II Instruments et gestion de la dette publique
1- Les instruments de la dette
Les instruments de la dette, c'est-à-dire
les moyens par
lequel l'Etat a recours pour financer le
déficit budgétaire, ou
rembourser les emprunts
parvenus à
échéance, sont aujourd'hui d'ordre divers :
- Le financement monétaire, historiquement, dans tous les
pays où la banque centrale n'est ou n'était pas
indépendante du pouvoir exécutif en général et en
particulier en France, le financement de court terme de l'Etat, a longtemps
reposé sur les crédits que lui accordait la banque centrale.
Le Trésor couvrait ainsi son besoin de trésorerie
quotidien grâce à des avances sollicitées auprès de
la banque centrale. Cette dernière joue dans ce système le
rôle de financier de dernier ressort de l'Etat. Bien que interdit dans
les pays de l'Union Européenne au terme du Traité Maastricht
instituant l'Union Economique et Monétaire, au profit d'une certaine
indépendance des banques centrales des pouvoirs exécutifs comme
aux Etats-Unis.
Les aides directes des banques centrales à
l'administration assurant la gestion de la trésorerie publique, tend
à disparaître dans la plupart des pays, les uns sous les accords
de constitution de groupements économiques régionaux (UE, UEMOA
etc.), les autres sous l'impulsion voire sous les conditionnalités des
interventions des institutions multilatérales plus
précisément le FMI et la Banque Mondiale.
En revanche, les aides indirectes peuvent exister, elles
consistent essentiellement en une souscription indirecte des titres publics,
soit en réfinançant les banques ayant en portefeuille des titres
publics ou en intervenant sur les marchés pour réguler la
liquidité, soit en achetant ou en prenant en pension les titres publics,
ce qui peut contribuer au succès des émissions de valeur du
trésor.
Dans le système autorisant la banque centrale d'intervenir
auprès du Trésor, ce dernier participe à la
création monétaire de deux sortes.
Premièrement, les bons du trésor en compte courant
en appel au système bancaire à la différence des bons du
trésor sur formule, constituent un moyen rapide d'emprunt auprès
du secteur bancaire et permet de contrôler l'évolution des
crédits. Ces bons participent au processus de création
monétaire puisqu'en l'échange de ces titres, les banques mettent
à disposition du Trésor des disponibilités
monétaires qui permettent de financer des dépenses publiques. Ces
créations monétaires inflationnistes ont largement
constituées l'argumentaire d'une restriction de cet instrument.
- Les emprunts à long terme : essentiellement
constitués d'obligations du Trésor, les emprunts à long
terme, sont des emprunts émis généralement par voie
d'adjudication, pour une durée initiale supérieure ou
égale à cinq ans. En France, cette formule s'identifie à
l'Obligation Assimilable du Trésor (OAT) dont
l'échéance est d'au moins sept ans; Emprunts de la
Fédération (Bundesanleihen), Obligations de la
Fédération (Bundesobligationen) et les Bons d'épargne
(Bundesschatzbriefe) en Allemagne avec des échéances au moins
respectivement de huit, cinq et six ans ; ces emprunts peuvent même
être parfois de très long terme comme le Treasury Bonds (T-Bond)
émis par le Trésor des Etats-Unis pour une échéance
au moins de dix, trente ans, voire plus.
- Les emprunts à moyen terme, émis pour une
durée variant entre un et cinq ans, cette formule s'identifie en France
au Bon du Trésor à Intérêt Annuel (BTAN).
- Les emprunts à court terme, Bon du Trésor
Français en sa formulation en France, Treasury Bills (T-Bills) aux Etats
Unis, ces emprunts ont pour échéance maximale d'un an. Ils sont
émis en dessous du pair et remboursés au pair, la
différence constituant ainsi sa rémunération.
Ces différents emprunts, autrefois à
côté des avances de la Banque centrale aujourd'hui très
restreins voire interdit parce que génératrices d'inflation,
constituent la partie de la dette publique, dite négociable et occupe
une place prépondérante dans le total de la dette publique .
2- La gestion de la dette publique
La gestion de la dette consiste, après avoir lancé
les emprunts sur le marché primaire (marché où
l'acquisition des titres se fait directement auprès de
l'émetteur), à intervenir ensuite sur le marché secondaire
(où l'investisseur peut acquérir ou vendre ses titres à un
intermédiaire) afin de réduire le coût par l'usage des
moyens ou techniques d'intervention, de plus en plus diversifiés. Cette
gestion, largement inspirée des Etats-Unis, est retracée en
France, depuis 2000, dans un compte spécial (compte de commerce
« gestion active de la dette et de la trésorerie de
l'Etat »).
ce mode de financement du déficit budgétaire
fût longtemps utilisé en France grâce au lien étroit
d'alors entre l'exécutif (responsable de la politique monétaire)
et la Banque de France. Il est interdit par le traité de Maastricht,
sous sa forme directe puisque les banques de second rang ayant souscrits des
titres publics peuvent se refinancer auprès du SEBC (Système
Européen de Banque Centrale).
Ainsi, l'article d'équilibre dans le droit
budgétaire français, depuis 1991, suivi d'un décret du
Premier ministre, autorise le ministère des finances (notamment l'Agence
France Trésor et récemment la Caisse de la Dette Publique)
à intervenir, par divers procédés, sur le marché
secondaire. La gestion de la dette par des procédés autrefois
propres au marché financier, est désormais au centre des
activités du trésor ou l'administration en charge de la gestion
de la dette publique, est pratiquement utilisé par tous les pays ayant
accès au marché des capitaux. Elle a notamment conduit le
trésor français à s'entourer à partir de 1987,
d'établissements financiers « Spécialistes en Valeurs
du Trésor » comme les primary dealers aux Etats-Unis,
chargés, en contrepartie de certains avantages , de le conseiller et de
l'aider dans l'émission, puis dans la gestion des titres.
Cette gestion active de la dette poursuit essentiellement deux
(2) objectifs :
- rendre le marché de valeurs d'Etat plus liquide, donc
plus attractif pour les investisseurs, ce qui peut aider à
réduire le coût de l'emprunt
- dans un contexte de concurrence, de libre circulation des
capitaux et de besoins financiers publics, la confiance des investisseurs
parait politiquement et financièrement essentielle.
Ainsi, en France, la Caisse de la Dette Publique (CDP), est
appelé à assurer, en coordination avec l'Agence France
Trésor (chargé de l'organisation de l'émission des
emprunts publics) la gestion de la dette.
Cet établissement peut, aux termes de la loi qui
l'institue, « effectuer sur les marchés financiers toutes les
opérations concourant à la qualité de la signature de
l'Etat ». Ainsi, il peut acheter des titres émis par l'Etat ou
garanti par ce dernier, en vu de leur conservation, de leur amortissement ou de
leur cession.
Les techniques d'intervention pour la gestion de la dette
publique sont très variées et s'apparentent aux instruments
financiers habituels, il peut s'agir :
- de rachats de titres pour rapprocher l'échéance
ou profiter d'une décote. Ainsi, la banque d'Angleterre responsable de
la gestion de la dette publique jusqu'en 1998, a coutume de racheter une partie
des titres publics sur le marché secondaire avant l'arrivée de
leur échéance.
- de pensions portant sur des titres que le Trésor met en
pension (mise en pension), qui consiste à émettre des obligations
assortie d'une clause de rachat, ce qui lui permet d'acquérir des
liquidités. Le Trésor peut aussi, effectuer l'opération de
« prise en pension » qui consiste à placer
temporairement des liquidités.
Notamment la possibilité de
présenter des « offres non compétitives »
lors des appels du trésor, ainsi que la possibilité de
démembrer ou remembrer les Obligations Assimilables du Trésor
(OAT).).
- d'opérations sur produits dérivés :
contrat d'échange (SWAPS) de devises, de taux, achat et/ou vente
d'options ou de contrat à terme sur titre d'Etat.
- d'opération d'arbitrage, qui consiste d'acheter
certaines obligations et d'en vendre d'autres, selon les prévisions sur
l'évolution des taux d'intérêts, ce qui peut
générer des gains pour le Trésor.
- d'opérations de prêt-vente, qui consiste à
mettre à la disposition d'un tiers assortie d'une clause de reprise, ou
de vendre, des titres dont les valeurs sont plus appréciées. Ce
qui permet de faciliter la liquidité du marché.
La prise en compte du facteur risque, risque lié
l'évolution du taux d'intérêt qui peut parfois être
préjudiciable aux prévisions budgétaire pour le service de
la dette à taux variable, risque également lié au taux de
change pour la partie externe de la dette, a donné naissance au concept
de management de risque.
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