B. Les instruments de planifications
B.1 Les plans d'urbanisme et d'aménagements et
leurs sphères
d'interventions
· Le Plan national d'Aménagement du
Territoire (PNAT)
Le PNAT est le document national de référence en
matière d'aménagement du territoire adopté en 1997. Le
PNAT est l'aboutissement d'un long processus de planification spatiale qui a
débuté en 1977. C'est un document de prospective à
l'horizon 2021 qui repose sur le scénario du « développement
durable et harmonieux » et vise à la fois l'exploitation optimale
des ressources et des potentialités là où elles se
trouvent, la décentralisation et la recherche d'un meilleur
équilibre entre les régions. Les objectifs spécifiques
poursuivis consistent à :
Ø promouvoir un réseau de pôles de
développement hiérarchisés et bien répartis ;
Ø développer des réseaux
d'infrastructures de communication et d'équipements collectifs
structurants et correctement répartis sur le territoire national ;
Ø promouvoir une gestion rationnelle des ressources
naturelles et du cadre de vie ;
Ø développer durablement l'économie
nationale à travers ses différents secteurs.
Dans sa stratégie de mise en oeuvre, le PNAT avait
recommandé l'élaboration de schémas directeurs
d'aménagement spécifiques dans les zones spécifiques
à fortes potentialités. Ainsi l'élaboration du
Schéma d'Aménagement et de Développement territorial
(SDADT).
·
64
Les Schémas régionaux d'Aménagement
du Territoire (SRAT)
Les SRAT sont les déclinaisons des orientations
stratégiques du Plan national d'Aménagement du Territoire au
niveau des régions. Par exemple, le Schéma régional
d'Aménagement du Territoire de la région de Dakar a 4 principaux
objectifs visés 4 :
Ø créer une structure urbaine plus
équilibrée ;
Ø améliorer le cadre de vie dakarois ;
Ø unifier le cadre de référence spatiale et
de planification régionale ;
Ø renforcer la place de Dakar comme pôle
international.
Pour le Schéma régional d'Aménagement du
Territoire de la région de Thiès ces principaux objectifs
visés sont de 5 :
Ø promouvoir les établissements humains ;
Ø renforcer les infrastructures et équipements
socio-économiques de base ;
Ø développer les réseaux de communication ;
- améliorer le cadre territorial ;
Ø développer les activités
économiques régionales ;
Ø renforcer la gestion de l'environnement.
· Les schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme(SDAU)
Les Sdau sont des plans qui déterminent l'ensemble des
orientations qui sont fondamentale à l'aménagement des
territoires. Ils doivent jouer un rôle d'équilibre en prenant en
compte divers facteurs comme l'extension des agglomérations, l'exercice
des activités agricoles, industrielles et autres activités
économiques et l'exigence de préservation de l'environnement.
Dans un souci de cohérence, les schémas
directeurs d'aménagement et d'urbanisme prennent en compte les
programmes de l'Etat ainsi que ceux des collectivités locales et des
établissements et services publics ou privés. En
déterminant la destination générale des sols, ils peuvent
ainsi décider de la nature et du tracé des grands
équipements d'infrastructures, en particulier de transport, la
localisation des activités les plus importantes ainsi que les zones
préférentielles d'extension ou de rénovation et de
restructuration. Les schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme s'appliquent à une commune, à une communauté
rurale, à un ensemble de communes et de communautés rurales ou de
leurs parties. Ils sont dotés des plans d'occupation des sols qui
constituent leur complément. Les schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme sont rendus exécutoires par
décret après avis favorable du conseil régional.
· 65
Les plans directeurs d'urbanisme :
Les plans directeurs d'urbanisme, approuvés par
décret sur rapport du Ministre chargé de l'Urbanisme après
avis favorable de la ou des collectivités locales
intéressées. Les plans directeurs d'urbanisme s'appliquent aux
communes, à des parties de communes ou de communautés rurales,
à des agglomérations, ou des parties d'agglomérations que
réunissent des intérêts dans le cadre de
l'intercommunalité et c'est pourquoi ils intègrent et coordonnent
les objectifs de l'Etat, des collectivités locales, des organismes
publics ou privés en matière de développement
économique et social.
Le plan directeur d'urbanisme jette les bases des
orientations à prendre ainsi que les éléments qui seront
essentiels dans l'aménagement des zones urbaines, Ils peuvent contenir
l'indication des zones dans lesquelles seront établis les plans
d'urbanisme de détails et des zones spéciales
d'aménagement foncier ,ils peuvent aussi comporter même un
règlement qui fixe les conditions de l'utilisation du sol.
· Les plans d'urbanisme de
détails
Approuvés par décret sur rapport du Ministre
chargé de l'Urbanisme après avis de la collectivité locale
concernée. Les plans d'urbanisme de détails sont plus
précis que les autres plans et plus spécifique au sol. Ce sont
des plans complémentaires qui viennent précisés ou
complétés les dispositions des plans directeurs et schémas
d'urbanisme en fonctions des spécificités de chaque secteur
concerné, surtout la délimitation des zones d'affectation. Les
plans d'urbanisme de détails prennent en considération la nature
et valeur des sols, des règles d'utilisation du sol et
l'équilibre écologique. Ainsi, ils déterminent :
Ø Les modes particuliers d'utilisations du sol ;
Ø Le tracé des voies de circulation ;
Ø Les emplacements réservés aux
équipements publics, aux installations classées et autres
installations d'intérêt général et aux espaces
libres ;
Ø Les zones de protection spéciale
visées par le code de l'environnement ;
Ø Les règles et servitudes particulières
de construction justifiées par le caractère des lieux,
Ø Les conditions d'occupation du sol de façon
aussi précise que nécessaire.
Le plan d'urbanisme de détail doit comprendre :
Ø Un avant-projet d'alimentation en eau potable et
d'assainissement (eaux pluviales et
66
eaux vannes) du quartier ou du secteur intéressé
assorti d'un avant-projet d'électrification ;
Ø Le coût et l'ordre de priorité des
opérations prévues audit plan.
· Les plans de lotissement.
Les plans de lotissement sont eux aussi approuvés par le
Ministre chargé de l'urbanisme après avis favorable de la
collectivité locale. C'est des plans qui indiquent le mode
d'aménagement, d'équipement et de découpage parcellaire
d'un terrain en vue de la vente ou de la location. Le plan de lotissement
comporte différentes pièces :
Ø Un plan de situation du terrain à lotir,
Ø Un document graphique modifiant le découpage
parcellaire proposé avec l'état actuel et sa desserte,
Ø Un rapport de présentation expliquant les
principes d'élaboration du projet,
Ø Les caractéristiques des parcelles (taille,
forme, situation),
Ø Un règlement d'utilisation du sol ;
Ø Le programme de travaux de viabilisation et
d'équipement à réaliser.
II. Les organes de régulations et de
gestions.
A. Les compétences de l'Etat en matière de
gestion foncière. 1. Les services départementaux des domaines et
du cadastre.
Les services des domaines et du cadastre jouent un rôle
important dans la gestion foncière. À travers leur service
départemental, ils contrôlent, régulent et planifient
l'utilisation du foncier.
Ø Un rôle de contrôle
Rattachés aux directions régionales, ces
services des domaines et du cadastre ont un rôle de contrôle sur
tout ce qui est en rapport avec le foncier. Ainsi, pour le service
départemental des domaines, ses compétences concernent Article 73
: la supervision du domaine de l'Etat et des biens vacants sans maîtres.
Ce qui veut dire qu'ils contrôlent le domaine privé de l'Etat
ainsi que les biens vacants sans maîtres qui tombent dans le domaine de
l'Etat. Ils supervisent les opérations qui s'y font et décident
de leurs affectations grâce à leur commission de contrôle
67
domaniales (les autorisations d'occuper le domaine
privé, les concessions de droit de superficie, les lotissements les
droits à bail). Chaque département est doté de service des
domaines et du cadastre qui contrôlent le domaine national et veillent
aux opérations qui s'y font surtout les procédures
d'immatriculations qu'ils gèrent. Ce contrôle et cette supervision
ne sont pas soumis seulement aux personnes privées, mais aussi à
l'Etat qui doit se soumettre aux règles notamment aux respects des
procédures en ce qui concernent l'expropriation pour cause
d'utilité publique. Ainsi : « lorsqu'une déclaration
d'urgence est envisagée, la Commission émet un avis sur
l'opportunité du recours à la procédure d'urgence et, en
cas d'avis favorable, arrête le montant des provisions correspondant aux
indemnités éventuelles d'expropriation à verser aux
ayants-droit conformément aux dispositions de l'article 22 de la loi
n°76-67 du 02 Juillet 1976. »11. Cette commission peut
souvent émettre un avis sur le montant des indemnités à
proposer.
Ø Un rôle de régulation
Les services des domaines et du cadastre ont aussi, un
rôle de régulation du marché foncier en fixant un
barème prix foncier dans différentes zones. Alors que les
services du cadastre évaluent la nature juridique des surfaces
impactés, le suivi de l'application des méthodes de
révision des évaluations des propriétés
bâties et non bâties en vue de la détermination de leur
valeur vénale et de leur valeur locative après avoir
déterminé les coefficients d'actualisation. Ils empêchent
ainsi les spéculations sur le marché foncier qui constitue l'un
des contraintes majeures à l'accès aux logements.
En veillant aux respects des règles d'immatriculation
du domaine national, les services des domaines et du cadastre permettent de
réguler l'occupation du sol et de veiller à ce que la terre
puisse être donnée à ceux qui le mettent en valeur. Son
rôle de régulation dans la gestion du contentieux administratif et
juridictionnel en matière foncière et domaniale Art. 78.
· Un rôle de planification
Il ne peut pas y avoir de politique d'aménagement sans
que ces services ne puissent donner leurs avis sur la situation foncière
des zones concernées. Le rôle de planification des services du
domaine et du cadastre va de la production d'études à l'appui et
à l'élaboration de la législation en matière
foncière et domanial. Leurs relais départementaux servent
à faire des rapports de la situation foncière et domaniale dans
leur zone ainsi que de la production d'étude
11 Décret n°89-001 du 3 Janvier 1989
68
pouvant aider les autorités décentralisés
et déconcentrés dans leur politique d'aménagements. Ils
collaborent même dans ces projets de planifications et
d'aménagements.
Pour les services départementaux du cadastre
rattachés aux services départementaux du domaine, leurs
compétences touchent à :
Ø L'élaboration de documents techniques
nécessaires aux études foncières relatives aux
expropriations, aux acquisitions d'immeubles, au domaine de l'Etat et au
domaine national.
Ø Ils sont compétents pour tout ce qui concerne
la conception et l'évaluation de stratégies pour
l'aménagement foncier et le cadastre dans leur aire géographique
art 81. Leur appui technique s'avère indispensable dans
l'exécution des politiques économiques, sociales de l'Etat.
2. La Dscos
La Dscos est créée par le décret n°
2007-868 en date du 7 août 2007, faisant partie de la gendarmerie en tant
que section spéciale. Elle fut logée à la primature
à un temps. Elle est aujourd'hui et rattachée aux
ministères des forces armées. Son personnel est mixte
composé de gendarmes et des civils. La Dscos a pour mission la
surveillance, la constatation et l''exécution des décisions.
· La surveillance :
La Dscos est chargée de surveiller et de
contrôler le domaine de l'Etat dans le département de Rufisque.
Cette surveillance se concentre le plus sur la superficie qui englobe les
pôles urbains. Elle est aussi chargée de la surveillance et du
contrôle de l'occupation du sol, des constructions, aménagements,
travaux sur toute l'étendue du territoire national ; ce qui lui donne le
pouvoir de veiller aux respects des lois et règlements en matière
d'urbanisme, vérifier si les constructions ou les bâtiments sont
conformes aux plans de constructions et s'assurer de l'existence des actes de
propriété.
· La Constatation des infractions relatives
à l'occupation du sol :
De ce fait, elle reçoit les plaintes qui peuvent
porter généralement sur des occupations illégales de
terrain appartenant à autrui, des empiètements de construction ou
sur le non-respect des règles dites de mitoyenneté. En dehors des
personnes physiques, la Dscos reçoit aussi les
69
plaintes des personnes morales comme l'Etat, les
collectivités territoriales qui l'utilisent comme instrument de
contrôle de leur domaine. Les cas de conflits peuvent être
résolus au sein de la direction et le reste qui dépasse leur
compétence est transmis au parquet.
· L'exécution des décisions de
justice.
Dans les litiges fonciers, la Dscos après avoir
transmis au parquet les conflits fonciers qu'elle ne peut résoudre par
voie amiable, veille à l'application des décisions que les
tribunaux prendront pour ces litiges.
3. Les services départementaux d'urbanismes
:
L'Urbanisme a pour objet l'aménagement et la gestion
prévisionnels et progressifs des agglomérations dans le cadre de
la politique de développement économique, social et
d'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement. Son
objectif est l'organisation rationnelle du sol en vue de l'amélioration
des conditions de vie des populations et asseoir les bases de production de
richesses et d'un développement durable. Les services de l'urbanisme ont
pour rôle de contrôler les règles d'urbanismes dans les
zones urbaines. Ils régulent l'extension urbaine en réglementant
les opérations de lotissement et de constructions de telles sortes qu'il
puisse y avoir un cadre de vie durable. Les services départementaux de
l'urbanisme travaillent en étroite collaboration avec les services
départementaux des domaines et du cadastre dans les opérations
d'immatriculations. Ils donnent leurs avis sur les demandes d'immatriculation
des tiers sur le domaine de l'Etat en désignant leur usage. Ils sont
aussi présents du début à la fin des procédures
d'expropriation, dans les étapes de conciliation où ils sont
désignés pour veiller au respect des évaluations des
impenses.
4. L'Anat :
L'Anat est une agence créée par décret
2009-1302 du 20 novembre 2009. Il réunissait en son temps, les
attributions de la Direction des Travaux géographiques et
cartographiques (DTGC) et celles de l'Agence national du Cadre de vie et de la
qualité de la consommation (ANCVQC), placé sous la tutelle
technique du Ministre chargé de l'Aménagement du territoire et
celle financière du Ministre chargé des Finances. L'Anat, est
aujourd'hui rattaché au ministère des collectivités
territoriales et de l'aménagement du
70
territorial. L'agence est au coeur de la politique de l'Etat.
Elle met en cohérence les outils de planification dans les
différentes échelles national, régional et local.
Il joue un rôle important sur la gouvernance du foncier
et dans le système d'occupation du sol pour un meilleur cadre de vie. De
ce fait, il veille à la mise en cohérence des réseaux
d'infrastructures et d'équipements publics avec les besoins des
populations. De même que de la conformité avec les options
stratégiques du gouvernement, le développement harmonieux des
agglomérations, à la répartition équilibrée
des activités économiques et des populations sur l'ensemble du
territoire.
L'agence est chargée sur le plan foncier d'assurer le
suivi de l'application des lois sur le Domaine national et la Réforme de
l'Administration régionale et locale. Ainsi, il veille au respect des
lois sur le domaine national et peut même donner un avis sur les projets
ayant une incidence sur l'Aménagement du Territoire. De ce fait, il sert
d'appui technique à l'administration dans les différents projets
entamés, de leur cohérence sur les politiques de
planifications.
5. Les services départementaux des eaux et
forêts :
Le service départemental des eaux et forêts a
pour rôle : de maintenir un bon équilibre de l'environnement en
préservant des eaux et forêts. Ce rôle d'équilibre
est possible grâce à leur mission de conception,
d'élaboration, de coordination et de mise en oeuvre de la politique du
gouvernement dans les domaines de l'environnement, des eaux et forêts et
du développement durable et d'en assurer le suivi. De ce fait, le
service départemental des eaux et forêts peut dans sa zone :
Ø Assurer l'aménagement, la reconstitution, la
conservation des forêts, des aires protégées, des
écosystèmes fragiles, des bassins-versants et la conservation des
eaux et du sol ;
Ø Veiller à l'exploitation rationnelle des
forêts et de la faune sauvage,
Ø Veiller à la préservation du milieu
marin et des zones côtières contre toute forme de pollution et de
dégradation,
Ø Assurer la maîtrise d'ouvrage du volet
environnement de toutes les activités socio-économiques ;
Ø
71
Assurer la certification pour la préservation, et la
délivrance des autorisations des coupes du bois et dérivés
ainsi que des produits forestiers non-ligneux ;
Ø Mettre en place et gérer des
mécanismes de veille et de suivi de l'état de l'environnement
naturel et humain.
Ø Assurer la protection de l'environnement contre
toutes les formes de dégradation en collaboration avec les structures
concernées.
6. Les représentants
déconcentrés (gouvernance, préfecture,
sous-préfecture et chef de villages).
Ces représentants de l'Etat veillent au respect des
règles au niveau de différentes échelles administratives
(région, département, communes d'arrondissements et les
villages). En matière foncière, le contrôle des actes des
collectivités locales par les préfets et sous-préfets
permet d'avoir une gestion en cohérence avec les politiques publiques.
Les gouverneurs, préfets sont souvent dans leur circonscription les
chefs de la commission conciliation lors des procédures d'expropriation.
Ils ont la compétence de police. Les actes du Conseil municipal sont
soumis à priori à l'approbation du représentant de l'Etat,
Art 3 du décret n 96-1138.
Les chefs de village dans les zones rurales, et même
périurbaines occupent la place à la fois de représentant
de l'Etat et des populations, ce qui en fait les relais des populations
auprès des autorités.
Leurs connaissances de la situation foncière du
village leur permettent de jouer un rôle de cadastre rural dans les zones
ou les règles coutumières restent présentes et où
il devient nécessaire de connaître l'historique des
propriétés des terres et des familles concernées. Un autre
représentant de l'Etat a vu le jour avec le développement des
villages et la création des quartiers, il s'agit du
délégué de quartier qui en dehors de l'importance en
matière de gestion foncière des chefs de villages, joue dans des
degrés moindre, le même rôle que ce dernier. Avec la
création des conseils de quartier les populations seront aussi en plus
des représentants mentionnés, au coeur de la gestion de leur
espace en générale et la terre en particulier surtout celle du
domaine national dans leur quartier.
72
B. Les compétences des collectivités
territoriales en matière de gestion foncière
La gestion des terres du domaine national par les
collectivités territoriale est un long processus qui a
démarré depuis l'adoption de la loi relative aux
communautés rurales en 1972, qui permettait aux présidents des
conseils ruraux d'affecter les terres du domaine national. Cette
procédure continua avec la loi sur la décentralisation en 1996
qui consacrait la régionalisation et le transfert de 9 domaines de
compétences aux communes. Elle aboutit avec l'acte 3 de la
décentralisation qui porte sur la communalisation intégrale et la
création des départements en supprimant les communautés
rurales et les communes d'arrondissements.
Les dernières réformes constitutionnelles aussi
donnent une place de choix aux communautés locales dans la gestion des
ressources naturelles, de même que les retombées
économiques liées à leur exploitation. Avant la
création de la Dscos, une collectivité territoriale comme la
région pouvait avoir, sur l'initiative du représentant de l'Etat,
des organes chargés de surveiller l'occupation du sol avec bien
sûr l'appui des services techniques de l'Etat.
Ces outils étaient des comités régionaux
de surveillance et de contrôle de l'occupation du sol Article R 29. Ces
comités étaient chargés :
Ø De la lutte contre les constructions et occupations
irrégulières ;
Ø De surveillance des espaces publics et des secteurs
sauvegardés ;
Ø Du programme d'exécution des mesures
arrêtées à cet effet et du contrôle des
opérations de leur mise en oeuvre, en rapport éventuellement avec
les brigades de surveillance. Ces comites étaient
représentées par tous les services déconcentrés de
l'Etat et les représentants des collectivités locales
concernés.
Ces comités disposaient aussi des agents
mandatés par les autorités compétentes et munis de cartes
professionnelles, chargés de visiter les lotissements et constructions
en cours ou achevés et procéder aux vérifications qu'ils
jugent utiles.
1. Les communes :
Avec l'acte 3, les communes voient leurs compétences
renforcées surtout en matière foncière. Des
compétences qui ont un impact direct et indirect sur leur foncier.
Ainsi, le nouveau code des collectivités territoriales leur donne le
droit d'initier des politiques d'aménagement afin de veiller à
une utilisation plus rationnelle de la terre, de même qu'une politique
d'habitat plus maîtrisée. De ce fait, les communes peuvent
élaborer par exemple un
73
Plan général d'occupation des sols, des projets
d'aménagement, de lotissement, d'équipement des
périmètres affectés à l'habitation, ainsi que
l'autorisation d'installation d'habitations ou de campements.
La spécificité de l'acte 3 relève de sa
capacité à prendre en compte l'aspect rural de la plupart des
communes récentes. De ce fait, la loi leur donne la compétence de
pouvoir protéger l'environnement et ainsi prévenir certaines de
ces atteintes comme « Les agressions de la faune et de la flore et la
lutte contre les prédateurs et braconniers » de même que
« La lutte contre les incendies et la pratique des feux de culture »
art 12.
Héritières de la majeure partie des
compétences qui étaient dévolues aux communautés
rurales, les communes ont aussi un pouvoir d'affectation et de
désaffectation des terres du domaine national à condition
qu'elles soient immatriculées d'abord au nom de l'Etat et
affectés aux communes, notamment pour servir d'assiette à des
projets d'équipements collectifs Article 301. Les communes disposent de
plusieurs leviers de surveillance et de contrôle de l'occupation du sol
qui sont : la Dscos, la direction des services techniques, la police
municipale, la commission domaniale de la commune, le service d'urbanisme de la
commune. La propriété des terrains immatriculés reste
à l'Etat dans le cadre des lotissements des terrains du domaine national
des zones urbaines.
Les maires aussi voient leurs compétences
renforcées surtout en matière foncière. Le maire peut
présider la commission d'attribution des parcelles même si la
composition des membres de cette commission est fixée par décret.
Les décisions de la commission font l'objet d'un acte portant
attribution de parcelles aux affectataires.
Les maires ont aussi un pouvoir de régulation du
foncier. Ils peuvent par exemple délivrer après instruction par
le service chargé de l'urbanisme : des permis de construire, les accords
préalables, les certificats d'urbanisme, les certificats de
conformité, les permis de démolir et les permis de coupes et
d'abattages d'arbres.
2. Le département :
Le département, créé avec la
réforme sur l'acte 3 de la décentralisation a des
compétences qui touchent plus ou moins le foncier.
Ces compétences concernent : l'aménagement de
l'espace : "le département a compétence pour réaliser les
plans départementaux de développement et organiser
l'aménagement du territoire dans le respect de
l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des autres
collectivités locales" Article 27. Cette compétence est bien
précisée dans l'article 316 qui donne le pouvoir au
74
département d'élaborer et de mettre en oeuvre
son schéma d'aménagement du territoire. Le département
intervient indirectement dans la gestion foncière des autres
collectivités, ainsi, il peut approuver des schémas directeurs et
d'urbanisme (SDAU) et soutenir l'action des communes en matière
d'urbanisme et d'habitat. Article 318.
Comme les autres collectivités territoriales, le
département est compétent :
Ø Pour créer et gérer des forêts,
zones protégées et sites naturels d'intérêt
départemental,
Ø Pour délivrer des autorisations d'amodiation
de chasse, après avis du Conseil municipal,
Ø Pour élaborer et mettre en oeuvre des plans
d'action locale pour l'environnement,
Ø Autoriser de défricher après avis du
Conseil municipal concerné, délivrer de permis de coupe et
d'abattage.
Ø Pour répartir des quotas d'exploitation
forestière entre les communes,
Ø À lutter contre les incendies et protection
de la nature,
Ø À élaborer et mise en oeuvre de plans
départementaux d'actions de l'environnement, d'intervention d'urgence et
de prévention des risques,
Ø À la réalisation de pare feux et la
mise à feu précoce, dans le cadre de la lutte contre les feux de
brousse Article 304.
TROISIEME PARTIE :
ANALYSE DES RESULTATS ET
RECOMMANDATIONS
75
CHAPITRE I: Les dynamiques urbaines : Des impacts
multiples sur le foncier.
I. Impact sur les modes d'appropriations des
terres.
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