Les Etats face aux Drogues

2.3.2 Une révolution culturelle en matière de toxicomanie ?

2.3.2.1 Accepter l'intolérable : la dépénalisation de l'usage de drogue

La réduction des risques a transformé la conception de l'usage de drogue. L'image de l'héroïnomane s'injectant sa substance par voie intraveineuse semble être passé du champ de la morale à celui de la médecine. La réduction des risques semble avoir « normalisé » l'usage de drogues. Un phénomène singulier témoigne de ce changement : les zones « décriminalisées ».

Les zones « décriminalisées », (ou zones « franches ») sont ces zones à l'intérieur desquelles la consommation d'héroïne est permise et n'est pas poursuivie dans le but de stabiliser le comportement social des usagers et de favoriser leur contrôle. Les deux premières expériences réalisées en la matière se sont déroulées à Amsterdam en 1971 et 1974, appelées respectivement UHK et Het Princenhof. Comme le précise Lucca Fazzi, « pour ces deux projets, l'objectif déclaré n'était pas l'abstinence mais une stabilisation du comportement entendue comme un présupposé à l'amélioration de la qualité de vie des sujets toxicomanes et, dans un second temps, et comme une tentative de réintégration au sein de la société »^621(*)621(*). Il s'agissait ainsi d'apporter un soutien, des conseils afin de répondre aux besoins relatifs au logement, à la justice, au travail et à la santé. Les usagers du centre n'étaient contraints à aucun changement de leur style de vie et la philosophie du centre reste le principe de volontariat.

L'un des objectifs était le contrôle des conditions sanitaires dans lesquelles les toxicomanes assumaient des substances : par exemple, un distributeur de seringues mono-usage était installé dans le local afin de limiter l'épidémie d'hépatite. De plus, étant ouvert aussi bien le jour que la nuit, ces centres occupaient un rôle important pour les sans domiciles fixes. Cette expérience se conclut toutefois par un échec. En effet, ces zones « décriminalisées » n'étaient pas sans présenter certains désavantages comme le relate Lew^622(*). Tout d'abord la confusion entre le service d'accueil et d'aide d'urgence et les services de conseil empêchaient de tirer pleinement profit des secondes possibilités en privilégiant une utilisation trop forte de l'aide d'urgence.

En second lieu, ces centres devinrent des pôles d'attraction non seulement pour les toxicomanes souhaitant entreprendre une thérapie mais aussi pour des toxicomanes de longue durée qui ont connu de nombreux échecs thérapeutiques, les « Altfixer », en allant ainsi à l'encontre de certains principes fondamentaux qui voient le changement à travers les conditions environnementales du toxicomane et qui préconisent par conséquent la séparation des consommateurs occasionnels d'avec les toxicomanes plus problématiques.

Enfin l'image publique des centres se détériora et ils furent assimilés à des « Junkie-Ghettos ». La municipalité de Amsterdam décida ainsi de mettre fin à l'activité de ces deux centres en 1981 en arguant que leurs fonctions étaient plus de répondre aux besoins des toxicomanes que de leur permettre une véritable responsabilisation^623(*)623(*). Les centres continuèrent un certain nombre d'année leur activité puis furent périodiquement remplacés par d'autres structures à financement public.

Un problème resta irrésolu : alors que ces centres se sont développés, le taux de mortalité lié à la drogue n'a pas cessé d'augmenter en Hollande, contribuant à détériorer l'image de la politique de « décriminalisation ». Il est difficile de savoir si cette augmentation peut être rapportée à l'augmentation du nombre global de toxicomanes ou si elle traduit l'échec des « zones franches ». Le seul projet de « zone franche » qui ne soit pas lié à une augmentation du nombre de décès est celui qui a eu lieu à Berne dans les années 80 sur l'initiative d'une fondation privée, la Stiftung Contact^624(*). L'esprit était semblable à celui des expérimentations hollandaises, à savoir apporter aux toxicomanes un lieu de consommation d'héroïne où il était possible de trouver des services de conseil et d'orientation thérapeutique. Toutefois à l'inverse de l'UHK et du Het Princenhof, la vente de substances n'était pas tolérée.Les résultats positifs en matière de mortalité ont incité d'autres cantons à financer des projets similaires. On peut signaler qu'une autre expérience particulière fut celle du Pasteur Visser à Rotterdam qui à partir de 1990 offrait aux toxicomanes un espace réservé à la consommation au sein de son église^625(*).

Ces zones « décriminalisées » se sont aujourd'hui implantées dans différents pays d'Europe (Pays-Bas, Suisse, Allemagne, Royaume-Uni) et semblent constituer une réponse pragmatique et efficace au problème des conditions de santé des toxicomanes.

Grazia Zuffa nous apporte la description d'une zone décriminalisée située à Hanovre (Allemagne) qui semble rencontrer un large succès. Le Fixpunket (littéralement « le repère des toxicomanes) est gérée par la STEP, une association laïque qui opère depuis les années soixante-dix dans le domaine de la toxicomanie^626(*)626(*). Toutefois l'esprit du centre a beaucoup évolué. Comme le décrit son directeur, Gregor Biohart, la STEP n'avait initialement pour fonction que d'orienter les toxicomanes vers les centres de désintoxication et pratiquer une intervention strictement de drug free. Depuis le début des années quatre-vingt-dix un nouveau terme est venu remplacer l'état d'esprit du centre : l'acceptation : « Accepter la toxicomanie et accepter les toxicomanes, prendre soin de leur santé et leur offrir un soutien social ». La transformation s'est paradoxalement opérée à partir du semi-échec du premier service à bas seuil de Hanovre qui a été créé en 1995, en proximité de la gare, afin de distribuer des seringues propres. Très rapidement plus de 300 drogués s'y sont retrouvés chaque jour et l'opinion publique s'est insurgée. Le Fixpunket est ouvert du lundi au samedi et reçoit antre 100 et 120 personnes chaque jour dont 20% de femmes. Dans le centre se situe l'injecting room où les consommateurs peuvent se droguer proprement. Les places sont rares puisque seul neuf consommateurs sont acceptés à la fois dans la salle pour une durée maximale d'une demi-heure. Les substances sont très variées puisque 90% des consommateurs ont recours à plusieurs drogues outre l'héroïne comme la cocaïne ou la benzodiazépine. Peu de règles régissent le centre : la prohibition de la violence et la revente de drogue. Un travail de coopération avec les forces de police fut nécessaire afin d'obtenir que les usagers ne soient pas contrôlés à leur arrivée au centre.

Les zones « décriminalisées », qui s'inscrivent dans le cadre d'une politique de réduction des risques, semblent constituer une réponse originale au problème de la détérioration des conditions d'existence des toxicomanes. Elle aboutit en partant d'une considération sanitaire et sociale à une acceptation, au moins à moyen terme, de l'usage de substances psychoactives. Ces expériences mettent en évidence les effets négatifs que peuvent avoir des mesures législatives trop fortement prohibitionnistes.

Serfaty a étudié le lien entre la réduction des risques et les systèmes législatifs en vigueur. Il a ainsi comparé les délais d'élaboration des mesures d'accessibilité au matériel d'injection, dans une perspective de prévention du Sida chez les usagers de drogue, entre les Etats de l'Union européenne^627(*)627(*). Ces délais ont été mis en parallèle avec la législation des pays considérés, concernant la répression de l'usage de drogues. L'étude révèle que plus la législation est répressive, plus les mesures facilitant l'accès aux seringues sont difficiles à mettre en place. Il existe donc un lien entre la réduction des risques et la législation en vigueur ou exactement une tension dynamique qui adapte l'un à l'autre : « Si l'objectif premier de la politique de réduction des risques n'est pas la modification de la législation sur l'usage de stupéfiants, c'est bien le nécessaire développement de cette politique », et il conclue en ajoutant à propos du cas français, « qui, pour beaucoup, rend aujourd'hui inacceptable la législation française jugé trop répressive ».

La réduction des risques, qui passe par une « normalisation » de l'usage de drogue entendue avant tout comme une « régulation », se heurte à la répression et à la pénalisation des comportements toxicomaniaques. La réduction des risques semble ainsi appeler à terme une adaptation des législations trop répressives qui apparaissent inadéquates. La dépénalisation de l'usage simple (consommation personnelle) semble à cet égard la mesure la plus symbolique. C'est l'avis par exemple de Roger Henrion qui voit dans la politique de réduction des risques « une amorce de dépénalisation de l'usage, voire une dépénalisation de fait » qui réclame que « l'on harmonise la législation et la pratique »^628(*).

Sidney Hercule définit la dépénalisation de l'usage de drogues comme « la suppression de l'incrimination pénale (et donc de la sanction) pour les consommateurs de drogues »^629(*). C'est une solution préconisée par les abolitionnistes et notamment le professeur Hulsman, criminologue hollandais, qui conteste l'opportunité de la peine en général et notamment en matière de drogue^630(*). Il propose ainsi de décriminaliser l'usage des drogues, de façon progressive en commençant par le cannabis, sans en criminaliser le trafic.

La pénalisation de l'usage de drogues, personnel et en privé, pose en outre un problème de hiérarchie des normes puisqu'elle s'oppose au principe de la liberté individuelle affirmée dans plusieurs textes de Droits fondamentaux. La loi du 31 décembre 1970 a été perçue par beaucoup comme une atteinte exceptionnelle aux articles 4 et 5 de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, figurant au préambule de la Constitution française et protégeant les libertés individuelles^631(*)631(*). Le Conseil constitutionnel était seul compétent pour juger de la compatibilité de l'incrimination de l'usage avec ces dispositions, mais n'a pas été saisi avant publication de la loi. En revanche, celle-ci a été jugée conforme avec la Convention Européenne des Droits de l'Homme (dont la valeur normative est inférieure au précédent texte) qui prévoit aux termes de l'article 5 que « Nul ne peut être privé de sa liberté sauf dans les cas suivants [...] s'il s'agit d'un toxicomane ».

Certains pays de l'Union européenne ont adopté, au cours des vingt dernières années, une politique de dépénalisation qui décriminalise l'usage et la détention de petites quantités de stupéfiants destinées à l'usage personnel^632(*). C'est le cas de l'Espagne depuis 1983, l'Allemagne depuis 1994 pour le cannabis. La pénalisation a été supprimée depuis très longtemps en Italie. Abolie dans la loi de 1975, elle fut réintroduite en 1990 puis abrogée par le référendum de 1993. Les débats qui sont en cours actuellement en Italie portent sur la légalisation des drogues « douces »^633(*). La France et le Portugal constituent les deux seuls pays à conserver une pénalisation pour usage simple de stupéfiants, la Belgique ne réprimant que l'usage collectif.

La législation française de 1970 fait actuellement l'objet de nombreuses critiques aussi bien par les professionnels que par certains juristes qui parlent de « bricolage normatif » et de l'« inefficacité du cadre légal actuel, voire de ses effets contre-productifs »^634(*)634(*). Pourtant de nombreux obstacles semblent s'opposer à sa transformation. Le rapport Trautmann, publié en 1990, évaluait en annexe les arguments en faveur d'une dépénalisation de l'usage de drogue mais se positionnait radicalement contre une dépénalisation : « La drogue en toute liberté, ce serait partout la délinquance, la violence, la destruction des familles, la remise en cause du niveau de santé général, l'expression des maladies mentales, la multiplication des décès, la dégénérescence de la population et un péril mortel pour notre culture et notre civilisation »^635(*).

La commission de réflexion présidée par Roger Henrion en 1995 se divise en deux camps^636(*). Après la remise du rapport Henrion, Simone Veil déclara qu'il est impossible de prendre une décision en raison du manque d'informations^637(*). La publication de l'étude de la commission Roques en juin 1998 a modifié les termes du débat puisque celui-ci ôte tout fondement scientifique à la politique prohibitionniste en établissant une nouvelle division des drogues qui ne coïncide pas avec l'actuelle législation entre drogue licites et drogues illicites. Il tend ainsi à rapprocher la dangerosité de l'alcool de celle de l'héroïne et considère le cannabis comme une substance plus dangereuse que le tabac^638(*).

Un mouvement semble être engagé à la fin des années quatre-vingt-dix, période depuis laquelle plusieurs avis favorables à une dépénalisation de l'usage de drogue ont été exprimé. La révision de la loi française est par exemple apparue comme une priorité lors des rencontres nationales sur l'abus de drogue et la toxicomanie du 12 et 13 décembre 1997 organisées sur l'initiative de Bernard Kouchner. On peut enfin souligner la position adoptée par le Conseil national du Sida (CNS) dans son rapport de juin 2001. Celui ci a pris position en faveur du retrait de la législation française de la disposition pénale sur la présentation de l'usage de drogues « sous un jour favorable »^639(*)639(*). Le CNS a enfin proposé parmi les recommandations faites au législateur, la levée de  l'interdiction pénale de l' « usage personnel de stupéfiants dans un cadre privé »^640(*) ainsi que de l'« acquisition et la détention de stupéfiants à des fins de consommation personnelle ».

« Le Conseil national du Sida considère que l'incrimination de la consommation de drogue et de ses actes préparatoires, sans référence à la situation personnelle des usagers ni aux caractéristiques de leurs comportements, est susceptible d'exercer une influence négative sur la préservation de la santé des individus lorsqu'elle donne lieu à confrontation avec les forces de l'ordre ou à sanction pénale, ce qui est encore le cas pour une grande partie des usagers. La prise en charge sanitaire de ces usagers de drogues ne peut s'opérer de façon satisfaisante dans l'illégalité. Plus encore, en ne ciblant pas les situations à risques, l'incrimination de l'usage de stupéfiants est susceptible de compromettre partiellement les efforts de santé publique en orientant les attitudes des individus »^641(*)

Le Conseil national du Sida français relativise toutefois, dans le même rapport, la portée d'un changement de législation. Les normes édictées par le législateur ne réglementent qu'une faible partie du champ de la toxicomanie qui reste régulé par un ensemble de représentations sociales. C'est pourquoi, « il ne suffit pas d'agir sur le cadre légal pour modifier les pratiques »^642(*). Le rapport du CNS conclue que du fait que « les risques infectieux sont irréductibles à de simples gestes de consommation », car ils renvoient le plus souvent à des phases de précarisation sociale, la prévention des risques ne peut se limiter à la mise en place d'un dispositif sanitaire sûr mais doit en revanche favoriser l'émergence d'une nouvelle culture professionnelle de la toxicomanie.

* ormulation du cadre législatif, op.cit., p.102.

* ⁶²¹ Fazzi L.,« Les politiqu

* es de réduction des risques » , art.cit, p.119.

⁶²² Lew E., « Door schade en schade ». De geschiedenis van drughupverlerming als sociaal beleid in Amst

* erdam, in Tijdschrift vor Crominoogie, 2, 1984.

* ⁶²³ Fazzi L.,« Les politiqu

* es de réduction des risques » , art.cit, p.120.

⁶²⁴ Fazzi L.,« Les politiqu

* es de réduction des risques » , art.cit, p.121.

⁶²⁵ Mol R., Otter E., «Amsterdam und Rotterdam: Drug-policy, Drug-related Nuisance and Social Spaces for Drug Users», in Mol R., Otter E., Van Der Meer A., Drugs and Aids in the Netherlands - The

* interest of Drug Users, Amsterdam, MDHG, 1992.

* ⁶²⁶ Zuffa G., I drogati e gli altri. Le polit

* iche di riduzione del danno, op.cit., pp.28-31.

* ⁶²⁷ Serfaty A., « Répression des drogues et prévention du Sida dans l'union européenne », in Agora, n°31, 1994, pp.81-94, cité in « La réd

* uction des risques », Sylvie Wievorka, art.cit.

⁶²⁸ Roger Henrion, préface de l'ouvrage de Lowenstein, Gourarier, Lebeau, Héfez, La méthadone et les traitements de substitution, Doin, 1995, p.11.

*

⁶²⁹ Hercule S., Nouvelles orientations en matière de luttte contre la toxicomanie : 1993-1995, Paris, L.G.D.J, coll. « travaux et recherches Panthèon-Assas Paris II. Droit. Economie. Sciences sociales », 1997, 198p.

* ⁶³⁰ Cf., Hulsman, de Celis, Peines perdues, Le centurion, Paris, 1982 ; Hulsman, Van Ransbeek, « Evaluation critique de la politique des drogu

* és », Déviance et société, Genève, 1983, p.271.

* ⁶³¹ Conseil national du sida, Les risques liés aux usages de drogues comme enjeu de santé publique. Propositions pour

* une reformulation du cadre législatif, op.cit.

⁶³² Leroy, L'Europe des douze face à la demande de stupéfiants. Etude comparative des législations et des pratiques judiciaires, Etudes CEE, 1991 ; Maria-Luisa Cesoni (dir.), Usage de stupéfiants politiques européennes, op.cit. ; Sandro Cattacin, Modèle de politiques en matière de drogue : une comparai

* son de six réalités européennes, op.cit., 255p.

⁶³³ Une loi d`initiative populaire a déjà fait l'objet de deux dépôts, successivement en 1995 et 1996, par un groupe de parlementaires afin de légaliser les drogues considérées comme « douces ». En revanche, comme le note Stella Piccone, les opérateurs et les travailleurs sociaux des centres thérapeutiques contre la toxicomanie, aussi bien ceux publiques que privés, sont généralement opposés à la légalisation du cannabis ou du haschich. Elle explique cette prise de position par le fait qu'il s'agit de personnes étant en contact avec des toxicomanes qui sont passés du cannabis à l'héroïne. D'autres mettent en garde, comme c'est le cas de Leopoldo Grosso du Gruppo Abele, qu'il existe « un usage dur des drogues douces ». Il se réfère là aux comptes rendus cliniques qui soulignent l'existence d'un usage passif et solitaire du cannabis. Piccone Stella S., Droghe e tossicodipendenza, op.cit.,p.102.

*

* ⁶³⁴ Charvet D., « La fonction du cadre légal », Les actes du colloque de la Sorbonne. Première rencontre in

* terministérielle, Paris, MILDT, 2000, pp.78-81.

⁶³⁵ Catherine Trautmann, Lutte contre la toxicomanie et le trafic de stupéfiant

* s : rapport au Premier ministre, op.cit, p.252.

⁶³⁶ Laurence Folléa, « La dépénalisation de l'usage de drogues divise la

* Commission Henrion », Le Monde, 4 février 1995.

⁶³⁷ Laurence Folléa, « Simone Veil écarte une dépénalisation de l'u

* sage des drogues », Le Monde, 5-6 février 1995.

⁶³⁸ Jean-Yves Nau, Le Monde, « Un rapport officiel rapproche la dangerosité de

* l'alcool à celle de l'héroïne », 17 juin 1998.

* ⁶³⁹ « Dans la perspective prioritaire d'une politique de prévention, le Conseil national du sida [...] considère que si la lutte contre la provocation à l'usage se justifie pleinement à la fois pour des raisons de politique de santé et de sécurité publiques, les dispositions actuelles relatives à la présentation de l'usage de drogues « sous un jour favorable » ne sont pas opportunes, parce qu'elles sont de nature à entraver les efforts en matière de prévention de l'accroissement des risques auprès des jeunes consommateurs. Il souhaite donc qu'elles soient retirées du cadre législatif ». Proposition n°9 au législateur. Conseil national du sida, Les risques liés aux usages de drogues comme enjeu de santé publique. Propositions pour une reformulation du cadre législatif, op.cit., p.

* 93. Cf., Proposition n°9 au législateur, p.130.

⁶⁴⁰ Proposition n°2. Conseil national du sida, Les risques liés aux usages de drogues comme enjeu de santé publique. Propositions pour une ref

* ormulation du cadre législatif, op.cit., p.129.

⁶⁴¹ Conseil national du sida, Les risques liés aux usages de drogues comme enjeu de santé publique. Propositions pour une ref

* ormulation du cadre législatif, op.cit., p.105.

⁶⁴² Conseil national du sida, Les risques liés aux usages de drogues comme enjeu de santé publique. Propositions pour une re