De l'application du régime commercial simplifié du COMESA par la DGDA sud Kivu.

CHAPITRE PREMIER : GENERALITES SUR LE REGIME COMMERCIAL
SIMPLIFIE DU COMESA

Le fondement juridique de la douane en République Démocratique du Congo est à rechercher dans l'histoire connue du commerce de notre pays avec des Etats ou ressortissants d'Etats étrangers, sans toutefois prétendre à la même ancienneté. David van REYBROUCK écrit à ce sujet que sous son règne qui dura quatre décennies (1506-1543) NZINGA MVEMBA dit Alphonse 1er, roi des kongo, appui sa puissance sur le commerce avec les portugais¹⁵. Un extrait d'une lettre écrite des mains du roi Alphonse 1^er au roi jean III du Portugal en 1526 confirme l'affirmation ci-dessous : « beaucoup de nos sujets convoitent vivement les marchandises du Portugal, que les vôtres apportent en nos royaumes »¹⁶ dans la suite de l'histoire de la douane en République Démocratique du Congo précisément avec l'Acte Général de Berlin du 26 février 1885. Notons qu'il est le premier texte ayant consacré la liberté de commerce sur le bassin du Congo qui se résume en ces termes : « le commerce de toutes les nations jouira d'une complète liberté (art. 1er). Les marchandises de toute provenance importées dans ces territoires, sous quelque pavillon que ce soit, par la voie maritime, fluviale ou par celle de terre, n'auront à acquitter d'autres taxes que celle qui pourraient être perçues comme équitable compensation de dépenses utiles pour le commerce et qui, à ce titre, devront être également supportés par les nationaux et par les étrangers de toute nationalité. Tout traitement différentiel est interdit à l'égard des navires comme des marchandises(art. 3) les marchandises importées dans ces territoires resteront affranchies de droits d'entrée et de transit. Les puissances se réservent le droit de décider, au terme d'une période de vingt années, si la franchise d'entrée sera ou non maintenue (art. 5). » Il est donc constaté qu'en République Démocratique du Congo, la douane est congénitale à l'Etat et ce, depuis l'Etat indépendant du Congo, par l'interdiction de perception ou la franchise de droits d'entrée. Vers la fin de 1885, le roi Léopold II ordonna par décret la perception des droits de sortie¹⁷.

Dès 1886, les textes juridiques se sont multipliés pour une meilleur administration de la colonie, et par là même, de la douane. Ainsi, le 25 mars 1886, un arrêté portait modalités de perception des droits de sortie tandis qu'un autre arrêté instituait un règlement général des douanes. L'annexion le 15 novembre 1908 par la Belgique de l'ancienne propriété du roi

¹⁵ V. REYBROUCK D, Congo, une histoire, Actes Sud, Amsterdam, 2012, p.28.

¹⁶ A. HOCHSCHILD, les fantômes du roi Léopold: un holocauste oublié, Belfond, paris, 1998, p.23.

¹⁷ Décret du roi souverain du 15 décembre 1885.

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marquera l'histoire par la structuration qu'elle apporta à l'administration au Congo. A Anvers, l'office douanier colonial sera institué par la loi du 20 novembre 1919. Elle avait compétence pour recevoir les déclarations d'importation de marchandises à destination ou en provenance du Congo. C'est donc à Anvers que s'effectuaient les opérations de dédouanement pour le compte de la colonie. Deux autres textes datant de l'époque coloniale constitueront plus tard la législation douanière du Congo et continueront à régir les opérations douanières pendant un peu plus de soixante ans. Il s'agit du décret du 29 janvier 1949 coordonnant et révisant le régime douanier et de l'arrêté n° 33/9 du 6 janvier 1950 portant règlement d'exécution du décret du 29 janvier 1949. Après l'indépendance, ces textes connurent maintes modifications pour les adapter aux nécessités du temps. C'est le 20 février 2011, avec l'entrée en vigueur du code des douanes porté par l'ordonnance-loi n° 10-002 du 20 aout 2010, que ces textes cessèrent d'exister. Au sens du code des douanes ainsi institué, l'administration des douanes ou la douane est l'administration ou l'organisme public chargé de l'application de la législation douanière et de la perception des douanes et taxes à l'importation et à l'exportation. Il est également chargé de l'application d'autres lois et règlements relatifs à l'importation et à l'exportation.

L'administration congolaise des douanes est, depuis le 3 décembre 2009, un service public de l'Etat dénommé « direction générale des douanes et accises, en sigle DGDA. Le directeur général des douanes et accises en est l'autorité qui exerce les plus hautes fonctions dans la gestion courante¹⁸. Il est dans sa charge assisté de deux directeurs généraux adjoints. L'hygiène et la salubrité publique ne sont pas en reste dans l'organisation de la douane en République Démocratique du Congo, ces matières étaient régies par le décret du 19 juillet 1926.L'ordonnance n° 83-033 du 12 septembre 1983 quant à elle réglementait la police des étrangers en République Démocratique du Congo.

Dans ce chapitre nous parlerons du régime douanier congolais, droit commun (section I) avant d'aborder la question du régime commercial simplifié qui est spécial (section II).

Section I. Régime douanier congolais

¹⁸ Article 5 du code des douanes.

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Le droit douanier est un droit charnière participant activement à la régulation des échanges commerciaux internationaux. Le droit douanier est donc un droit de régulation. Le droit douanier est une branche du droit spécifique. La diversité de ses sources conduit à l'obligation pour le législateur d'opérer constamment des modifications de son ordonnancement juridique¹⁹. Le droit douanier est en constante évolution, du fait de la disparité des sources juridiques que l'on retrouve. Néanmoins, le droit douanier est considéré comme délaissé, comparé aux autres branches du droit malgré de nombreuses recherches en été menées ces dernières décennies par des professeurs éminents, tels C-J Berr ²⁰, J-C Martinez ²¹, J-L Albert²², C. Soulard²³, M. Bouvier²⁴, et plus récemment, S. Jeannard²⁵ qui a notamment commenté le Code des douanes Dalloz 2016. Des praticiens²⁶, et avocats tel Jean Pannier, apportent également leur contribution en la matière. Le droit douanier se retrouve le plus souvent en réaction face aux changements technologiques et l'apparition de nouveaux types de fraude. Malgré ce manque d'anticipation, le droit douanier a toujours réussi, certes en décalage, à s'adapter aux nouvelles circonstances et enjeux de l'économie internationale et l'importance du droit douanier tend à être de plus en plus reconnu car il se révèle indispensable pour réguler les échanges du commerce international. Cependant, le droit douanier, en tant qu'instrument de régulation du commerce international, « (...) ne pourra produire de l'ordre que si le système juridique parvient à organiser la bonne coordination entre les différents corps de règles cumulativement applicables »²⁷. Souligné par M-A Frison-Roche, « L'enjeu du droit de la régulation est d'arriver à la fois de permettre l'innovation et l'adaptation tout en procurant de la stabilité et de la sécurit黲⁸. La mise en oeuvre de procédures de dédouanement simples et efficaces est un objectif méthodologique à rechercher pour les autorités douanières pour établir un droit de régulation. Le droit de la régulation des échanges commerciaux internationaux a besoin de règles compréhensibles définies

¹⁹ S. JEANNARD, Les transformations de l'ordonnancement juridique douanier en France, slsd, L.G.D.J, p. 479.

²⁰ C-J. BERR et H. TREMEAU, Introduction au droit douanier, Dalloz, 1997, p. 112.

²¹ J-C. MARTINEZ, Les droits de douane déductibles contre le retour du protectionnisme, l'Harmattan, 2008, p.184.

²² J-L. ALBERT, Douane et droit douanier, PUF, 2013, p. 240.

²³ C. SOULARD, Guide pratique du contentieux douanier, Litec, 2008, p. 394.

²⁴ M. BOUVIER, L'Administration fiscale en France, PUF, 1988, p. 127.

²⁵ S. JEANNARD, Op.cit., p. 479.

²⁶ J-C. DECHAUME et W. VENTURELLI, Gestion des procédures douanières, Le génie des Glaciers Editeur, 2013, p. 263.

²⁷ M-A. FRISON-ROCHE, La régulation, objet d'une branche du droit, Petites affiches, 3 juin 2002, n°110, p.6.

²⁸ M-A. FRISON-ROCHE, Droit de la régulation, Petites affiches, 3 juin 2002, n°110, p.85.

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préalablement et stables pour assurer la sécurité juridique. Cependant, le droit de la régulation doit être un droit mobile pour prendre en compte les évolutions des secteurs d'activités économiques.

En tant que droit régulateur, le droit douanier édicte des règles pour établir un cadre juridique. Une fois les règles établies, l'objectif est d'obtenir une régulation de l'intérieur par les opérateurs qui respectent et appliquent les contrôles nécessaires à l'importation ou l'exportation des marchandises internationales. Cet objectif répond à la définition du droit de la régulation qui est « (...) essentiellement à mi-chemin entre le dirigisme, où tout vient de l'extérieur, et l'autorégulation, où tout vient de l'intérieur »²⁹. La complexité de compréhension du droit douanier réside dans le fais qu'il existe une pluralité de règles différentes applicables selon le secteur d'activité économique visé. Le droit douanier engendre des règles spécifiques à chacun des secteurs d'activités économiques existants.

Le droit douanier doit permettre de contrôler les importations et exportations de marchandises internationales tout en mettant en place des mesures pour faciliter et simplifier les procédures de dédouanement. Un équilibre doit être recherché pour pouvoir mettre en oeuvre cette combinaison délicate. Les administrations douanières doivent ainsi appliquer quatre principes pour garantir la sécurité juridique. Il s'agit, comme le rappelle M-A Frison-Roche³⁰, des principes de transparence, des droits d'informations, de proportionnalité et de responsabilité. De tels principes doivent s'appliquer aux règles douanières prescrites pour la régulation des échanges commerciaux internationaux de marchandises.

Les procédures de dédouanement établies par les autorités douanières ont pour objet de réguler les importations et exportations de marchandises internationales. La finalité est double. Les administrations des douanes doivent assurer des contrôles efficaces tout en proposant des procédures de dédouanement simplifiées qui participent à l'attractivité économique des Etats. Les autorités de régulation doivent ainsi trouver l'équilibre de cette combinaison délicate. La régulation des échanges commerciaux internationaux est, encore plus aujourd'hui, une nécessité impérative du fait de l'explosion du commerce illicite de marchandises prohibées ou soumises à restriction. Les trafics illicites internationaux sont en constante augmentation et sont l'oeuvre de la criminalité organisée, et, de plus en plus, de groupuscules terroristes pour financer leurs projets. La nécessité de protection des échanges économiques et financiers internationaux conduit au renforcement des contrôles douaniers qui

²⁹ M-A. FRISON-ROCHE, La régulation, objet d'une branche du droit, Petites affiches, 3 juin 2002, n°110, p.6.

³⁰Ibidem, p.3.

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doivent en garantir la sécurisation. La mission de régulation du commerce international des autorités douanières, sous l'égide de l'Organisation mondiale des douanes (ci-après OMD), est impérative pour conduire à la sécurisation des échanges commerciaux internationaux.

Forcément, la régulation exercée par les autorités douanières ne doit être ni horizontale, ni verticale mais évidemment transversale pour qu'elle soit d'une réelle efficacité. Le commerce international par envois postaux est cependant également soumis au droit postal dont il résulte une régulation sectorielle.

En pratique, les procédures étatiques de dédouanement diffèrent selon les législations douanières applicables des Etats. Une régulation des procédures douanières de dédouanement Des Etats est indispensable pour assurer la facilitation et la sécurisation des échanges commerciaux internationaux. Le droit douanier congolais est l'ensemble des règles édictées par le législateur et qui régissent l'entrée et la sortie des marchandises du territoire national de la République démocratique du Congo. Toutes ces règles sont contenues dans le code douanier tel qu'il résulte de l'ordonnance-loi n° 10/002 du 20 aout 2010 portant code des douanes³¹. Le droit douanier est un instrument qui est utilisé à la fois pour protéger le territoire national contre des produits estimés dangereux ou prohibés mais également pour permettre à l'État de percevoir des recettes nécessaires à la réalisation des missions d'intérêt général.

Les missions confiées à l'Administration des Douanes peuvent être complexes, même si à première vue, la première idée qui vient à l'esprit donne à la Douane un rôle fiscal de perception de taxes sur les marchandises qui franchissent dans un sens ou dans un autre, les frontières. A y regarder de plus près, cependant, ces fonctions se différencient, la Douane a un rôle multiple. Parlant de la situation de la Douane en France, Pierre Beltrame souligne que « la douane est une administration paradoxale, en ce sens que son nom répond mal à ses activités réelles...Les droits de douane ne représentent jamais que 4 % de ses recouvrements. Les perceptions principales de la Douane aujourd'hui sont la fiscalité pétrolière et la TVA à l'importation. Ainsi la Douane a-t-elle essentiellement un rôle fiscal ?»³². La lutte contre les trafics illicite de marchandises prohibées est devenue la mission principale des autorités douanières pour protéger l'économie et l'attractivité économique des Etats, et assurer la protection sécuritaire et sanitaire des consommateurs. Il s'agit pourtant d'une mission

³¹ RDC, Ordonnance-loi n° 10/002 du 20 aout 2010 portant code des douanes, Kinshasa, Journal Officiel RDC, 2010.

³² P. BELTRAME, La fiscalité en France, Paris, Hachette, 1993, P. 103.

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complexe pour les autorités douanières compte tenu de l'importance des flux commerciaux internationaux. En conséquence, la mission de contrôle des autorités douanières sur les marchandises importées s'est considérablement complexifiée depuis l'essor fulgurant du e-commerce³³.

Dans cette section, il sera question de voir l'organisation et le fonctionnement de douane (§1) avant de scruter les opérations de dédouanement (§2).

§1. De l'organisation et du fonctionnement de la douane

L'action de la douane s'exerce sur l'ensemble du territoire douanier dans les conditions fixées par le code douanier. Une zone de surveillance spéciale est organisée le long des frontières terrestres, maritimes, fluviales et lacustres, ainsi que dans le périmètre des ports, aéroports, gares et autres points d'embarquement ou de débarquement des marchandises et des personnes en trafic international, elle constitue le rayon des douanes. Dans le rayon des douanes, tout transport, tout dépôt ou toute détention des marchandises doit être couvert par des justifications d'origine déterminées par décision du directeur général des douanes. A défaut de ces justifications, les marchandises sont réputées de contrebande à l'exportation, si elles sont de la nature des marchandises dont l'exportation est prohibée ou soumise à des restrictions. A l'intérieur du territoire douanier en dehors du rayon des douanes, tout transport, tout dépôt ou toute détention de marchandises déterminées par arrêté du ministre ayant les finances dans ses attributions, doit être couvert par des justifications d'origine. A défaut de ces justifications, les marchandises sont réputées de contrebande à l'exportation³⁴.

Les droits de sortie sont contenus dans l'ordonnance loi n°10/002 du 20 août 2010 portant code des douanes instituant un nouveau tarif des droits et taxes à l'importation. L'exportation est toute sortie des marchandises nationales ou nationalisées vers un pays étranger. Elle peut être soumise au droit de sortie ou non selon les circonstances d'exportation³⁵.En d'autres termes, la valeur en douane à l'exportation est celle de la marchandise au point de sortie, majorée, le cas échéant, des frais de transport jusqu'à la frontière mais non compris le montant : des droits et taxes à l'exportation; des taxes

³³ F. CHARIDA, Traquer la contrefaçon avec les douaniers de l'aéroport, Tribune de Lyon n°302, du 22 au 28 sept. 2011, p. 14 à 17.

³⁴ Article 20, Ordonnance-loi n° 10/002 du 20 aout 2010 portant code des douanes, Kinshasa, Journal Officiel,

2010.

³⁵ L. NGOYI NJIBU, Les exportations de la république démocratique du Congo vers l'union européenne, Librairie d'études juridiques africaines, volume, 1er octobre 2009. p.118.

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intérieures et charges similaires dont il a été donné décharge à l'exportateur³⁶. Le ministre des finances désigne les marchandises à l'égard desquelles les valeurs déclarées ne peuvent être inférieures à la valeur qu'il détermine par voie d'arrêté. Lorsque la valeur des marchandises n'est pas fixée par arrêté, la valeur à déclarer pour application des droits de sortie est celle que les marchandises ont normalement au moment où elles quittent le territoire national. C'est-à-dire, la valeur à la frontière ou valeur au port. Cette valeur ne peut être inférieure au prix de réalisation à l'étranger représentée par la moyenne des cours mondiaux connus³⁷. Cette pratique en matière d'exportation est toujours d'application aujourd'hui. En fait, le nouveau tarif des droits des taxes à l'exportation instituant un nouveau tarif des droits et taxes à l'exportation vise une meilleure fiscalisation des bois en grume, en différenciant les positions pour certains essences et du courant électrique et de consolider la taxation de diamant et de l'or dans le tarif.

A. Des éléments de base des droits et taxes

1. Des tarifs des droits et taxes à l'importation et à l'exportation

La nomenclature des tarifs des droits et taxes à l'importation et à l'exportation est basée sur la convention internationale, sur le Système Harmonisé de désignation et de codification des marchandises³⁸. Les marchandises qui entrent dans le territoire douanier ou qui en sortent sont passibles des droits et taxes prévus respectivement aux Tarifs des droits et taxes à l'importation et à l'exportation dans l'état où elles se trouvent au moment où ceux-ci leur deviennent applicables. Toutefois, le bureau de douane peut autoriser la séparation des marchandises qui, dans un même chargement, auraient été détériorées à la suite d'événements survenus avant enregistrement de la déclaration de marchandises prévue à l'article 112 du présent code. Les marchandises détériorées doivent être soit détruites immédiatement conformément à la procédure en la matière, soit réexportées ou réexpédiées à l'intérieur du territoire douanier suivant le cas, soit taxées selon leur nouvel état³⁹.

³⁶ Article 72, Ordonnance-loi n° 10/002 du 20 aout 2010 portant code des douanes, Kinshasa, Journal Officiel, 2010.

³⁷ Article 72, Ordonnance-loi n° 10/002 du 20 aout 2010 portant code des douanes, Kinshasa, Journal Officiel, 2010.

³⁸ Article 53, Ordonnance-loi n° 10/002 du 20 aout 2010 portant code des douanes, Kinshasa, Journal Officiel, 2010.

³⁹ Article 52, Ordonnance-loi n° 10/002 du 20 aout 2010 portant code des douanes, Kinshasa, Journal Officiel, 2010.

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Sans préjudice des règles particulières de détermination de l'origine prévues dans les conventions internationales conclues par la République Démocratique du Congo, l'origine des marchandises est déterminée conformément aux dispositions du code sus évoqué⁴⁰.

Une marchandise dans la production de laquelle sont intervenus deux ou plusieurs pays, est originaire du pays où a eu lieu la dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d'un produit nouveau ou représentant un stade de fabrication important. Un arrêté conjoint des ministres ayant dans leurs attributions les finances et l'industrie détermine les conditions dans lesquelles une transformation ou ouvraison est considérée comme substantielle⁴¹. La législation douanière ou d'autres législations spécifiques peuvent prévoir que l'origine des marchandises doit être justifiée par la production d'un document, nonobstant la production de ce document, la douane peut, si elle l'estime nécessaire, exiger toutes justifications complémentaires en vue de s'assurer que l'indication d'origine correspond bien aux règles établies par la réglementation en la matière⁴².