La gestion de la dette publique dans les états membres de UEMOA et de la CEMAC

Section 2 :Les difficultés des Etats à internaliser la nouvelle culture financière :

Le principe de supériorité des règles communautaires sur celles des Etats membres a été posé par les traités constitutifs des deux organisations^94(*). Il existe donc une réelle volonté d'harmonisation de la législation communautaire au sein des Etats membres. Seulement, la volonté ne suffit pas. Au-delà de la consécration juridique, se posent des problèmes d'ordre pratique qui rendent difficile voire impossible l'application des normes communautaires.

Les règlements et les directives sont les instruments privilégiés de l'harmonisation en zones C.E.M.A.C et U.E.M.O.A. Si les règlements communautaires sont directement applicables sur le territoire des Etats membres, les directives, quant à elles, nécessitent une transposition. Une obligation de résultat pèse sur les Etats et chaque directive est assortie d'une date butoir de transposition^95(*). Mais il s'avère que les Etats de l'U.E.M.O.A et de la C.E.M.A.C rencontrent des difficultés pour respecter les dispositions communautaires. Même si les difficultés de transposition disparaissent petit à petit. Par contre, la mise en oeuvre des réformes demeure un réel problème. C'est parce que les systèmes des Etats tels que conçus ne prêtent pas à une modernisation de la gestion publique. Ainsi, les facteurs de blocage peuvent être classés en deux : ils sont politico-administratifs (paragraphe 1) et techniques (paragraphe 2)

Paragraphe 1 : Les problèmes d'ordre politico administratif :

Nous verrons successivement les problèmes d'ordre politique (A) et administratif (B)

A- Les blocages produits par la tradition politique des Etats :

Un principe d'autonomie institutionnelle et procédurale est reconnu aux Etats membres quant à la mise en oeuvre des dispositifs communautaires. La seule obligation posée à leur encontre est celle de résultat c'est-à-dire une transposition et une application effective des directives. Les règlements, eux, produisent en principe un effet direct même si dans la pratique la situation est tout autre.

Sur le plan politique, beaucoup d'Etats démontrent un faible intérêt par rapport aux décisions communautaires. Plus les directives sont contraignantes, moins les gouvernants nationaux éprouveront la volonté de les transposer. Le fait qu'ils soient obligés de se référer à des normes qui gouverneront leurs décisions les dissuadent d'effectuer une transposition. Il s'agit en fait d'une velléité de souveraineté. Or, être dans une Union c'est consentir à une limitation de souveraineté pour la poursuite des objectifs communs.

Par ailleurs, la transposition doit être accompagnée d'une obligation de toilettage des textes antérieurs afin d'éviter toute contrariété. Cette exigence est basée sur une obligation d'abrogation et de modification qui pèse sur chaque Etat membre. Cependant, pour certains Etats, comme le Mali, la situation n'est pas aussi simple. En effet, lorsque l'U.E.M.O.A a rappelé, dans son premier code de transparence, l'obligation de la création d'une CDC indépendante pour assurer la transparence dans la gestion des finances, la Commission de l'U.E.M.O.A a saisi la Cour de Justice pour avis sur la demande du ministre des finances du Mali^96(*). Celui-ci estime que la création d'une CDC est contraire à la constitution malienne et que le gouvernement rencontre des difficultés à réviser la Constitution. La C.J a répondu en rappelant que « la primauté bénéficie à toutes les normes communautaires, primaires comme dérivées ; immédiatement applicables ou non, et s'exerce à l'encontre de toutes les normes nationales administratives, législatives, juridictionnelles et, même constitutionnelles parce que l'ordre juridique communautaire l'emporte dans son intégralité sur les ordres juridiques nationaux ». Par conséquent, l'Etat du Mali a le devoir de créer une CDC dans les plus brefs délais. Mais jusqu'à présent, il n'existe pas une CDC au Mali. C'est encore la chambre des comptes de la Cour Suprême qui contrôle la gestion de l'Etat.Le contrôle externe est placé sous le prisme du pouvoir exécutif. En Centrafrique, la Cour des Comptes est placée sous l'autorité du ministère de la justice et n'est donc pas indépendante.

Par ailleurs, la structuration politique même des Etats ne se prête pas à une gestion transparente des finances publiques. La tradition d'un exécutif fort qui centralise les pouvoirs est toujours présente.

La prédominance de l'exécutif laisse peu de place au pouvoir législatif. Celui-ci est d'autant plus fragilisé du fait du monocaméralisme. Dans la plus part des Etats, il n'existe qu'une seule chambre à savoir l'Assemblée Nationale^97(*). Un parlement bicaméral aurait été plus efficace dans la mesure où il aurait permis les navettes législatives et donc une plus grande attention serait portée à l'action publique. En plus de cela, l'exercice du pouvoir budgétaire par le parlement « est marqué par l'importance prise par le jeu des partis, qui transforme la signification prise par le régime parlementaire et elle se manifeste par le recul des procédures traditionnelles »^98(*). La loi de finances une fois au Parlement est adoptée comme lettre à la Poste car le gouvernement dispose d'une majorité qui le soutient. Le parlement est souvent dépourvu de comités techniques capables de l'appuyer dans son contrôle.

Au Burkina Faso, les débats d'orientation budgétaires ne sont toujours pas encore formalisés. Les parlementaires sont obligés de se référer aux rapports de la commission des finances pour comprendre les lois de finances. Et les positions qu'ils adoptent par rapport aux lois de finances leur sont dictées par les groupes parlementaires auxquels ils appartiennent^99(*).

En outre, la situation politique instable des pays a renforcé les difficultés de mise en application des dispositifs communautaires. La crise de la Centrafrique a été telle que la CEMAC a été obligée de délocaliser son siège de Bangui. Le Niger et le Mali sont ravagés par des conflits terroristes. Les situations de crise encouragent l'endettement car les dépenses pour y faire face augmentent. En même temps, elles rendent le remboursement difficile car elles bloquent le cycle normal de l'économie et entament la capacité d'un Etat à attirer les investissements directs étrangers.

En somme, le système des finances publiques des Etats de l'U.E.M.O.A et de la C.E.M.A.C est confronté à deux logiques a priori contradictoires : « d'un côté une logique politique ancienne, qui procède de la tradition démocratique et qui privilégie dans l'organisation et le fonctionnement du pouvoir financier la capacité politique, c'est-à-dire celle des élus ; luifait face désormais une logique de gestion, plus récente, qui répond quant à elle à des impératifs économiques et qui privilégie la capacité d'expertise technique des décideurs. Il en résulte un enjeu fondamental qui est de parvenir à concilier ces deux logiques »^100(*). Tant que les Etats n'arriveront pas à effectuer un dosage équilibré de ces deux logiques, la gouvernance financière ne sera pas efficiente.

Un autre problème s'ajoute aux difficultés politiques : c'est celui des faiblesses administratives.

* ⁹⁴ Article 6 du traité de l'UEMOA qui stipule que «  Les actes arrêtés par les organes de l'Union pour la réalisation des objectifs du présent Traité et conformément aux règles et procédures instituées par celui-ci, sont appliqués dans chaque Etat membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure ». C'est la même formule qu'on retrouve à l'article 44 du traité de la CEMAC. 

* ⁹⁵ Article 41 du traité révisé de la CEMAC et article 43 du traité révisé de l'UEMOA

* ⁹⁶ C.J UEMOA n° 001/2003 du 18 mars 2003, demande d'avis de la commission de l'UEMOA relative à la création d'une cour des comptes au Mali

* ⁹⁷ C'est l'exemple du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d'Ivoire, du Mali, de la Centrafrique, du Togo, du Tchad...

* ⁹⁸ DIALLO Ibrahima, « Pour une appréciation concrète des pouvoirs du Parlement sénégalais en matière budgétaire », in Afrilex, juin 2012, p.26

* ⁹⁹ DA Dakor, « La recherche de la transparence budgétaire dans les réformes en finances publiques au Burkina Faso », in Afrilex, juin 2012 p.12

* ¹⁰⁰ « La gestion de la dépense publique dans les pays de l'Afrique francophone », op.cit., p.33