La spécialisation fiscale, éléments de refondation de l'action publique locale: reflexion sur les concepts d'efficacité et de gouvernance territoriale

DEUXIÈME PARTIE : LE DOUBLE OBJECTIF DE LA SPÉCIALISATION DES IMPÔTS LOCAUX : REFORMER LA FISCALITÉ LOCALE ET REFONDER L'ACTION PUBLIQUE LOCALE

Les partisans de la solution de la spécialisation comme voie de réforme de la fiscalité locale y voient un moyen de refonder l'action publique locale autour des impératifs nouveaux représentés par le besoin d'efficacité des politiques proposées par les collectivités territoriales et la nécessité de gouvernance dans les procédures de mise en oeuvre de celles-ci. En effet, la notion de spécialisation des impôts locaux introduit d'autres notions en prise directe avec les moyens et les finalités des politiques locales.

Aussi, en matière économique (Chapitre 1), la spécialisation fiscale territoriale nous interpelle sur la question du lien à trouver entre les impôts locaux et les politiques de développement local. Il s'agit ainsi de réfléchir sur la problématique du financement des politiques publiques locales en général. Le point principal de cette réflexion se situe dans le constat de l'émergence de véritables stratégies de concurrence territoriale qui pose alors une autre question, celle de l'efficacité de l'impôt local et de la pertinence de la superposition de différents niveaux d'imposition.

Cependant, l'essence même de la refondation de l'action publique locale se situe ailleurs. Autrement dit, l'objectif principal de la spécialisation des impôts locaux, c'est bien de constituer une réponse politique (au sens large du terme) à l'émergence de la démocratie et de la citoyenneté locales(Chapitre 2).En réalité, le concept d'efficacité de l'action publique va de pair avec celle de gouvernance publique. Il s'agit de trouver un lien fort entre les impératifs économiques et les exigences politiques.

CHAPITRE 1. LES ASPECTS ECONOMIQUES DE LA SPÉCIALISATION FISCALE : LA QUESTION DE L'EFFICACITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES .

L'environnement économique et financier des collectivités territoriales a considérablement changé ces dernières années. Toutes les mutations ont eu un double effet. D'une part, elles ont facilité l'accès aux sources de financements et d'autre part, elles ont placé les collectivités territoriales sous de nouvelles contraintes exogènes. Par conséquent, la question du financement des politiques publiques locales est devenue cruciale. Cette situation se comprend parfaitement dans la mesure où plus extensible que la notion de compétences institutionnelles, le concept de politique publique locale embrasse divers domaines qui nécessitent à la fois des montants et des modalités de financement qui échappent au cadre strict et stable du droit et de l'économie publics (Section 1).Compte tenu de ce nouveau contexte, il est tout à fait justifié de poser la question de l'efficacité de l'impôt local (Section 2).

Section 1. Impôts locaux et développement local

Les politiques de développement local prennent une place de plus en plus importante au sein des collectivités territoriales. Mais en même temps que se développent ces politiques, on assiste à l'émergence de la notion de concurrence territoriale qui place les collectivités territoriales non pas dans leur position d'institution publique mais dans celle d'opérateurs économiques. Dans ce contexte, l'imbrication et la superposition de la fiscalité locale apparaissent comme en contradiction avec les stratégies de spécialisation territoriale, conséquence directe de la concurrence des collectivités locales.

§1. La problématique du financement des politiques publiques locales

Le développement des territoires de projet pose nécessairement la question du financement des politiques publiques locales. Comme le font remarquer Guy Gilbert, Alain Guengant et Véronique Hespel, « le cadre institutionnel français de gestion des territoires, très centralisé, n'a cependant pas évolué au même rythme que les forces à l'oeuvre au cours des vingt dernières années. Cette inadéquation de l'expression institutionnelle par rapport aux besoins et aux attentes des acteurs, aujourd'hui plus diversifiés, peut créer des tensions et des concurrences coûteuses, obérer le développement économique, être plus ou moins supportable socialement. Les structures territoriales et le système de financement des politiques conduites par les collectivités territoriales ne se sont pas adaptés aussi vite aux évolutions économiques et sociales que cela peut paraître souhaitable ».^12(*)

Le paradoxe de la décentralisation réside dans cette question lancinante du financement des nouvelles compétences. Une question tellement cruciale que l'on arrive par moments à se demander ce que vaut l'autonomie financière sans moyens financiers. En ce sens, on peut dire que si les deux vagues de décentralisation avaient pour objectif de fournir aux collectivités locales une plus grande autonomie d'action, elles ont abouti, du fait même de la problématique du financement, à l'effet complètement inverse. C'est ce que certains observateurs appellent « l'effet de ciseaux », c'est-à-dire, cette situation due au fait qu'avec les transferts de compétences, les collectivités territoriales voient la proportion de leurs dépenses incompressibles augmenter fortement, tandis que le niveau des ressources propres qui leur est garanti reste bas.

Il en est ainsi des principaux transferts de compétences vers les régions (TOS...) et les départements (RMI, RMA, TOS, routes nationales...) qui représentent une augmentation sensible des dépenses de fonctionnement. Ce qui entraîne une dégradation du rapport entre l'investissement et le fonctionnement des dépenses.

Le problème essentiel que pose cette question du financement des politiques publiques locales, c'est celui du rôle et de la nature que l'on veut donner aux administrations locales à travers ces mouvements de transferts de compétences. Car, tant que cette question ne sera pas résolue, l'exercice des compétences locales se limitera à une administration de gestion au lieu de se muer en une véritable administration de gestion capable d'affronter les contraintes nouvelles de l'action publique.

C'est donc un paradoxe préjudiciable pour les collectivités territoriales françaises qui se caractérise par cette situation qui veut que la décentralisation et les transferts de compétences ne réussissent pas à associer poids économique du territoire et autonomie financière locale. Comment donc comprendre, par exemple, que la région Ile-de-France, première région économique d'Europe, représentant plus de 4.5% du PIB européen, dispose d'une autonomie politique et financière pour agir sur son territoire moins importante que certains lands allemands ou certaines régions espagnoles et italiennes ?

La question des financements des politiques publiques locales ne se limite donc pas aux aspects quantitatifs. Autrement dit, il ne s'agit pas seulement du débat portant sur les montants nécessaires à l'exercice des compétences nouvelles mais de la problématique des sources de financement. Cette problématique est au coeur de la question du « financement autonomique ». En effet, selon que ces financements soient assurés par l'impôt ou par des concours de l'Etat, le visage de la décentralisation ne sera pas le même.

§2. De la concurrence territoriale à la concurrence fiscale : la fiscalité au service des « territoires de projets »

Face à la nouvelle donne constituée par la place de plus en plus importante qu'occupent les politiques de développement local, on doit se demander quel rôle peuvent jouer les finances locales en général et la fiscalité locale en particulier. A travers cette question, on pose la problématique de la dépense publique locale. On sait que l'Etat détient le monopole du déficit public mais n'est -il envisageable que, dans une certaine mesure, les collectivités locales puissent se servir d'un pouvoir fiscal renforcé pour appuyer leurs politiques de développement local. Cette question est d'autant plus légitime qu'on assiste à la fois au renforcement de ces politiques de développement local au détriment de la grande politique nationale d'aménagement du territoire et à une accentuation de la concurrence et du marketing territoriaux.

En effet, depuis une vingtaine d'années, favorisés par le processus de transferts de compétences issu de la décentralisation, les tissus économiques de production se sont fortement territorialisés. Les systèmes de production locaux se sont renforcés favorisant ainsi la mise en oeuvre de véritables politiques économiques locales. Les conséquences de ce phénomène sont la naissance d'une dynamique productive territoriale et l'émergence de stratégies concurrentielles des territoires.

C'est dans ce contexte que sont apparus les milieux novateurs et s'est renforcée la spécialisation des systèmes de production locaux. Ce phénomène, étudié depuis de nombreuses années, et que les collectivités territoriales commencent à appréhender et à maîtriser fait partie des paramètres essentielles qui influencent les nouvelles politiques publiques locales. L'un des aspects majeurs de cette nouvelle situation, c'est qu'elle a introduit de nouvelles modalités et de nouvelles procédures d'exercice des missions publiques locales. C'est ainsi que le partenariat avec le secteur privé marchand a fortement influencé la nouvelle action publique locale.

On peut ainsi affirmer que la nouvelle approche du développement local est centrée autour de ce qu'on peut appeler un dialogue entre les institutions publiques territoriales et les entreprises. On ne peut, à l'heure actuelle, appréhender les questions de développement territorial sans prendre toute la mesure des partenariats public-privé. Par conséquent, l'attractivité du territoire est un élément majeur de la démarche projet.En parlant d'attractivité, on vient à considérer la question du marketing territoire comme élément structurant l'espace en territoire de projet.

Les théories spatiales de l'entreprise nous aident à comprendre les critères de localisation de l'entreprise. L'intérêt d'un tel éclairage par les fondements théoriques de la localisation territoriale des activités est d'arriver in fine à une sorte de comparaison entre la pertinence d'un territoire vue à partir de l'angle économique et la pertinence prise sous l'aspect institutionnel.

Dès les années 1970, le concept de district industriel est venu apporter un élément de compréhension de la localisation spatiale des entreprises. Par ailleurs, le modèle des systèmes productifs localisés, la théorie des milieux innovateurs ou l'approche en termes de réseaux sont autant de bases de réflexion sur les déterminants du développement local. En effet, l'approche de l'économie spatiale est intéressante en ce sens qu'elle considère le développement local comme un processus dynamique fait à la fois de concurrence et de coopération. Dans une telle approche, le territoire n'est plus un support du développement mais devient un agent économique à part entière.

Dans ce contexte, l'enjeu principal n'est pas du tout d'introduire une spécialisation fiscale qui renforcerait les effets pervers de cette concurrence territoriale mais au contraire, de prendre acte de cette nouvelle donne et introduire une nouvelle architecture fiscale qui non seulement stimulerait les initiatives de développement local et d'attraction de territoires mais serait également en mesure de préserver l'égalité et la cohérence territoriales.

L'analyse économique montre que la superposition fiscale peut engendrer une concurrence fiscale dite verticale entre les collectivités territoriales qui tend à pousser les taux d'imposition vers le haut. L'adoption de la spécialisation fiscale aura comme avantage principal d'atténuer les effets négatifs de la concurrence fiscale verticale et de renforcer les effets positifs d'une concurrence fiscale entre collectivités de niveaux identiques, c'est la concurrence fiscale horizontale.

Une parfaite illustration du lien qui devrait exister entre fiscalité et territoire dans une logique à la fois de projet et de spécialisation est donnée par la Taxe Professionnelle Unique (TPU). L'état actuel de l'Intercommunalité à fiscalité propre nous donne un certain nombre d'enseignements quant au nouveau rôle de la fiscalité locale dans le contexte de reconfiguration de l'action publique locale.

Si on peut s'accorder pour dire que l'avenir institutionnel de la décentralisation passe nécessairement par l'Intercommunalité, on peut également envisager que la logique et l'esprit inhérent à la taxe professionnelle unique constitue une bonne référence pour la réforme de la fiscalité locale autour de la refondation de l'action publique locale. En fait, la taxe professionnelle unique semble répondre aux exigences d'efficacité et d'équité tout en respectant les nouveaux impératifs de l'action publique locale, c'est-à-dire, le projet, le partenariat et le financement.

Depuis la Loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le processus de décentralisation est entrée dans une nouvelle phase. Une phase institutionnelle mais aussi une phase opérationnelle. L'Intercommunalité renforce les projets de territoires et peut donc, de ce fait, être considérée comme un aspect majeur de la refondation de l'action publique locale. A la fin de l'année 2000, on pouvait déjà observer deux milles groupements à fiscalité propre, ce qui représentait un volume budgétaire de près de 70 milliards de francs, soit le sixième des dépenses totales des communes. Par ailleurs, les efforts d'investissement de ces groupements représentaient près de 15 milliards de francs.

En même temps que nous observons la fulgurante montée en puissance de l'Intercommunalité, nous nous trouvons interpellés sur une question essentielle : dans quelle mesure la fiscalité locale peut être à deux vitesses ? En effet, face à la taxe professionnelle unique représentant le dynamisme et l'efficacité, on se demande si la persistance d'une fiscalité communale, départementale et régionale à la fois complexe, obsolète et inefficace ne représente pas un frein majeur à l'action des collectivités territoriales.

Pour tenter de répondre à cette question, on peut se baser sur une analyse systémique et considérer que la fiscalité ne peut rester longtemps indépendante aux structures et aux organisations. En d'autres termes, ce n'est pas le système fiscal qui détermine le type d'organisation mais l'inverse. Si le système fiscal local a réussi se maintenir « à coups » de micro -réformes face aux changements qui ont affecté les modalités d'intervention des collectivités locales, il apparaît de plus en plus difficile d'ignorer les bouleversements institutionnels introduits par la montée en puissance des EPCI. Car, dans ce nouveau contexte, le paysage local et le découpage institutionnel ne suffiront pas à appréhender toute la complexité de l'action publique locale. Bien qu'entrant dans un cadre institutionnel bien précis, il semble que celle-ci sera de plus en plus guidée par le concept de territoire au sens large et notamment par le concept de territoire pertinent. Ce dernier étant lié avec la logique de mise en oeuvre des projets locaux.

Le concept de territoire pertinent est essentiel pour comprendre la conduite d'une démarche projet dans l'espace. Car, l'espace est à la fois lieu géographique, institutionnel et socio-économique. Par définition, le territoire est un lien de nombreux enjeux plus ou moins contradictoires qu'il faut intégrer dans la démarche projet. La loi d'orientation du 4 février 1995 a introduit une nouvelle organisation des territoires autours de nouvelles notions telles que les bassins de vie et d'emplois qui sont eux-mêmes organisés en pays et les réseaux de villes. Ce qui donne de nouvelles fonctionnalités aux territoires.

Depuis cette loi, la vision générale qui a guidé l'aménagement du territoire a consisté à rejeter l'homogénéité. En effet, le risque est grand de vouloir imposer, au nom du principe de l'égalité républicaine, un modèle unique de développement local sur la base d'un découpage rigide et arithmétique des territoires. Car, l'intérêt de la rupture avec la politique d'aménagement par le haut, c'est justement la prise en compte des spécificités territoires dans la déclinaison des projets de développement.

D'ailleurs, ce débat sur le territoire pertinent n'est pas complètement isolé du fait de savoir si les différents projets de développement locaux doivent servir un projet global d'aménagement national ou bien faut-il considérer que les projets locaux sont à la fois autonomes et isolés. Pour les tenants de la première vision, il faut définir un niveau territorial unique qui servirait de cadre pour des projets locaux de développement et d'aménagement qui seraient eux-mêmes le fondement d'une vision globale et nationale de l'aménagement. Au contraire, certains pensent qu'à partit du moment où les projets de développement locaux sont isolés, la notion de territoire pertinent devient plus souple à appréhender.

Aussi, peut-on considérer, si l'on se fonde sur la vision rigide du concept de territoire pertinent qu'au vu de l'émiettement municipal, le territoire communal ne peut servir de cadre à un projet de territoire. De la même manière, l'Intercommunalité, sauf si elle se dote d'une fiscalité propre, ne peut constituer un cadre adéquat. Cependant, on peut penser que la volonté affichée par le législateur de donner aux projets intercommunaux un caractère obligatoirement continu et cohérent constitue une manière de mettre en avant la démarche de projet de territoire.

Au regard des différentes imbrications territoriales, le concept de territoire pertinent ne revêt plus de sens. Dans la mesure les territoires se sont engagés dans une compétition qui les pousse à structurer leurs systèmes productifs locaux par rapport à des niches bien déterminées, on peut affirmer que tous les niveaux territoriaux présentent toutes les caractéristiques des territoires de projets.

En d'autres termes, la pertinence d'un territoire donnée par rapport à un projet donnée se définit en termes d'attractivité et donc d'offre. Le développement local se détermine ainsi par une offre territoriale et une demande de localisation émanant des firmes. Le territoire s'appréhende donc comme un réseau de production de biens et services. Compte tenu de cette situation, les territoires intercommunaux doivent se structurer pour offrir les meilleurs services aux firmes qui cherchent à se localiser dans l'espace.

Dans cette phase de questionnement sur l'avenir de la fiscalité locale face aux changements actuels et à venir, il apparaît de plus en plus clair que la spécialisation fiscale introduite par la loi Chevènement de 1999 a eu comme objectif de répondre aux nouveaux défis de l'action publique locale. En effet, en rendant obligatoire le régime de la TPU pour les Communautés d'agglomérations, et en incitant très fortement les Communautés de communes à l'adopter, la loi a introduit un certain nombre d'effets qui se sont révélés positifs pour les collectivités locales : outil de cohérence territoriale et de développement économique, mécanisme de solidarité entre les communes, clarification des responsabilités fiscales locales...

La France observe, depuis quelques années, une révolution tranquille en matière d'aménagement et d'ajustement du territoire. A l'origine impulsé par l'Etat central, l'aménagement du territoire se fait par le biais des politiques de développement local menées par les collectivités locales. En fait, pour mieux comprendre cette situation, on ne doit pas se limiter aux seuls acteurs politico-institutionnels que sont les collectivités territoriales mais envisager les politiques de développement local comme la mise en synergie d'un certain nombre d'acteurs et d'opérateurs locaux.

L'activité économique se trouve ainsi soumise à des facteurs spatialisés qui influencent la nature même des politiques mises en oeuvre. On assiste alors à une concurrence territoriale qui engendre des phénomènes de polarisation des activités économiques dans les territoires capables d'offrir les ressources adéquates. Certes, ce contexte est susceptible de créer des inégalités territoriales mais il peut constituer également une source de stimulation des initiatives et des compétences locales.

Dans ce contexte d'affirmation des territoires locaux, on ne peut envisager une politique locale sans prendre en compte les aspects fiscaux de correction ou d'atténuation des handicaps . Souvent, ces aspects fiscaux prennent la forme d'aides ou d'exonérations qui constituent ainsi un fort levier de développement local. Qu'il s'agisse des Zones Franches Urbaines ( Z F U ), des Zones Urbaines Sensibles ( Z U S ), des Zones de Revitalisation Rurale ( Z R R ), des Zone de pêche ou des Zones de montagne, l'objectif de cette discrimination territoriale positive ( ou zonage fiscal) est de reconnaître à ces territoires une spécificité soit géographique ou identitaire. En d'autres termes, même si la décentralisation institutionnel et juridique ne reconnaît pas expressément ces spécificités, une politique d'aménagement territorial efficace doit non seulement se baser sur cette forme de spécialisation des territoires mais elle doit également adapter la fiscalité selon cette spécialisation.

Face à la production soumise aux impératifs de la mondialisation, les réponses ne peuvent qu'être locales. C'est le fameux « Penser global, Agir local ! ». A la spécialisation de la production, il est logique d'apporter la réponse de la spécialisation fiscale comme moyen de rendre l'impôt local plus efficace. En réalité, la spécialisation fiscale est la réponse la mieux adaptée et la plus facile à mettre en oeuvre au regard de la complexité du dispositif institutionnel français qui ne facilite pas l'émergence des initiatives et des compétences locales soit par ce que les appartenances locales sont multiples soit par ce que le système actuel de répartition des ressources fiscales et financières ne permet pas de stimuler la recherche de l'efficacité de l'impôt local.

Pour Guy Gilbert, Alain Guengant et Véronique Hespel, « la complexité des procédures et des financements ne contribue ni à clarifier les responsabilités ni à faciliter la mise au point rapide des projets, ni à alléger les démarches des usagers des services publics. La concurrence des services de l'Etat et des services territoriaux dans la fourniture d'aides diverses aboutit trop souvent à une mauvaise utilisation des deniers publics. Il y a besoin d'une simplification ».^13(*)

La montée en puissance de l'Intercommunalité n'est pas sans avoir des conséquences en matière financière et fiscale. Ainsi, assiste-t-on à un fort développement très fort de la TPU. En 2003, on a pu remarquer que 56% des bases de taxe professionnelle étaient soumises au régime de la taxe professionnelle unique.^14(*) Cet essor a engendré une certaine modification de la répartition des recettes fiscales entre collectivités locales.

* ¹² G.GILBERT, A. GUENGANT, V. HESPEL : « Développement des territoires et financement des collectivités territoriales » - in Aménagement du territoire -Rapport du Conseil d'Analyse Economique.

* ¹³ G.Gilbert, A. Guengant, V. Hespel (id)

* ¹⁴ Ce chiffre était de 7% en 1999.