Evaluation du processus de management des risques de la direction générale des impôts au Burkina Faso

IV.3.2. Le bilan des réformes des finances publiquesdansl'espace UEMOA

La directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances, marquant le passage à la NGP dans l'espace UEMOA a été internalisé dans les différents pays de l'unionà traversl'adoption de loisorganiques des finances publiques. Au Burkina Faso, cette directive a été internalisée en 2015 par la Loi n° 073-2015 du 06 novembre 2015 portant loi des finances. L'internalisation de la directive représente l'aspect juridique de l'adoption de la NGP. Dans ce qui suivra, nous ferons un bilan de la mise en oeuvre effective de ce nouveau mode de gestion, c'est-dire de son opérationnalisation dans la gestion de l'État.

v Approche de gestion par objectif (budget-programme) dans l'espace UEMOA

L'adoption de l'approche de gestion par objectif, s'est opéré par le basculement des différents pays dans le budget programme à partir de 2017. À ce jour, l'ensemble des pays ont basculé, sauf peut-être la Guinée-Bissau.

v Approche par les risques (contrôle et audit internes) dans l'espace UEMOA

En matière de contrôle interneet d'audit interne, plusieurs pays de l'union se sont engagés dans un processus de mise en place de dispositifs de contrôle interne et d'audit internedans l'administration publique.Ceci s'est matérialisé par des sessions de formation des cadres (opérationnels et inspecteurs) à l'approche de management et d'audit par les risques, puis par l'élaboration de la cartographie des risques de plusieurs ministères et institutions publiques. Dans la plupart des pays de l'union, plusieurs ministères et institutions publiques ont fait l'objet decartographies des risques. Le plus souvent, l'élaboration de ces cartographies des risques a été initiée et pilotée par les institutions supérieures de contrôle : au Mali, par le Contrôle Générale des Services Publics (CGSP) ; au Burkina Faso par l'Autorité Supérieure de Contrôle de l'Étatet de Lutte contre la Corruption (ASCE-LC) et l'Inspection Générale des Finances (IGF) ; en Côte d'Ivoire par l'Inspection Générale des Finances (IGF) et l'Inspection Générale d'État (IGE) ; au Bénin et au Togo par l'Inspection Général des Finances (IGF) et au Sénégal par l'Inspection Générale d'État (IGE).

v Cadres institutionnels de la maîtrise des risques dans l'espace UEMOA

Malgréles formations et les différentes cartographies des risques réalisées, dans les pays de l'UEMOA, l'absence de cadre institutionnel adéquat constituele plus gros handicap pour un fonctionnement efficient des systèmes de maîtrise des risques (contrôle et audit internes).

À ce jour, seul le Bénin a mis en place un cadre institutionnel de la maîtrise des risques au niveau ministériel, ce qui en fait le pays le plus avancé en matière de contrôle et d'audit internes dans l'espace UEMOA. En effet,le Bénin a procédé en 2018 à la réorganisation des organes de contrôle de l'ordre administratif(République du Bénin, 2018)et à l'adoption d'un cadre de référence de l'audit interne de l'Étatqui s'inspire des normes d'audit interne de l'IIA (République du Bénin, 2018).

Au Bénin, cette réorganisation des corps de contrôle a induit la création et l'opérationnalisation descomitésministériels de maîtrise des risques11(*) et descomitésministériels d'audit interne12(*) (République du Bénin, 2018). La réorganisation a également opéré un changement importantdans le rôle des inspections ministérielles avec leur transformation en entitésd'audit interne. Désormais, l'audit interne constitue l'essentiel de l'activitéde ces inspections ministérielles : elles peuvent toujours réaliser des vérifications et desinvestigations, mais désormais dans une moindre mesure.Le Bénin estdans les pas de la France qui a procédé à des réformes similairesà partir 2011.

v Le bilan des réformes au Burkina Faso

Au Burkina Faso, comme dans la plupart des pays de l'UEMOA, la mise en place du cadre institutionnel de maîtrise des risques se fait encore attendre au plan étatique.Les inspections techniques ministériellescontinuent de réaliser principalement des missionsdevérification et d'investigation.

Néanmoins, au niveau des sociétés à capitaux publics, le code de bonne pratique de gouvernance des sociétés d'État adopté en 2015, a instauré l'obligation pour les sociétés d'État de mettre en place des dispositifs de contrôle interne, de gestion des risques et descomités d'audit (CCSE, 2015). Depuis lors, plusieurs sociétésparmi lesquels, l'Office Nationale de l'Eau et de l'Assainissement (ONEA) ou encore le Laboratoire National du Bâtiment et des Travaux Publics (LNBTP), ont mis en place des comités d'audit interne en leur sein.

L'ensemble de ces insuffisances en matière de contrôle ont été souligné par la Cour des Comptes dans son rapport public de l'année 2019.Elle a donc souligné, la nécessité d'adapterles corps de contrôle de l'État au contexte du budget programme et formulé plusieurs recommandations parmi lesquelles :

- la mise en place de l'audit interne au niveau des ministères et institutions publiques avec notamment la transformation des inspections techniques ministérielles en organes d'audit interne, et la mise en place de comité ministériels d'audit interne ;

- la formation des acteurs des organes de contrôle sur l'audit de performance des projets et programmes budgétaires ;

- ou encore l'élaboration d'une stratégie nationale de contrôle interne.

Au Burkina Faso comme dans la plupart des pays de l'UEMOA, du temps est encore nécessaire pour que les concepts et les outils de la NGP ne soient largement compris, adopté et mis en oeuvre, en raison même de la complexité des concepts, des bouleversements de mentalités et des modifications structurelles nécessaires à la mise en oeuvre des nouveaux outils.

La NGP impose à l'État des objectifs de performance et de transparence à l'instar d'uneentreprise privée dontelle emprunte lesoutilsque sont : la gestion par objectif, le contrôle et l'audit internes, l'audit externe et l'approche par les risques. Les transformations structurelles induites par la NGP, la rendent difficile d'application dans la plupart des pays, y compris ceux de l'espace UEMOA. C'est pourquoi de nombreuses années sont nécessaires pour que les concepts soit largement compris et efficacement mis en oeuvre.Celaimpose des plans gradués de transition et des évaluations périodiques des progrès réalisés. Ce mémoire s'inscrit dans cette optiqueen tentant d'examiner l'état de fonctionnement du processus de management des risques de la DGI du Burkina Faso.Le chapitre suivantfournirades éclairages sur le management des risques dans le secteur public.

* ¹¹ Le Comité Ministériel de Maîtrise des Risques est chargé de la mise en place et du pilotage des dispositifs de gestion des risques et de contrôle interne. Il définit et met oeuvre la politique de contrôle interne, élabore la cartographie des risques, veille à la mise en oeuvre des recommandations d'audit.

* ¹² Le Comité Ministériel d'Audit Interne est chargé vérifier le bon fonctionnement des systèmes de contrôle interne mis en place sous l'égide du Comité Ministériel de Maîtrise des Risques. Il définit la politique d'audit, s'assure de la qualité du dispositif de contrôle interne, approuve le plan annuel d'audit, suit la mise en oeuvre recommandations d'audit, et surveille le fonctionnement de l'audit interne.