Memoire Online - Problématique de l'accès à l'information administrative au Bénin

Les données recueillies à travers le questionnaire, l'entretien et la revue documentaire doivent être présentées et les limites observées doivent également apparaître pour une meilleure connaissance de l'environnement dans lequel l'étude s'est réalisée. Elle se fera à travers la législation en matière d'information, les modes ou outils de communication observés. Les limites des données seront démontrées à travers la catégorisation des usagers qui détermine leurs besoins respectifs ainsi que la communicabilité des documents administratifs qui apporte un bémol au droit à l'information administrative.

Le principe de la liberté d'accès aux documents administratifs s'est progressivement enraciné dans l'esprit et dans la pratique des administrations des pays développés. Dans les pays en développement par contre, le droit d'accès à l'information administrative reste encore embryonnaire même si plusieurs textes de grande portée juridique consacrent et reconnaissent cette prérogative aux citoyens, usagers de l'administration publique.

Le droit d'informer et le droit d'être informé sont des droits inaliénables reconnus à la personne humaine et légitimés par des conventions internationales et les constitutions de certains Etats.

La déclaration Universelle des Droits de l'Homme du 10 décembre 1948 dispose en son article 19 : « Tout individu a droit à la liberté d'opinion, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de rechercher, de recevoir et de répandre sans considération de frontières, les informations, les idées par quelque moyen que ce soit ».

Dans la même lancée, la Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples de 1981 dont les dispositions font partie intégrante de la constitution et donc du droit béninois, dispose en son article 9 alinéa 1^er: « Toute personne a droit à l'information ».

L'article 19 du Protocole international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 reprend la disposition de la Déclaration des droits de l'homme des Nations Unies sus énoncée pour lui donner une valeur juridique contraignante. Le même principe est posé à l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme adoptée le 4 novembre 1950. Au terme de cet article, « Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion, la liberté de recevoir et de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence des autorités publiques et sans considération de frontières ».

Si l'existence d'un droit à l'information administrative reste ambiguë dans certains pays, dans d'autres par contre, il ne fait l'objet d'aucun doute. La constitution de l'Etat du Costa Rica de 1949 en son article 30 stipule : « Est garanti, le libre accès aux documents administratifs aux fins d'information sur les affaires d'intérêt public sauf les secrets d'Etat ». Le Freedom of Information Act états-unien de 1966 reste dans la même logique en affirmant que « La démocratie fonctionne au mieux quand le peuple a toutes les informations que permet la sécurité du pays ».

Les pays scandinaves de l'Europe du nord connus pour leur tradition démocratique se sont également inscrits dans une perspective d'ouverture de l'administration aux administrés. La Norvège a adopté le 10 février 1967, une loi portant réglementation de l'accès à certains documents administratifs. La Suède et la Finlande disposent aussi d'une législation qui pose le principe du libre accès à la documentation administrative.

La France, par la loi du 17 juillet 1978 complétée par une autre de 1979 sur la liberté d'accès aux documents administratifs, l'Australie, le Canada et la République fédérale d'Allemagne ont élaboré des textes qui régissent la gestion de la documentation administrative et organisent un accès équilibré aux sources publiques d'information.

En Afrique en général et au Sénégal en particulier, le droit d'accès à l'information administrative est indirectement reconnu. A travers les textes relatifs aux archives, le code des collectivités locales et les textes de procédure judiciaire en matière de défense, l'administration est amenée à fournir aux citoyens, dans le respect de la loi et sous peine de condamnation, des documents administratifs.

La loi N° 90-32 du 11 Décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin dispose en son article 8 : « La personne humaine est sacrée et inviolable.

L'Etat a l'obligation absolue de la respecter et de la protéger. Il lui garantit un plein épanouissement. A cet effet, il assure à ses citoyens l'égal accès à la santé, à l'éducation, à, la culture, à l`information, à la formation professionnelle et à l'emploi ».

Il se consacre en son titre VIII à la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication (HAAC), l'organe républicain de régulation des médias et de la communication. L'article 142 de la loi fondamentale dispose que « La Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication a pour mission de garantir et d'assurer la liberté et la protection de la presse, ainsi que de tous les moyens de communication de masse dans le respect de la loi.

Elle veille au respect de la déontologie en matière d'information et à l'accès équitable des partis politiques, des associations et des citoyens aux moyens officiels d'information et de communication ».

La constitution n'a pas spécifié dans la lettre la reconnaissance d'un droit d'accès à l'information administrative mais dans l'esprit de sa conception, c'est l'information dans son ensemble et en l'occurrence celle qui part de l'Etat vers les citoyens qui est visée. Celle là même qui crée une certaine unité d'esprit et de vision entre les deux composantes pour en faire une : la Nation.

Ø Le droit à l'information : un principe à valeur législative et réglementaire

La loi organique N° 92-021 du 20 Août 1992 relative à la HAAC aborde la question du droit d'accès à l'information au Bénin. La loi 60-12 de 1960 sur la presse et celle du 20 août 1997 portant libéralisation de l'espace audiovisuel et dispositions spéciales relatives aux délits en matière de presse et de communication audiovisuelle en République du Bénin précisent la prééminence de la liberté d'information en même temps qu'elles énoncent les limites à ce droit.

Plus récemment, le décret N°2000-616 du 7 décembre 2000 portant organisation des relations entre les services de l'administration et les usagers, en dehors des conditions de fourniture de l'information administrative prévoit des sanctions en cas de non respect du délai de fourniture de l'information. Ces délais vont d'un rappel à l'ordre à la mutation d'office de l'agent en cause.

L'arrêté N° 17/MCPTN/DC/SG/DA/SRH/SA du 30 juillet 2002 portant création du Bureau des relations avec les usagers du Ministère de la communication et de la promotion des technologies nouvelles (MCPTN) prévoit que cette structure a pour mission « d'accueillir, de renseigner les usagers, de répondre immédiatement aux requêtes ne nécessitant pas une recherche approfondie ou l'intervention des services techniques d'une part et d'orienter les usagers vers les services susceptibles de leur fournir toute une information sur le traitement de leurs dossiers, d'autre part ».

Quant à l'arrêté N° 316 MFPTRA/DC/SGM/DGRMA/SA du 26 août 2004, portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale de la Réforme et de la Modernisation de l'Administration (DGRMA), il stipule que « le service de l'information, et de la communication administrative est chargé de la conception, du suivi et de l'évaluation de la politique et des stratégies en matière :

Il s'est révélé impossible de disposer d'éléments sur l'ensemble des décisions de la justice béninoise qui consacrent l`existence d'un droit d'accès à l'information administrative au Bénin.

Plusieurs auteurs notamment étrangers se sont consacrés à la question mais l'ouvrage de Roland Dumas, auteur de « Le droit à l'information » a réservé tout un chapitre à la « liberté d'accès aux documents administratifs ». Il s'appuie sur la loi française de 1978 modifiée en 1979 et énonce les procédures légales pour la communication des documents accessibles au public.

Jean Rivero quant à lui détermine la condition de consécration de l'accès aux documents administratifs aux rangs des libertés publiques dans son ouvrage : « les Libertés publiques : les droits de l'homme. »

Le code pénal prévoit et sanctionne les atteintes à la vie privée en ses articles 368, 369 et 370. « Les secrets liés à la vie professionnelle, familiale et sanitaire doivent être protégés... ». Ainsi, le respect de la vie privée qui constitue un obstacle légal à l'exercice du droit à l'information administrative, se manifeste chez les agents publics par le secret professionnel qui interdit à l'agent de divulguer certaines informations concernant un individu.

Les agents assermentés, notamment les médecins et les magistrats sont donc tenus ; les premiers au secret médical et les seconds, au secret de l'instruction. Tous sont astreints au secret des délibérations. C'est donc l'honneur reconnu à la personne humaine qui se trouve sauvegardée à travers cette restriction.

La raison d'Etat déterminerait le secret entretenu à propos de certains documents afin de garantir et de préserver la sûreté de l'Etat. Il s'agit des documents relatifs au secret de la défense nationale, au secret des délibérations du gouvernement, à la politique extérieure (diplomatie), à la monnaie, au crédit public, à la sécurité publique, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente. Il en est de même, des documents appelés à protéger le secret en matière commerciale et industrielle.

Ces documents sont pour la plupart à caractère nominatif et ne peuvent donc être communiqués qu'aux personnes concernées. Ils ne sont pas mis à la portée du grand public. Il s'agit par exemple des dossiers médicaux et des dossiers de carrière professionnelle.

Ces documents sont ceux qui portent des informations susceptibles de troubler l'ordre et la sécurité publique. Il s'agit notamment des documents frappés par la nécessité de la préservation de la sûreté de l'Etat qui ne seront à la portée du public qu'après un certain nombre d'années.

TABLEAU N° 5 : Les délais de communication de certains documents administratifs

Documents	Délais de communication
Dossiers comportant des renseignements à caractère médical	100 ans à compter de la date de naissance de l'individu
Dossiers de gestion du personnel	90 ans à compter de la date de naissance de l'individu
Minutes notariales, registres d'enregistrement ou d'Etat civil	100 ans à compter de la date de l'acte
Dossiers d'instruction judicaire	60 ans à compter de la clôture du dossier
Documents statistiques contenant des renseignements individuels	60 ans à compter de la date de recensement ou de l'enquête
Documents militaires ou diplomatiques ou tout document mettant en cause la sûreté de l`Etat	50 ans à compter de la date de l'acte

Les documents dont la communication était libre avant leur entrée dans les services d'archives publics, restent communicables sans restriction. Les documents qui font l'objet de publication et de signalisation doivent être communiqués aux usagers qui en font la demande.

La communication de l'information administrative courante se fait de plusieurs façons. Selon que les textes l'exigent, certains documents administratifs doivent faire l'objet de publication et d'autres doivent être signalés. Les services de documentation et d'archives dans les administrations en ce qui les concerne, permettent la consultation sur place, le prêt à domicile ou la reproduction (photocopie) des documents.

Le journal officiel (JO) est créé depuis le 16 juin 1887 par le Gouverneur du Dahomey, Victor Ballot. Depuis, Il a subi de nombreuses mutations et péripéties. Il est actuellement régi par le décret n° 90-376 du 4 décembre 1990, portant organisation et fonctionnement du Journal Officiel. La Direction du Journal Officiel (DJO) est sous la tutelle du Secrétaire Général du Gouvernement.

- les décisions de la Cour Constitutionnelle, de la HAAC ainsi que des autres institutions de la République ;

- tous actes réglementaires du gouvernement et des autorités administratives des collectivités locales.

Le Journal Officiel de la République du Bénin paraît les 1ers et 15 de chaque mois. Il comprend deux parties : une partie officielle, une partie non officielle consacrée aux annonces : avis d'immatriculation, déclarations d'association. La DJO entreprend selon que le besoin est exprimé, la publication de numéros spéciaux.

Le système de diffusion du JO est essentiellement basé sur les abonnements. La consultation sur place et la photocopie des journaux sont également permises.

C'est un bimensuel dont le premier numéro a été publié les 1ers et 15 Juillet 1992. Il sert de relais à la presse nationale et internationale désireuse d'apprécier l'action gouvernementale. Il permet au gouvernement d'informer l'opinion publique nationale et de susciter une adhésion massive à son action. Il est conçu par le Ministère de la Communication et a cessé de paraître depuis 1996.

C'est un hebdomadaire qui accompagnait les points de presse du Ministre de la Communication et de la Promotion des Technologies Nouvelles de 2001 à 2005. Il comportait le compte-rendu du conseil des ministres, des articles expliquant certaines grandes décisions prises au cours de ce même conseil et des minis dossiers sur l'action gouvernementale. Ce journal était toutefois plus orienté sur la communication gouvernementale, le marketing politique que l'information objective du public. Il ne paraît plus depuis 2005.

L'Office National d'Imprimerie et de presse (ONIP) publie le quotidien d'information La Nation qui rend compte des activités des autorités administratives et diffuse certaines annonces légales.

L'Office de Radiodiffusion et Télévision du Bénin (ORTB) à travers la Radio et la Télévision nationales diffuse également l'information administrative notamment à travers les comptes-rendus, les reportages et autres éléments.

Le procédé de signalisation des documents administratifs consiste à faire connaître au public l'existence d'un document ainsi que sa localisation en vue de faciliter son repérage.

La signalisation des documents administratifs se fait par le truchement des bulletins d'information réalisés dans de nombreuses administrations. Certains centres de documentation réalisent des brochures et d'autres documents de synthèse dans lesquels ils signalent l'existence et la mise à disposition des usagers de certains documents administratifs.

C'est un procédé de communication qui consiste à mettre le document à la disposition de l'usager demandeur pour une consultation et une exploitation dans les locaux du centre de documentation. Il est le plus souvent appliqué pour les documents dont la sortie présente des risques de divers ordres. La mise en oeuvre efficace de la consultation sur place nécessite des locaux et du mobilier adéquats.

L'usager a la latitude de demander une copie (le plus souvent par photocopie) d'un document administratif à ses frais ou aux frais de l'administration selon la nature du document sollicité et dans tous les cas en tenant compte des prescriptions réglementaires en la matière.

Il consiste à mettre à la disposition de l'usager qui en fait la demande, un document qui se trouve en plusieurs exemplaires dans le service d'information afin que celui-ci en dispose et l'exploite à domicile pendant un temps à l'expiration duquel, il a l'obligation de le retourner. Il s'agit généralement des documents de politique ou de stratégie dans les différents secteurs mais également à titre exceptionnel des revues.

Les Archives Nationales sont régies par le décret 90-384 du 4 Décembre 1990 portant attributions, organisation et fonctionnement des Archives nationales. Sous la tutelle du Secrétariat Général du Gouvernement, elles ont pour mission de collecter, de traiter, de conserver et de communiquer :

- d'une part, l'ensemble des documents qui procèdent de l'activité de l'Etat, des collectivités locales, des entreprises et établissements publics et semi-publics, des organismes privés chargés de la gestion d'un service public et des officiers publics et ministériels ;

- d'autre part, les archives acquises par l'Etat ou les collectivités sous forme de dons ou legs, et achat.

Le chapitre 3 du décret 90-384 en sa section 1, se consacre à la communication des documents d'archives. L'article 25 énonce le principe : « L'accès aux archives est public, libre et gratuit ».

La Direction des Archives nationales publie notamment sur son site web http://www.anbenin.org, des pièces extraites du fonds d'archives et numérisées sur des thématiques comme la traite des esclaves.

La signalisation des dossiers et documents d'archives se fait par la publication des instruments de recherche qui constituent l'outil privilégié de recherche dans un fonds d'archives qui a atteint l'âge historique.

La consultation sur place est le mode communicationnel le plus usité dans les services d'archives en raison du souci de préservation de l'état physique des documents. Cependant, les administrations ayant effectué des versements à la DAN peuvent demander la communication de certains documents dans les 10 ans qui suivent le versement.

La copie des pièces d'un dossier d'archives est permise dès l'instant où le fonds dans lequel il se trouve est communicable. Elle se fait aux frais de l'usager demandeur.

L'article 28 du décret 90-384 dispose : « le prêt à domicile des documents d'archives originaux est interdit ». Cette disposition répond à un souci de préservation de ces documents afin que la valeur de témoignage authentique qu'ils portent ne disparaisse et que les générations futures y aient accès.

Entreprendre une classification ou une distinction des usagers de l'administration publique béninoise, c'est entreprendre par là même, une typologie de la population toute entière car elle constitue l'ensemble des bénéficiaires des prestations de l'administration. C'est avant tout elle qui par sa volonté, a accepté l'existence d'une entité souveraine et au dessus des volontés individuelles : l'Etat, dont la manifestation tangible est l'administration.

Deux grandes subdivisions peuvent se noter : les usagers à titre personnel et les usagers d'intérêts groupés.

Il s'agit des fonctionnaires de l'Etat ou agents de l'administration, des acteurs privés et enfin des usagers non catégorisés, qui sont à cheval entre le public et le privé.

Ø Les Agents de l'administration sont en même temps, les usagers de l'administration ; l'administration étant un ensemble complexe et intégré de services. C'est le cas d'un enseignant dépendant du Ministère des Enseignements Primaire et Secondaire et du Ministère du Travail et de la Fonction Publique qui, en position de départ à la retraite, se retrouve usager au Ministère du Développement, de l'Economie et des Finances notamment au Fonds National des Retraites du Bénin et à la Direction Générale du Budget.

Ø Parmi les acteurs privés, usagers de l'administration, on retrouve, les opérateurs économiques, les investisseurs économiques locaux et étrangers, les animateurs d'ONG.

De même, un fonctionnaire de l'Etat voulant se marier, se retrouve en position d'usager (acteur privé) à la Mairie et un autre, responsable de l'association de développement de sa commune, se trouve dans la même position à la Préfecture où, il vient faire la déclaration de son association.

Cette catégorie d'usagers de l'administration publique béninoise se retrouve tant dans le public que dans le privé. Ce sont, entre autres, les étudiants, les enseignants, les chercheurs de différents secteurs et les journalistes.

Par usagers d'intérêts groupés, on entend, l'ensemble des associations professionnelles qui oeuvrent pour la défense des intérêts collectifs de leurs membres qui est désigné. Ils constituent des personnes morales en quête d'information administrative dans la gestion de leurs rapports avec les pouvoirs publics.

L'Union des Professionnels des Médias du Bénin (UPMB) qui a vu le jour en 2004, suite aux recommandations des états généraux de la presse défend les intérêts de la corporation des journalistes et des hommes de médias en général. L'article 7 des statuts de l'Union dispose : « L'Union a pour objectifs :

- (...) d'oeuvrer à la consolidation de la liberté d'expression et à la sauvegarde du droit des citoyens à l'information et à la communication.

- de veiller à la satisfaction, par les organes de presse, des besoins d'information, de culture et de distraction des populations.

- (...) de lutter pour le libre accès aux sources d'information.... ». A cet effet, elle entretient des rapports avec la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication (HAAC) et le gouvernement à travers le Ministère chargé de la Communication.

De la même façon, les syndicats de travailleurs à travers les centrales, le patronat (l'organisation des chefs d'entreprises), les associations de consommateurs, les divers ordres professionnels (l'ordre des avocats, l'ordre des médecins, l'ordre des experts comptables, l'ordre des géomètres...) constituent des usagers d'intérêts groupés de l'administration publique.

Problématique de l'accès à l'information administrative au Bénin

Paragraphe 2 : Présentation et limites des données