Analyse comparée des stratégies de désendettement public pour la Zone UEMOA

Partie I : Délimitation et Mesure de la Dette publique

Face aux problèmes suscités par croissance de l'endettement public, l'idée que les conséquences à moyen terme des déficits publics limitent la possibilité d'utiliser la politique budgétaire pour soutenir l'activité économique s'est répandue. L'endettement public, malgré l'intérêt qu'il porte, soulève quelques difficultés sémantiques qui se résument en quelques questions et qui méritent d'être expliciter afin de poser la problématique de la dette publique.

Au-delà de la difficulté de définition de la notion de dette publique, quelles sont les caractéristiques de la dette publique ?, pour l'appréhender faut-il tenir compte d'autres composantes du compte de patrimoine du secteur public, telles que le stock de capital, les engagements au titre des retraites futures et les actifs proprement financiers de l'Etat ?

Quelles conséquences peuvent avoir des niveaux élevés et/ou croissants d'endettement public et notamment dans les pays pauvres, Existe-t-il un niveau d'endettement soutenable, la crise de la dette des pays pauvres est-elle un problème structurel ; sont autant de questions qui méritent d'être explicitées afin de résoudre la problématique de la dette publique, c'est cette démarche que nous tenterons de suivre tout au long de cette première partie.

Chapitre I : La notion de la dette publique

I- Définition et aspect juridique de la dette publique

1- Définition

Les opérations financières publiques sont traditionnellement marquées par de fréquents déficits annuels dont le cumul a, depuis longtemps, engendré un important endettement public.

Si la dette publique peut être entendue au sens étroit comme l'ensemble des engagements financiers de l'administration centrale (Etat, Collectivités locales et Organismes de Sécurité Sociale en France, Etat tout court dans les pays de la zone UEMOA), elle est due à plusieurs facteurs nécessitant le recourt à l'emprunt, dont essentiellement :

- le décalage en cours d'année entre le système de perception des recettes et le calendrier des dépenses ;

- le déficit budgétaire constaté en fin d'année ;

L'appréhension de la dette publique au sens large pose quelques difficultés essentiellement comptables :

- faut-il considérer la dette brute (ensemble des engagements financiers) ou la dette nette (total des engagements financiers diminués des actifs financiers) ?

- est-il préférable la prise en compte de la dette de l'Etat, celle des administrations publiques ou celle du secteur public dans son ensemble (c'est-à-dire entreprises publiques comprises) ?

Habituellement, lorsqu'on aborde la dette publique, il s'agit de la dette brute (c'est-à-dire les engagements financiers totaux de l'Etat au sens large), étant donné que les chiffres correspondants sont plus facilement disponibles et donc plus largement diffusés et qu'il existe un lien direct entre la dette brute et le montant des versements d'intérêt au titre du service de la dette.

La dette nette, résultant des engagements financiers bruts diminués des actifs financiers, reflète en revanche plus précisément le volume total des déficits budgétaires accumulés dans le passé, lequel représente les emprunts nets contractés par les administrations publiques au cours de chaque période. On peut apprécier la différence entre ces deux concepts en examinant la nature des actifs financiers du secteur public puisque ce sont eux qui constituent l'écart entre la dette brute et la dette nette.

Ces actifs sont essentiellement ceux détenus par l'Etat en tant qu'intermédiaire financier ou actionnaire.

En tant qu'intermédiaire financier, l'Etat emprunte des fonds sur le marché (qui gonflent sa dette financière brute) afin d'octroyer des prêts (prêts d'équipement pour le développement régional en France par exemple). Les actifs ainsi acquis rapportent normalement à l'Etat des intérêts et devraient donc légitimement représenter une contrepartie de sa dette brute.

Il existe cependant trois problèmes liés à ces actifs :

Premièrement, dans certains cas, les intérêts versés à l'Etat par les particuliers ou les organismes emprunteurs ne permettent pas à celui-ci de couvrir les coûts financiers (le profit n'étant pas son objectif par principe).

Deuxièmement, si la qualité des actifs financiers détenus par l'Etat est un sujet à controverse, la valeur réelle de ces actifs peut être moindre que leur valeur comptable. Ce peut être le cas des prêts à des sociétés insolvables ou à certaines entreprises publiques.

Troisièmement, l'Etat détenant généralement des actions d'entreprise publique, actions qui ne sont pas comptabilisées parmi ses actifs financiers (du moins à leur valeur réelle par opposition à leur valeur d'acquisition) ; les ventes de ces actions peuvent modifier la dette nette et la dette brute de l'Etat. Les entreprises du secteur public sont souvent utilisées comme instrument de la politique gouvernementale, les pertes qu'elles accusent de ce fait sont couvertes par des emprunts garantis par l'Etat et non par des subventions d'exploitation en général. Ces emprunts n'apparaissent pas dans les chiffres des déficits ou de l'endettement de l'administration centrale.

La deuxième grande question que soulève la définition de la dette publique concerne le type de l'administration considérée. Dans certains pays, comme notamment les pays de la zone UEMOA, on se préoccupe essentiellement de la dette de l'Etat (ou administration centrale) seule entité pouvant souscrire des emprunts, alors que dans d'autres pays, qui souvent par souci du respect des engagements internationaux (notamment les pays de l'Union Européenne) on s'inquiète surtout du solde de l'ensemble des administrations publiques (Etat, Collectivités locales, Administrations de sécurité sociale).

Vu que la mesure de la dette du secteur public dans son ensemble soulève d'importants problèmes de données et de définition au plan international, l'utilisation de la dette de l'administration publique dans son ensemble parait plus approprié puisqu'elle permet non seulement de comparaisons entre pays, mais elle est aussi compatible avec les définitions désormais uniformes des comptabilités nationales (s'inspirant du SCN- Système de comptabilité des Nations Unies).

Une définition large du concept de la dette publique présente donc beaucoup de difficultés tant sur le plan juridique qu'au sens de la comptabilité.

2- Les aspects juridiques de la dette publique

Une dette peut être entendue comme un engagement financier de payer un service ou l'acquisition d'un bien ; ou de rembourser une somme d'argent prêtée, cela à un certain moment et selon un prix, l'un et l'autre convenu à l'avance.

Appliquée à la personnalité de l'Etat, cette courte définition « microéconomique » de la dette ne peut rendre compte de la diversité des approches possibles mesurant le concept global de dette publique de par son caractère spécifique. Cette difficulté tient, du problème de définition de son périmètre, du concept qui peut être très extensif de la notion de l'engagement, de la multiplicité des créanciers, du problème posé par le rassemblement des statistiques exhaustives et cohérentes.

2.1- L'encadrement du recours à l'emprunt :

En France, les pouvoirs publics ont essayé d'en définir juridiquement de manière précise, les contours et les caractères:

Ainsi, l'ordonnance du 2 Août 1959, dans son article 15, décide que c'est le trésor public qui détient la responsabilité de procéder aux émissions et aux remboursement d'emprunts à l'aide « d'émission de rentes perpétuelles et de titre à moyen ou court terme pour couvrir l'ensemble des charges de la trésorerie et notamment les charges résultant de la dette publique » par l'intermédiaire d'une autorisation donnée chaque année en loi de finances.

L'article 124 du décret 1962 précise qu'« aucune dette de l'Etat ne peut être contractée sous forme d'émissions de rentes perpétuelles, de titre à long, moyen et court terme, sous forme de prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ou sous forme d'engagement payable à terme ou par annuités, aucune opération de conversion de la dette ne peut être opérée que conformément aux autorisations données par les lois de finances ».

En outre l'article 73 de la loi du 23 Décembre 1946 décide qu'« aucune opération de crédit à court, moyen ou long terme ne peut bénéficier de la garantie de l'Etat qu'en vertu d'une loi »

Il ressort de ces règles légales que les engagements de l'Etat donnant lieu à constitution de dette, qu'ils résultent d'émission de titres nouveaux, de conversion ou de garanties, n'ont le caractère de dette publique que s'ils bénéficient d'une autorisation législative. Ainsi dans le cadre de cette autorisation, le Trésor peut gérer sa trésorerie en utilisant tout un ensemble de titres divers.

En Allemagne, l'article 115 de la Loi Fondamentale (Constitution) dans sa rédaction originale, est ainsi libellé :

«Il ne peut être recouru aux ressources de trésorerie qu'en cas de besoins exceptionnels et, en principe, uniquement pour couvrir des dépenses productives, exclusivement en vertu d'une loi fédérale. Des crédits ne peuvent être accordés et des sûretés ne peuvent être constituées à la charge de la Fédération lorsque leur effet s'étendrait au-delà d'un exercice, qu'en vertu d'une loi fédérale. Cette loi doit préciser le montant du crédit ou l'étendue de l'obligation dont la Fédération assume la responsabilité ».

Il ressort du contenu de cet article (réaffirmé lors de la révision constitutionnelle de 1969) que le recourt à l'emprunt ne peut avoir pour objet que de financer les investissements. Ainsi, en Allemagne, l'emprunt doit être autorisé et chiffré par le législateur.

En somme, l'autorisation législative pour le recourt à l'emprunt est un principe de démocratie d'autant plus qu'elle permet davantage de contrôle du parlement sur les finances publiques. Toutefois, l'autorisation peut être donnée dans la loi de finances (comme c'est le cas dans les pays francophones), comme dans une loi ordinaire (en Grande Bretagne, par exemple), elle peut être donnée au Ministre en charge des finances (le plus fréquent) ou au Chef de l'Etat (comme en Côte d'Ivoire).

La prise en charge de la dette de l'Etat par le Trésor est la suite logique du financement du déficit, mais dans certains pays, elle est confiée à un institut spécial (Suède, Belgique, Royaume Uni depuis 1998) ou en partie, à la Banque Centrale (Allemagne, Japon, Royaume Uni jusqu'en 1998).

2.2- Le régime juridique des emprunts de l'Etat

L'ensemble des règles de droit applicables aux emprunts d'Etat, notamment les règles de compétence, de procédure, qui encadrent l'émission d'emprunt, peut résulter de diverses sources.

L'émission d'emprunt, comme toutes les activités de l'Etat dans un « Etat de droit », obéit à des règles de droits et d'obligations de l'Etat emprunteur, des prêteurs ou des intermédiaires, qui même résultent selon les pays, de la constitution et/ou d'une loi organique, de la loi, de décrets, des règles librement posées par les responsables du Trésor.

3- Dette publique dans le droit international

En droit international, il existe un principe qui règle les relations internationales : sur la base de la continuité de l'Etat, celui-ci est obligé de respecter et d'honorer les obligations internationales qu'il a consenties. Le principe implique en ce qui concerne la dette publique, que tout gouvernement (en tant qu'organe d'Etat) est tenu légalement de payer la dette contractée par le gouvernement précédent. Par conséquent, chaque fois qu'un gouvernement agit en tant qu'entité publique et organe d'Etat, c'est l'Etat lui-même qui assume l'engagement financier et, en conséquence, l'obligation de remboursement. En ce sens la continuité de l'Etat selon l'Institut du Droit International (IDI) signifie que « la personnalité juridique dans l'ordre international subsiste malgré les changements de territoire, de population, de régime politique et juridique et de nom »

Selon cette doctrine, le changement de régime n'aurait pas d'incidence sur les obligations de l'Etat, il n'existe que des dettes légales puisqu'il existe une obligation de remboursement sur la base de la continuité de l'Etat.

IDI, La succession d'Etats en matière de biens et de dettes, Session de Vancouver, 2001, article 3.

Dans ces conditions, le gouvernement postérieur n'aurait pas la compétence nécessaire pour se prononcer sur la légalité ou la légitimité des dettes contractées au nom de l'Etat par des gouvernements précédents qu'ils soient démocratiques ou non.

Lorsqu'un accord est signé entre un Etat et une banque multinationale ou un groupe bancaire privé, en conformité avec les conditions de forme et de fond requises, nous nous trouvons devant l'existence d'une dette publique , qui constitue un contrat international soumis aux règles des contrats internationaux. Par contre, lorsqu'un accord d'emprunt est conclu entre deux Etats ou entre un Etat et une Institution Economique Internationale (Banque Mondiale, FMI etc.), il s'agit d'un accord international (contrat d'emprunt) régit exclusivement par le Droit des Traités ².

Cette distinction a des conséquences juridiques concrètes : dans le cas d'un contrat international, le règlement des différends s'opère généralement au niveau de la Cour Internationale des Règlements des Différends Internationaux (CIRDI), laquelle comprend normalement, en son sein, son propre « tribunal arbitral ».

Dans le cas d'un accord international, les recours aux tribunaux ordinaires, aux tribunaux arbitraux internationaux ou à toute autre instance internationale sont possibles. Ainsi, par exemple, il a été admis que, dans le cas de différends suscités par les accords entre le FMI et la dictature du gouvernement argentin de 1976/89 et les gouvernements successifs, le seul tribunal considéré compétent pour traiter cette matière était un tribunal nord-américain, étranger à la relation juridique en question.

Le droit international prévoit des situations dans lesquelles un Etat peut légitimement décider, soit de ne pas payer, soit de payer sa dette suivant ses nécessités et capacités.

Un des cas prévus par le droit est celui de la force majeure. La force majeure peut couvrir les cas suivants, entre autres, dans lesquels un Etat décide de:

      a. suspendre le paiement, déclarer un moratoire unilatéral, ou payer la dette seulement après avoir couvert les besoins de la population, ou

         b. annuler la dette, si la circonstance de force majeure se prolonge indéfiniment.

La force majeure peut, en conséquence, être invoquée en droit international, appliquée comme argument juridique, et exempter un Etat de ses obligations financières internationales et, par ailleurs, constituer une cause qui le décharge de sa responsabilité internationale.

Jeze GASTON, "La garantie des emprunts publics d'Etat" RCADI, 1925.

² Convention de Vienne sur le droit des traités conclus entre Etats de 1969 et Convention de Vienne sur le droit des traités entre Etats et Organisations Internationales, et entre Organisations Internationales du 21 Mars 1986.

La Convention de Vienne sur le droit des Traités de 1969 et la Convention de Vienne entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales ² contiennent la règle de base dans ce domaine: tout traité en vigueur oblige les Parties et doit être respecté par ces dernières en toute bonne foi.

Ceci implique que si une convention ou un accord signé par un Etat l'engage à payer une dette contractée auprès d'un autre Etat ou auprès d'une organisation internationale, cet accord est contraignant en droit international et un manquement sans motif valable constitue une violation du droit international pouvant faire l'objet de sanction (comme saisie des avoirs extérieurs du dit Etat, par exemple).

4- L'émission d'emprunt public :

4.1- Le régime juridique des opérations d'emprunt d'Etat :

Les opérations relatives aux emprunts sont d'une part les opérations d'émission, de remboursement, de transformation des emprunts qui s'inscrivent dans la gestion de la dette publique ; d'autre part, à côté d'elle, les opérations de gestion administrative et comptable. Ces dernières sont relatives au service des emprunts qui nécessite la tenue d'une comptabilité des titres, celle des titres restant à rembourser, le payement des intérêts, l'actualisation des changements de propriétaires etc.

4.2- Les opérations d'émission :

L'opération d'émission dans les démocraties fait l'objet d'un partage des compétences entre le parlement (autorisation législative) et le gouvernement, et en son sein le Ministre en charge des finances. Dans le droit francophone, les conditions et les modalités des émissions sont fixées par des décrets.

- Compétence de l'exécutif :

- Le décret : en général, préparé par les services du Trésor, le décret fixe les conditions d'émission, le type de titres émis et leurs caractéristiques.

Convention de Vienne sur le droit des Traités de 1969, article 26

² Convention de Vienne entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales du 21 Mars 1986, article 26.

La compétence du Ministre des finances en matière d'emprunt, se borne en principe dans le droit francophone, à fixer, par arrêté, le détail des émissions et les modalités de mise en oeuvre : le jour des émissions, le montant, l'échéance et la date de clôture éventuelle de la souscription, elle s'étend aussi à la technique d'émission.

- Compétence du législateur : elle réside dans toutes les démocraties, dans son autorisation accordée au pouvoir exécutif, pour assurer la gestion de la trésorerie.

5- Les procédures ou techniques d'émission :

5.1- L'adjudication :

C'est une procédure qui consiste à mettre en concurrence les soumissionnaires et permet d'obtenir des taux d'intérêt bas et proches de ceux du marché. L'opération d'adjudication est en général prise en charge par la Banque Centrale ce qui permet une distinction entre l'opérateur et l'émetteur en garantissant mieux le déroulement et l'objectif de l'émission. De manière générale, les participants à l'adjudication des bons de caisse ou des bons du trésor, sont des banques. La procédure d'adjudication se décompose essentiellement en deux méthodes :

a- La méthode de prix uniforme : c'est une méthode dans laquelle les soumissionnaires dont les offres sont retenues, paient le même prix, qui est le prix unique de l'adjudication et qui correspond au prix d'émission le plus bas permettant de couvrir le contingent demandé.

b- L'adjudication dite compétitive ou "à la hollandaise" : elle consiste à appliquer à chaque soumission retenue après classement par ordre décroissant du taux d'intérêt jusqu'à l'épuisement du montant de l'émission, le taux d'intérêt qu'elle proposait, lequel peut varier de l'une à l'autre. Cette méthode a l'avantage de réduire le coût pour le Trésor.

5.2- Le placement privé : Le titre est cédé directement par le gestionnaire de la dette à des investisseurs.

5.3- La technique de syndication ou de prise ferme :

Elle consiste pour l'émetteur à « vendre » la totalité d'un emprunt à une banque ou à un syndicat qui peut être constitué de banques commerciales, de caisses d'épargne, de coopératives de crédit, des agents de change, associés à la banque centrale qui assure le rôle de chef de file. Elle a l'avantage de garantir le placement intégral de l'emprunt.

La banque ou le syndicat, peut par la suite céder les titres au public à un prix plus élevé que le prix de souscription, la différence représentant leur rémunération.

5.4- La méthode de souscription publique ou la méthode dite du « guichet ouvert » :

Elle consiste à vendre directement les titres aux souscripteurs par l'intermédiaire de guichets, selon les pays, de la banque centrale, des comptables publics ou de certaines banques commerciales, rémunérés par une commission. Une fois le montant de l'emprunt souscrit, la clôture du placement est prononcée.

5.5- Le recours au marché financier :

Utilisée au Royaume Uni pour l'émission des bons du trésor, elle consiste en une adjudication auprès d'intermédiaires opérant en bourse ou spécialement sur le marché des valeurs d'Etat et réalisée selon la méthode dite « à la hollandaise », c'est-à-dire que les soumissionnaires dont les offres sont retenues, sont appelés à payer le prix qu'ils ont proposé.

6- Les clauses d'emprunt d'Etat

Les clauses de souscription d'un contrat ou d'un accord d'emprunt, couvrent :

- Le mode de remboursement ou d'amortissement, qui peut être progressif, constant, différé ou à l'échéance. Mais globalement, on retient deux, l'amortissement par annuités (fréquemment utilisé, qui consiste à rembourser chaque année une somme qui correspond à l'intérêt et une fraction du capital) et le remboursement à l'échéance finale, largement utilisée pour l'extinction des emprunts publics britanniques. Le remboursement en totalité se réalisant ainsi en principe à l'échéance finale, pour éviter d'éventuelles difficultés de financement, une grande partie des obligations d'Etat britanniques par ailleurs correspond à des titres comportant une clause de remboursement anticipé, à une date librement choisie par la trésorerie.

- Le taux d'intérêt : l'intérêt de l'emprunt peut faire l'objet de trois options :

· Le taux fixe : comme son nom l'indique, un titre de dette à taux fixe signifie que le titre de dette a un taux de rémunération fixé au moment de l'émission du titre. Sa détention expose au risque de taux car la valeur du titre de dette varie en fonction du taux du marché.

· Le taux indexé : le coupon d'une obligation peut être indexé sur n'importe quel prix ou indice à condition qu'il soit nettement défini à l'avance. Sur le marché monétaire européen, le principal indice employé est l'EURIBOR.

· Le taux variable : une obligation à taux variable est un titre de dette dont l'échéancier de flux n'est pas parfaitement connu à l'émission. Le taux d'intérêt est en règle général fixé par référence au taux interbancaire observable, généralement un taux à court terme, l'EURIBOR en six mois, par exemple. A chaque échéance du coupon, la valeur de celui-ci sera calculée en fonction de ce taux du marché.

Ceci permet d'annuler le risque de taux car l'émetteur de ce titre est sûr qu'à tout instant, il est endetté au taux du marché. Mais, compte tenue de l'instabilité monétaire lié notamment aux fluctuations des conditions sur le marché monétaire, les emprunts à taux variable, en général l'option la plus choisie par les banques privés, ont précipité la crise de la dette notamment en Amérique latine dans les années 1980 en alourdissant les charges d'intérêt.

Les autres caractéristiques d'un accord ou d'un contrat d'emprunt sont essentiellement la garantie qui peut être précise c'est-à-dire gagée sur une recette propre comme c'est le cas pour la CADES en France² ou générale, elle est naturellement offerte par l'Etat pour le capital et les intérêts et assise sur son pouvoir souverain de prélever l'impôt. Pour ce qui concerne l'échéance de l'emprunt, elle est fonction du titre émis et constitue en soi l'élément le plus important pour la distinction entre les emprunts (qui peuvent être qualifiés selon la terminologie utilisée, de court, moyen et long terme).

European Interbank Offert Rate

² CADES (Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale), ayant repris les déficits cumulés de l'ACOSS (Agence Centrale d'Organismes de Sécurité Sociale), se refinance en grande partie sur le marché obligataire en émettant des obligations gagées sur la CRDS (Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale).