige à opérer des choix qui peuvent parfois apparaître délicats car demandant, dans un souci de gestion, à préférer tels ou tels instruments de prêt par rapport à d'autres en fonction du coût lorsqu'il s'agit des pays à revenu intermédiaire victimes de crises répétées et ayant accès au marché international des capitaux. Le choix demeure encore plus délicat en ce qui concerne les pays pauvres pratiquement devenus exclus du marché des capitaux et dont l'essentiel de leur source de financement est officiel.

Les statistiques, qui servent de référence en la matière, sont fournies par la Banque des Règlements Internationaux (Evolution des marchés financiers), la Banque mondiale (World Debt Tables) et l'OCDE (Financement et dette extérieure des PED) .

Ces statistiques, généralement annuelles, opèrent une désagrégation de l'ensemble « dette publique » en permettant de distinguer plusieurs sortes de dettes, selon la qualité du prêteur et les conditions de souscription. On distingue ainsi :

- la dette bilatérale et multilatérale, constituant ce qu'on appelle l'endettement extérieur qui s'oppose à la notion de dette intérieure ;

- de dette privée c'est-à-dire l'ensemble des emprunts souscrits par l'Etat auprès du système bancaire privé. Elle est comptabilisée dans la catégorie de l'endettement extérieur si ces emprunts sont souscrits à l'étranger ;

- la dette due par l'Etat et ses institutions dépendantes et la dette garantie par celui-ci ;

- la dette constituée de prêt à taux du marché et de celle constituée de prêt à taux concessionnel.

Ces statistiques s'obtiennent essentiellement par le biais du Système de Notification des Pays Débiteurs (SNPD), crée en 1951 et fondé sur des renseignements statistiques fournis par des pays emprunteurs auprès de la Banque Mondiale (World debt table) et complété en 1967 par un Système de Notification des Pays Créanciers (SNPC) élaboré par la Banque Mondiale et l'OCDE (Financement et dette extérieure des PED).

1- la notion de dette publique extérieure : dette multilatérale et dette bilatérale :

Malgré la récurrence du phénomène de l'endettement extérieur, la notion de la dette extérieure n'a jamais fait l'objet d'une définition harmonisée, acceptée par l'ensemble des acteurs. La définition retenue est celle commune aux trois grandes institutions que sont la Banque Mondiale, le Fonds Monétaire International (FMI) et l'Organisation pour la Coopération et le Développement Economiques (OCDE).

La définition dite « centrale » de la dette extérieure retenue est celle du FMI : « la dette extérieure brute est égale au montant, à une date donnée, des engagements contractuels en cours et ayant donné lieu à versement des résidents d'un pays vis-à-vis de non-résidents, comportant obligation de remboursement du capital avec ou sans paiement d'intérêts, ou de payement d'intérêts avec ou sans remboursement du capital ».

Le statut d'extranéité de la dette est donc établi en fonction du critère de résidence, ceci en conformité avec les statistiques portant sur les comptes nationaux ou plus précisément sur les balances des paiements. Toutefois, la prise en compte du statut juridique du prêteur contribue largement à l'analyse de l'endettement public des pays en développement.

La dette publique multilatérale d'un pays est constituée de l'ensemble des emprunts souscrits par l'Etat auprès des organismes financiers multilatéraux dont les plus connus en la matière, sont le Fond Monétaire International, la Banque Mondiale et les Banques régionales de développement comme la Banque Africaine de Développement.

Ces emprunts, sont vus le plus souvent comme de dernier recours, constituent, de fait, le seul recours pour de nombreux pays pauvres. Ils sont très largement conditionnés dans la période récente à la mise en oeuvre de programmes de redressement connus sous le nom de Programme d'Ajustement Structurel notamment pour ceux qui concernent les institutions des accords de Bretton Woods. Perçu en général, comme des prêteurs en dernier ressort voire les seules dans certains cas et créanciers prioritaires en raison notamment de leur statut. Les prêts de ces organismes, notamment ceux du FMI, interviennent le plus généralement pour contenir des tensions telles que les difficultés de paiement ou des crises économiques. En revanche, la Banque Mondiale ayant intégré dans ses missions la question du développement des pays pauvres, ses prêts sont destinés le plus souvent à financer des projets plus ciblés.

La dette multilatérale, relativement très faible voire inexistante dans la structure de la dette des pays industrialisés, acquiert à partir de la crise de l'endettement des années 1980, une dimension relativement très importante dans le stock de dettes des pays en développement et notamment dans les pays de l'UEMOA, pour des raisons liées notamment à leur difficulté d'accès aux marchés financiers et de capitaux internationaux privés (Tableau n°1).

Les conditions d'octroi de crédit, étant en pratique spécifiques d'une institution à une autre, la Banque mondiale finance des projets de développement dans une dimension microéconomique et ses crédits sont en général de long terme, allant parfois jusqu'à cinquante ans avec des périodes de grâce. Par contre, le FMI, de par son statut d'institution de surveillance multilatérale, intervient surtout dans la gestion macroéconomique du développement, ses prêts sont en général destinés à contenir des tensions et sont de court terme par rapport à ceux de la Banque Mondiale.

BENIN	1970	1980	1990	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
BENIN	1,0	24,5	41,6	53,5	56,5	56,7	59,7	59,6	62,6	70,8	73,5
BURKINA	0,1	42,9	67,7	75,4	76,7	73,7	70,7	70,5	77,5	79,2	85,9
C. I.	3,8	7,0	20,8	21,1	23,5	23,9	24,4	23,7	25,8	27,0	29,4
GUIN. BIS	-	24,5	39,5	42,0	42,5	42,7	48,6	54,6	55,8	58,6	62,4
MALI	2,4	23,6	36,3	46,1	49,0	50,5	50,8	52,2	61,9	66,2	68,5
NIGER	13,4	16,5	40,6	56,5	58,5	59,9	60,4	64,8	67,6	67,8	81,5
SENEGAL	9,2	17,9	36,5	49,3	49,8	49,8	52,9	53,1	54,1	58,4	74,7
TOGO	4,8	10,3	43,7	53,4	54,4	52,1	53,6	53,6	51,9	53,2	52,8

Sources : FMI (de l'année 1970 à 2003) ; Rapport Zone Franc, Banque de France 2005.

Dans la décennie précédent le déclenchement de la crise de la dette (1980), la dette multilatérale ne représentait qu'une partie faible dans l'encours de la dette des pays en développement. Le resserrement de la politique monétaire américaine, les défauts de paiement qui ont suivi et les instabilités notamment politiques ont rendues les Banques méfiantes à l'égard des pays pauvres.

La dette bilatérale d'un pays, est l'ensemble constitué par des emprunts contractés par un Etat auprès d'un autre. Les réaménagements (rééchelonnement ou annulation) de la dette bilatérale sont négociés au sein du Club de Paris. Avec les emprunts multilatéraux, les emprunts bilatéraux constituent l'essentiel des sources de financement de la frange très pauvre des pays en développement. Les prêts bilatéraux, à la différence des prêts multilatéraux, obéissent le plus souvent à des considérations politiques et parfois géopolitiques. Ainsi, la France est plus largement créancière en Afrique en particulier dans la zone Franc, comme le Japon en Asie.

La notion de dette publique extérieure couvre deux autres concepts, il s'agit de :

- la dette publique extérieure remboursable en devise étrangère : cette dette correspond au montant des engagements contractuels en cours et ayant donnée lieu à versement d'un Etat vis-à-vis des non résidents, comportant obligation de remboursement du principal et paiement d'intérêt en devise étrangère et qui n'est viable qu'à condition d'une amélioration durable de la balance des paiements. Cette dette est relativement exposée au risque de change.

- la dette publique extérieure remboursable en monnaie locale : elle concerne les titres publics détenus par des institutions financières ou des simples agents économiques, à l'extérieur du pays, mais dans le même ensemble monétaire tel que la zone Euro. Cette dette ne subit qu'indirectement le risque de change.

La dette intérieure publique est constituée par des emprunts ou des obligations émis par l'Etat ou de ses entités dépendantes auprès des agents économiques ordinaires nationaux. Sont aussi inclus, les arriérés de traitement des fonctionnaires et les créances sur l'Etat des fournisseurs locaux. Les statistiques en la matière ne sont que rarement disponibles en raison de leur caractère le plus souvent de court terme.

La différence entre dette intérieure et dette extérieure est basée sur le critère de résidence tel que défini par la cinquième édition du manuel de la balance des paiements (1993) du FMI.

La dette publique intérieure, faute de statistiques disponibles, si elle est importante, ce qui est rarement le cas pour ce qui concerne les pays pauvres, peut considérablement dégrader la situation budgétaire du pays en question.

La dette publique détenue localement, généralement de court terme, est traditionnellement négligé dans les analyses consacrées à la question de la dette dans les pays en développement et n'a pas encore fait l'objet d'initiative de politique internationale. Etant généralement au taux du marché, le service de la dette intérieure peut être source d'une grande difficulté pour de nombreux pays, avec des conséquences budgétaires non négligeables.

L'engagement à la stabilité macroéconomique peut déconseiller l'option inflationniste consistant à un financement du déficit par le système bancaire, tandis que la volonté de développer un marché financier à l'intérieur du pays, exige le plus souvent des titres publics, supposés « sans risques ou de risque moindre » pour fournir de normes de référence.

Ce sont des emprunts contractés auprès du secteur financier privé international et essentiellement bancaire. A l'origine du gonflement spectaculaire de l'encours de la dette notamment dans les pays de l'Amérique latine dans les années 1970 suite au durcissement de la politique monétaire américaine, cet endettement bancaire a été stimulé par la conjonction de plusieurs évènements dont la hausse du prix des matières premières et le niveau élevé de la croissance, justifiant l'engouement des grandes Banques (Chase Manhattan, Manufacters Hanover, Citicorp etc.) à devenir des créanciers de l'Amérique latine. De très faible intensité dans le stock de la dette des pays pauvre de l'Afrique subsaharienne, cette catégorie de prêt n'est pratiquement plus accessible depuis le début des années 1970. La restructuration de la dette bancaire est négociée au sein du club de Londres (véritablement né au début des années quatre-vingt avec la crise des payements mexicains).

Les caractéristiques de la dette bancaire diffèrent de celle contractée auprès des créanciers publics notamment pour ce qui concerne l'échéance et le taux d'intérêt. La dette bancaire totale des pays en développement, recensée en 1986, représentait 406 milliards USD. L'essentiel du stock de cette dette a été contracté par vingt pays sur un ensemble estimé de cent soixante pays en développement. Cette dette est pour 75 % en dollars et pour 90 % à taux variable ; sa maturité moyenne est de neuf ans. Très concentrée, la dette bancaire se répartissait à la fin des années 1980 comme suit : l'Amérique latine comptait pour 58 % du total, l'Afrique 12 %, l'Asie 20 %. Le nombre de créanciers n'était pas concentré en revanche, plus d'un millier d'établissements bancaires étaient concernés par l'ensemble de la dette bancaire.

D'un point de vue juridique, l'expression de « garantie d'emprunt » a une signification très générale : elle désigne les situations, la plupart du temps d'origine contractuelle, dans lesquelles un tiers en la personne de l'Etat, s'engage à coté du débiteur (une entreprise, généralement de droit public), en cas de défaillance de la part de ce dernier, à assurer à son créancier le service d'un emprunt en intérêts, amortissements, frais et accessoires.

Cette catégorie d'engagement financier de soutien et éventuellement transformée en dette, tend à s'effriter tant dans les pays industrialisés que dans les pays pauvres, en raison de l'adoption progressive des règles du marché et du retrait progressif de l'Etat de la production.

Tableau n° 2 : Structure de la dette des pays de la zone franc de l'Afrique de l'Ouest

Pays	Dette multilatérale		Dette bilatérale		Dette commerciale
Bénin	2001	2002	2001	2002	2001	2002
Bénin	81,0%	82,2%	19,0%	17,8%	-	-
Burkina Faso	83,4%	87,2%	16,6%	12,8%	-	-
Côte d'Ivoire	38,2%	35,3%	39,7%	43,0%	22,1%	21,7%
Guinée Bissau	42,0%	48,3%	58,0%	51,7%	-	-
Mali	71,4%	73,0%	28,6%	27,0%	-	-
Niger	74,5%	75,1%	22,5%	24,9%	-	-
Sénégal	66,3%	67,3%	33,7%	32,7%	-	-
Togo	62,9%	61,4%	37,1%	38,6%	-	-

Source : rapport de Banque centrale des Etats de l'Afrique de l'ouest, janvier 2005.

Dans la structure de l'endettement des pays de l'UEMOA, seule la Côte d'Ivoire possède encore une dette commerciale de garantie publique.

II Les spécificités de la dette des pays en développement (PED)

La situation de l'endettement des pays en développement est contrastée. Au niveau absolu, leur endettement n'est pas considérable par rapport à celui des pays riches.

Déjà à la fin de l'année 2000, la dette des pays en développement (PED) représentait selon la Banque Mondiale près de 2100 milliards de dollars, dont plus de 85% à long terme.

En revanche, le poids du service de la dette et la croissance du stock se révèlent bien plus élevé (ainsi, selon le FMI, le stock de dette des 28 pays les plus endettés en 1999 représentait

130,5 % de leur PIB et le service de la dette 5,1 %, qu'on peut comparer à leurs efforts en matière d'éducation (3,4 %) ou de santé (1,7 %). Ainsi, le 21 Septembre 1970, Robert S. McNamara président de la Banque Mondiale de 1968 à 1981, déclarait : « la préoccupation principale des pays en développement est le poids écrasant de leur dette extérieure qui s'élève déjà à 55 Mds $ US et qui augmente de 15 % par an ». La dette du tiers monde représentait encore en 2004, 2600 Mds $ US selon la Banque Mondiale.

Les prêts accordés étaient pour l'essentiel à taux d'intérêt variable, instrument redoutable en cas de tension sur les taux d'intérêts comme cela fut le cas lors du durcissement de la politique monétaire américaine des années 1980. Ces prêts à taux variable ont essentiellement concerné les pays de l'Amérique latine.

Pour l'essentiel, l'endettement des pays en développement est donc concentré en valeur absolue sur des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (590 à 2900 $ US par an et par personne selon la Banque Mondiale). Ces pays se sont endettés dans les années 1970 et 1980 auprès du système bancaire international.

En termes de distribution géographique, l'endettement est particulièrement important en volume dans les pays d'Amérique latine. La part de cette région dans le total de la dette a eu toutefois tendance à diminuer passant de 48 % en 1980 à 38 % en 2000. Ceci reflète le caractère extrêmement marqué de la crise de la dette dans cette région, qui a conduit les créditeurs, notamment bancaires, à réduire leurs nouveaux crédits. La dette de la région de l'Asie de l'Est passait de 17 % en 1980 à 31 % en 2000 de la dette totale des pays en développement. Replacé dans une perspective historique, il s'agissait d'un phénomène nouveau car, avant la seconde guerre mondiale, l'endettement extérieur était vis-à-vis d'agents privés, mais sous forme d'obligations détenues par un grand nombre de porteurs, plutôt que sous forme de prêts bancaires. De façon diverse, l'endettement extérieur est un phénomène qui affecte la quasi-totalité des PED.

En Mds $	Stock	Service
Amérique latine	770	121
Afrique Subsaharienne	220	15
Moyen-Orient et Afrique du Nord	160	23
Asie du Sud	180	16
Asie de l'Est	540	83
Ex-bloc soviétique	730	116
Total	2600	374

En comparant le montant de la dette rapporté au PIB des différentes régions, c'est le continent africain qui apparaît, de loin, le plus endetté : la dette de l'Afrique subsaharienne dépassait déjà son PIB en 1987 soit 100,1 %.

L'endettement des pays en développement revêt de caractéristiques diverses. Classiquement, la Banque Mondiale répertorie ces pays en fonction de leur degré d'endettement grâce à trois critères :

- Le service de la dette en pourcentage des exportations des biens et services ;

- Le remboursement des seuls intérêts, en pourcentage des exportations des biens et services.

Cette institution distingue les pays fortement endettés (respectivement pour chacun des trois ratios, plus de 50 %, plus de 30 %, plus de 20 %), les pays moyennement endettés et les pays faiblement endettés (moins de 30 %, moins de 18 %, moins de 12 %).

La dette des pays les plus pauvres (revenu par tête inférieur à 546 $ US de 1988) est relativement faible par rapport à celle des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (revenu par tête compris ente 2200 et 6000 $ US de 1988 dont la classification des huit les plus endettés, est établie par le PNUD.

Les pays les plus endettés en valeur absolue (Brésil, Chine, Russie etc.), comparativement à leur production annuelle, ne sont pas ceux dont le taux d'endettement brut est le plus grand. En revanche, plusieurs pays, dont l'endettement est en valeur brute relativement faible, apparaissent surendettés au regard de leur production annuelle. Parmi ces derniers, l'Angola, le Mozambique, le Soudan, l'Indonésie ou la Guinée Bissau ont une dette représentant, pour certains d'entre eux, près de trois fois leur PIB. On retrouve de nombreux pays d'Afrique sub-saharienne dans ce groupe de petits pays, pour lesquels la dette représente une charge très lourde, mais dont on parle moins dans la mesure où leur dette brute, plus faible, est moins susceptible de mettre en danger le système financier international.

Après la crise de la dette déclenchée en Amérique latine au début de l'année 1982, les emprunts auprès du système bancaire traditionnel ont été peu à peu remplacés par les recours à des prêts publics (bilatéraux ou multilatéraux).

Le délai de remboursement en matière de dette publique, diffère selon le type de créancier. Les dettes contractées auprès des institutions multilatérales ou auprès d'autres Etats, ont des délais de remboursement relativement longs et comportent des périodes de grâce largement avantageuses et des raccourcissements des échéanciers. Ainsi, la maturité des crédits accordés par des créanciers publics aux pays en développement, est environ le double de celle des crédits bancaires privés (en moyenne environ vingt ans au lieu de dix ans). Les pays africains à faible revenu constituent de ce point de vue une exception notable. La maturité de leurs dettes dépasse cette moyenne, allant parfois jusqu'à trente ans.

La dette de long terme représente ainsi l'essentiel de l'encours de la dette des pays pauvres notamment ceux de l'UEMOA, laissant par conséquent une place très faible à l'endettement de court terme c'est-à-dire de moins d'un an.

Tableau n° 4 : Dette de court terme/encours de la dette (en %) des pays de l'Union

BENIN	1970	1980	1990	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
BENIN	2,1	17,3	4,3	8,4	5,2	7,2	4,1	4,7	4,0	1,6
BURKINA	0	10,6	10,1	4,9	4,0	6,4	5,8	4,1	3,3	3,7
C. I.	28,6	14,2	20,8	17,0	10,6	9,5	8,6	10,1	7,9	7,5
GUIN. B	-	3,6	8,2	7,7	7,9	8,8	8,0	2,7	2,0	1,6
MALI	1,1	3,3	2,5	8,7	5,8	5,9	4,5	3,5	5,3	1,6
NIGER	0	18,5	8,9	5,9	3,9	4,7	5,0	2,4	1,9	1,9
SENEGAL	0	14,9	11,3	5,6	6,7	7,8	4,1	5,5	7,1	3,5
TOGO	0,1	10,7	8,8	3,3	3,5	10,1	9,3	10,4	12,5	10,3

Il apparaît clairement dans ce tableau que la dette de court terme ne représente qu'une part relativement faible dans le stock de la dette des pays de l'Union.

Un prêt concessionnel, est un prêt dont le taux d'intérêt est inférieur à celui du marché. Ainsi, les emprunts accordés aux pays en développement, sont généralement caractérisés par de bas taux d'intérêt et de longue échéance, ce qui devraient permettre d'avoir un service de la dette assez réduit en valeur absolue Sur recommandation du FMI, notamment dans le cadre des programmes d'ajustement structurel, les pays pauvres recourent le plus souvent aux financements officiels (dons, prêts à taux bonifiés). L'accès aux prêts bancaires privés et aux marchés internationaux des capitaux demeurant ouvert aux pays dont leur endettement est jugé soutenable.

Depuis des décennies, les prêts concessionnels constituent un élément non négligeable de l'aide internationale aux pays en développement, qui, souvent, pour les plus pauvres, est accordée à un taux d'intérêt égal ou inférieur à 1 % sur plus de 30 ans.

Tableau n° 5 : Prêts concessionnels en % de l'encours total de la dette des pays de l'UEMOA

Pays	1970	1980	1990	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
BENIN	70,3	39,2	78,1	77,7	80,7	80,6	84,3	84,9	86,2	90,1
BURKINA	84,3	67,0	71,6	83,4	83,9	82,8	83,0	84,3	85,5	86,9
C. I.	32,5	5,9	17,9	28,9	33,3	33,5	34,0	33,4	38,4	40,9
GUIN. B	-	62,0	56,7	72,2	72,3	71,6	75,4	85,1	86,8	89,5
MALI	93,0	84,4	91,1	83,6	82,8	82,7	84,1	85,1	87,7	91,9
NIGER	91,6	17,9	48,3	67,0	70,1	72,6	72,4	77,1	80,1	78,6
SENEGAL	59,8	27,1	52,7	66,1	71,4	71,5	75,6	75,0	75,5	79,8
TOGO	78,9	28,3	55,1	71,4	71,4	68,7	70,2	70,2	68,7	70,4

A partir de la fin des années 80, les pays créanciers se sont concertés pour assouplir progressivement les conditions de remboursement offertes aux pays pauvres en proie à des difficultés de paiement de leur dette.

La logique de l'allégement de la dette des pays les plus pauvres, Etude thématique du FMI, septembre 2002.

Bien que cet assouplissement ait été conditionné à l'application des politiques visant à stimuler leur croissance, il a abouti à des réaménagements de dettes qui se succéderont jusqu'à l'actuel programme de réduction de la dette des pays dits pauvres et très endettés.

3- Une exclusion de fait des pays pauvres du marché international des capitaux

A la suite des crises répétées de la dette et de la difficile négociation d'accord de prêt, les pays pauvres recourent plus aux financements officiels (dons, prêts à taux bonifiés d'organisations internationales...) contrairement aux pays à revenu intermédiaire et les pays industrialisés qui ont accès aux prêts bancaires privés et, parfois, aux marchés internationaux de capitaux.

La Banque Mondiale, contrairement au FMI, se finance sur le marché financier pour ensuite prêter aux pays incapables d'en obtenir directement par le marché. En effet, pour les pays les plus pauvres, les recours à l'endettement sur les marchés internationaux de capitaux a été réduit pendant les années 1970 du fait de la réticence des banques à prêter à des pays jugés peu solvables. Ils ne sont donc plus dans la capacité d'obtenir des fonds privés comme c'est le cas des autres pays en développement notamment émergents. Ces réticences des banques se manifestent par la prise en compte du risque de solvabilité qui pourrait induire des défauts de paiement.

L'analyse de la notion de risque-pays a fait l'objet d'une prise en compte progressive de plusieurs facteurs. Historiquement, sa naissance se situe dans les années 1950 avec notamment la nationalisation par Nasser du Canal de Suez en 1956 en Egypte. Au cours des années 1960-70, le risque-pays s'est identifié au « risque politique » et a concerné essentiellement les nationalisations intervenues dans l'industrie pétrolière, au Moyen-Orient ou en Algérie (expropriation d'Elf, par exemple). Ensuite, les années 80 l'ont confondu avec le «risque souverain», à savoir la possibilité que des Etats emprunteurs tels que le Brésil ou l'Argentine soient en défaut sur le paiement de leur dette externe. Dans les années 90, il s'est transformé en «crise des pays émergents» (crise mexicaine de 1994, crise asiatique en 1997, crise russe en 1998), sans oublier les retombées des conflits armés, toujours plus nombreux (Koweït, guerres civiles africaines, Kosovo, etc.).

De nombreux essais de définition ont été proposés. Pour sa part, Bernard Marois retient celle ci : «Le risque-pays peut être défini comme le risque de matérialisation d'un sinistre, résultant du contexte économique et politique d'un Etat étranger, dans lequel une entreprise effectue une partie de ses activités» . Le «sinistre» peut, selon cet auteur, être causé par l'immobilisation d'actifs, pour une entreprise multinationale (par exemple, la confiscation de biens détenus à l'étranger) ; une répudiation de dettes par un Etat souverain, pour une banque ; la perte d'un marché commercial, pour une entreprise exportatrice ; une atteinte à la sécurité des personnes (rapt d'un expatrié).

De ce fait, le risque-pays peut englober deux composantes principales : une composante «risque politique», résultant soit d'actes ou de mesures prises par les autorités publiques locales ou du pays d'origine, soit d'événements internes (émeutes) ou externes (guerre) ; une composante «risque économique et financier», qui recouvre aussi bien une dépréciation monétaire qu'une absence de devises se traduisant, par exemple, par un défaut de paiement.

De plus en plus, ces deux sources de risque sont interdépendantes, ainsi que l'ont montré les crises asiatique et russe.

Compte tenu de la croissance du commerce mondial et des investissements internationaux, les enjeux liés à l'appréciation du risque-pays tendent à prendre une place primordiale dans les préoccupations des banques, des entreprises et des institutions financières. Cette préoccupation fait l'objet des évaluations dans les agences de notation (Standard & Poor, Mc Donough, Credit Risk International, etc.).

Les méthodes d'évaluation diffèrent d'une agence à une autre aussi bien que les facteurs pris en compte. Le tableau ci-dessous présente les indicateurs pris en compte par l'agence Credit Risk International pour la notation du risque de défaut de paiement appelé aussi risque financier ou risque pays, au moyen des quatre facteurs suivants : Risque de défaut souverain sur la dette publique : (1) Poids de la dette publique par rapport au PIB et aux exportations ; (2) ratio du service de la dette sur les exportations de biens et services ; (3) structure et soutenabilité de l'échéancier de la dette dans les deux prochaines années ; (4) Situation des rééchelonnements en Club de Paris et prise en compte de l'initiative de réduction du stock de la dette des Pays pauvres très endettés (PPTE).

Cette notation s'appuie sur une base de données regroupant, depuis 1981, de plus d'une centaine de critères sur 110 pays dont les calculs sont basés sur des estimations statistiques de paramètres.

Les notes sont exprimées de 1 (risque dangereux) à 7 (risque excellent), en passant par 2 (risque très élevé), 3 (risque élevé), 4 (risque assez élevé), 5 (risque modéré) et 6 (risque faible).

Tableau n° 6 : Risque financier des pays de l'UEMOA publié auprès de l'agence Investir en Zone Franc (IZF) en 2005.

PAYS	Quatre facteurs de risque financier				Note finale de risques financiers
PAYS	Risque de défaut de la dette publique	Équilibres budgétaire et des paiements	Risque inconvertibilité et dévaluation	Santé du système bancaire	Note finale de risques financiers
Pondération	30%	30%	20%	20%	(en 7 classes de risque)
Benin	3.6	3.3	5.9	4.3	5 (risque modéré)
Burkina Faso	2.1	2.6	5.7	4.1	4 (risque assez élevé)
Côte d'Ivoire	1.9	2.0	5.3	3.7	2 (risque très élevé)
Guinée Bissau	1.3	1.8	5.6	2.8	2 (risque très élevé)
Mali	2.9	3.0	5.7	3.2	3 (risque élevé)
Niger	2.7	2.9	5.6	3.3	3 (risque élevé)
Sénégal	3.7	3.6	5.6	3.9	5 (risque modéré)
Togo	2.8	3.1	5.7	2.9	3 (risque élevé)

Remarque : Les risques financiers notés ici le sont par rapport à des données objectives d'endettement et autres ratios de liquidité/solvabilité. Il s'agit donc de la capacité à payer. La volonté de l'Etat débiteur d'honorer sa signature et ses engagements financiers n'est pas été notée en tant que telle.

Devant la situation explosive de l'endettement des pays pauvres, dans un premier temps les apparences sont maintenues au travers du report des échéances. Après que ces rééchelonnements se sont montrés insatisfaisants, les mesures particulières ont été progressivement adoptées.

Les pays pauvres diffèrent, à bien des égards, des autres pays en développement. Ils diffèrent par leur structure économique, mais aussi par les financements extérieurs spécifiques auxquels ils ont seul accès, et par des modalités particulières de traitement de leurs dettes.

Exclu des marchés internationaux des capitaux, ces pays n'ont pas à craindre les vastes mouvements de flux et de reflux qui caractérisent les crises financières classiques. Dépendants de l'aide au développement, ils reçoivent des dons ou des prêts à condition très favorable (taux inférieur à celui du marché, période de grâce et de maturité relativement longue). Ces flux ne s'inscrivent pas toujours dans une logique financière, des considérations humanitaires, politiques, commerciales ou même géostratégiques s'interpénètrent étroitement.

Le retournement de la conjoncture à la fin des années 1970 entrainant une dégradation brutale des recettes d'exportations et un tarissement des sources extérieures de financement, précipite l'apparition des difficultés de paiement. Le remboursement de la dette devient le premier problème à régler, pour la plupart des pays en difficulté, le retrait des banques privées rend de plus en plus nécessaire un recours à l'aide du FMI pour négocier des réaménagements de dettes. Ces réaménagements prennent le plus souvent la forme d'un accord multilatéral notamment avec la mise en place d'instances comme le Club de Paris pour les emprunts bilatéraux et le Club de Londres négociant le retraitement pour les créanciers privés essentiellement bancaires, et l'intervention de partenaires financiers, comme la Banque Mondiale et le FMI dont les créances ne sont pas en principe négociables en raison de leurs statuts de créancier privilégié, conféré par l'accord de Bretton Woods.

La restructuration au sein du Club de Londres est organisée par un comité bancaire chargé de négocier avec le pays débiteur et de faire accepter l'accord à l'ensemble des banques impliquées. Un comité économique est chargé, quant à lui d'évaluer les besoins de financement du pays.

Les techniques de gestion de la dette privée se composent essentiellement pour les pays pauvres du rachat avec décote et des restructurations financées par des facilités accordées par les bailleurs de fonds ou les Etats.

En revanche, les techniques de retraitement de la dette bilatérale au Club de Paris, sont mieux rodées et mieux connues. Le retraitement de la dette bilatérale, bénéficie ainsi d'un cadre quasi institutionnel et multilatéral, qui a une longue expérience en la matière. Le Club s'est réuni pour la première fois en 1956 pour coordonner l'action financière des pays créanciers de l'Argentine qui demandait un rééchelonnement de sa dette. Le club de Paris disposant d'un secrétariat permanent auprès de la Direction du Trésor français, ne traite en principe que le principal et non les intérêts des dettes bilatérales et celles garanties par les agences officielles. Le réaménagement est régit principalement par deux principes : le pays débiteur doit être en situation de « défaut de payement imminent » et avoir conclu avec le FMI un accord sur le programme d'ajustement économique qui comporte deux composantes :

- un programme de stabilisation qui doit être appliqué en premier, a pour objectif d'ajuster les ressources intérieures au niveau réduit de ressources extérieures. Il s'agit donc de prendre des mesures qui visent, à court terme, à rétablir les grands équilibres financiers.

- et un programme d'ajustement structurel qui doit permettre à long terme de rendre la dette soutenable.

La dette de l'Afrique subsaharienne représente en valeur absolue seulement 10% de l'endettement de l'ensemble PED. Cependant, le ratio de la dette sur le PIB est le plus élevé au monde car fréquemment supérieur à 100%.

Au sein de l'ensemble des pays en développement, un groupe de pays présente une crise de grande ampleur, bien que de forme différente et d'enjeux moindre, en terme quantitatif (231 milliards de dollar US déjà en 2000 selon la Banque Mondiale), pour les créanciers, ce sont les pays à faible revenu d'Afrique dans lequel se trouvent les huit pays de la zone UEMOA. La dette de ces pays dépasse en moyenne 100 % de leur PIB. Leur crise de l'endettement est encore bien plus profonde que le groupe des pays émergents fortement endettés. Bien que plus de la moitié de la dette de ces pays ait été contractée sous forme concessionnelle, elle pose problème et apparaît comme un fardeau faisant obstacle au développement.

En effet, depuis l'accession à l'indépendance de ces pays, les recettes publiques n'ont jamais permis de couvrir l'intégralité des charges des Etats naissants, ce qui avait par ailleurs sa justification pour le financement des infrastructures nécessaires pour leur développement, mais conduira à des déficits chroniques dont l'ampleur varie en fonction de l'évolution des cours mondiaux largement volatiles des principales matières premières exportées (Café, Cacao, Cotton, Or et Arachide) et de la pluviométrie, l'agriculture, principale activité, en étant fortement dépendante.

Ainsi, l'appel à l'emprunt extérieur en raison de l'absence de l'épargne intérieure disponible, du moins non bancarisée, a été systématique, les autres instruments de financement du besoin financier public traditionnel étant hors de porté pour plusieurs raisons :

Le financement monétaire que constitue les avances du système monétaire est difficilement mobilisable en raison notamment des accords monétaires liant les pays de la zone Franc à la France, aux termes desquels, cette dernière garanti le maintient de la parité entre le Franc CFA et le Franc Français, un engagement demeurant garanti dans le cadre de la monnaie unique européenne.

En contrepartie de cette garantie qui met les pays concernés à l'abris de risque de change du moins directement, le Trésor français exerce un contrôle plus rigoureux par le biais d'un mécanisme de dépôt de 65% des réserves de change de la zone dans un compte d'opération ouvert auprès de la Banque de France et par les dispositions organisant la composition du conseil d'administration des Banques centrales des Etats de la zone Franc. Le statut de la BCEAO exige aux termes de l'article 51, l'unanimité pour ce qui concerne les décisions importantes. Sachant que le conseil d'administration est composé de deux administrateurs par pays membre et deux Français (article 49), l'instrument monétaire est donc difficilement utilisable en l'absence de consensus.

Les recettes fiscales sont essentiellement douanières, la fiscalité directe frappe les rares sociétés déclarées et la rémunération des fonctionnaires et toute augmentation de taux peut paraître dissuasive. La très forte propension de l'économie informelle et l'inefficacité de l'organisation du système fiscal, rend rigide cet instrument pourtant indispensable.

Au regard de ces facteurs, l'endettement international apparaissait donc nécessaire et coïncidait avec un environnement financier favorable aux prêts notamment des taux d'intérêt relativement bas suite au ralentissement de la croissance dans les pays industrialisés et l'afflux des pétrodollars dans les banques occidentales.

Les organisations financières internationales ont acquis un rôle particulièrement important dans la gestion de la dette des pays les plus pauvres. Cela tient tout d'abord au fait qu'ils disposent d'une grande part des créances. Mais aussi surtout à leur pouvoir (tout au moins pour la Banque Mondiale et le FMI), qui les place dans une position différente que celle des autres bailleurs officiels. Ces deux institutions ont en effet réussi à imposer aux autres créanciers mais aussi aux débiteurs un statut de créancier prioritaire qui interdit en principe jusqu'à une date récente, de négocier tout réaménagement de dette avec un débiteur en difficulté. Ce statut particulier notamment pour le FMI s'expliquait par son rôle de prêteur en dernier ressort.

Analyse comparée des stratégies de désendettement public pour la Zone UEMOA

Chapitre II : Structure et spécificité de la dette des pays en

développement (PED)

II Les spécificités de la dette des pays en développement (PED)