Le statut des anciens chefs d'état en Afrique : cas de la République Démocratique du Congo

CHAPITRE III.

ANALYSE DESCRIPTIVE DE LA LOI PORTANT STATUT DES ANCIENS CHEFS D'ETAT EN RDC

Le troisième et dernier chapitre analysera d'une manière descriptive la loi portant statut des anciens Chefs d'Etat en décortiquant les observations, les exigences et les limites de la loi (première section), pour ensuite, parler de la possibilité qu'a un sénateur à vie de revenir au pouvoir (deuxième section) et pour terminer par donner l'enjeu sur les perspectives de la loi en RDC (troisième section).

61

SECTION 1. OBSERVATIONS, EXIGENCES ET LIMITES DE LA LOI

§1. OBSERVATIONS

Le législateur est soumis à des conditions précises qui traduisent le souci de l'Etat de régulariser et contrôler la vie dans la société. Ces conditions sont :

? Le respect du principe de constitutionnalité de lois ;

? La consolidation de l'unité nationale ;

? La lutte contre la corruption, le népotisme, le clientélisme et le tribalisme.

§2. EXIGENCES

La loi pour être conforme à la constitution doit ainsi satisfaire à certaines exigences : elle doit être rédigée de façon claire (A), être accessible et intangible (B) et avoir une portée normative « une exigence démocratique » (C).

A. La clarté de la loi

Le principe de clarté de la loi renvoie à l'exercice par le législateur de sa compétence, qu'il tient de la Constitution. L'absence de clarté et de précision d'une disposition constitutionnelle l'expose à une déclaration de non-conformité à la Constitution, voire d'une loi inconstitutionnelle.

Considérant qu'il appartient au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie l'article 100 de la Constitution ; qu'il doit, dans l'exercice de cette compétence, respecter les principes et règles de valeur constitutionnelle et veiller à ce que le respect en soit assuré par les autorités administratives et juridictionnelles chargées d'appliquer la loi ; qu'à cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intangibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789,¹⁴⁷ lui imposent, afin de prémunir les sujets de droits contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il revient à la cour constitutionnelle de procéder à l'interprétation des dispositions d'une loi qui lui est déférée dans la mesure où cette interprétation est nécessaire à l'appréciation de sa constitutionnalité ; qu'il appartient aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes d'appliquer la loi, le cas échéant sous les réserves que la cour constitutionnelle a pu être conduite à formuler pour en admettre sa conformité à la Constitution ».

Dans ce cas, nous estimons que quatre articles de la loi portant statut des anciens Présidents de la République élus manquaient aux exigences de clarté et d'intangibilité de la loi, sans oublier le manque des autres dispositions nécessaire.

B. L'accessibilité ou l'intangibilité de la loi

Dans un article consacré à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi,¹⁴⁸ M. Pierre de Montalivet indique que l' « on assiste à une transposition d'exigences issues de la légistique¹⁴⁹ dans le domaine juridique ».¹⁵⁰ Il note que l'accessibilité et

147 Conseil Constitutionnel - Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, 11.09.2014.

148 Cet article a été publié dans l'ouvrage collectif dirigé par M. Roland Drago, intitulé « La confection de la loi », Presses universitaires de France, Cahiers des sciences morales et politiques (janvier 2005).

149 Art de faire les textes de lois.

150 M. Pierre de Montalivet a consacré sa thèse aux objectifs de valeur constitutionnelle et a reçu le Prix de thèse 2005 du Sénat.

62

l'intelligibilité « peuvent être considérées en effet comme des préceptes issus de la légistique formelle, cette branche de la légistique qui est constituée des principes et connaissances tendant à améliorer la communication législative et la compréhension des textes législatifs. Elles sont les conditions mêmes de l'effectivité de la loi, dans la mesure où l'application de celle-ci est conditionnée par sa connaissance et sa compréhension par ses destinataires. Leur qualité d'objectif de valeur constitutionnelle signifie que l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi ne constituent pas des droits subjectifs mais des conditions objectives d'effectivité des droits et libertés constitutionnels ainsi que des moyens de limitation de ceux-ci. Elles font partie d'une catégorie de normes constitutionnelles qui ont pour destinataire le législateur ».¹⁵¹

Le principe de clarté et l'objectif d'intelligibilité de la loi « représentent deux aspects d'une même exigence, mais répondant à des considérations différentes et affectées d'un rôle distinct en ce qui concerne les modalités d'exercice du contrôle de constitutionnalité ».¹⁵²

L'accessibilité et l'intangibilité de la loi est un objectif à valeur constitutionnelle.¹⁵³ Le législateur a ainsi l'obligation de respecter l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Aussi cet objectif peut-il constituer le fondement d'une déclaration de non-conformité à la Constitution. Le législateur doit s'appuyer sur les travaux préparatoires pour apprécier l'intelligibilité de la loi.

L'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ne peut toutefois conduire le législateur à méconnaître les règles constitutionnelles qui définissent ses compétences. Si la loi doit être intelligible, elle peut être complexe sans être contraire à la Constitution.

C. La portée normative de la loi

La normativité est une faculté d'imposer une règle uniforme. Ainsi, le droit positif congolais est conçu comme un dispositif normatif qui vise à agir sur les comportements sociaux, à indiquer les règles à suivre et à fixer les obligations auxquelles chacun est soumis.¹⁵⁴

Cette normativité est appliquée à la loi qui est une règle écrite, générale et permanente. Elle est votée par le Parlement. Elle fixe les règles et détermine les principes fondamentaux dans des matières énumérées dans l'article 100... La loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative.

Derrière ce concept de normativité, on trouve les concepts de l'ordre juridique et de la hiérarchie des normes. Ainsi, pour faire respecter cet ordre, il existe un contrôle de constitutionnalité de la loi pour que la constitution reste supérieure à cette loi et que la loi ne pose pas de principes contraires à la constitution.¹⁵⁵ Ce contrôle est effectué après le vote définitif de la loi et avant sa promulgation par le Président République.

Néanmoins, on assiste à une crise de la normativité de la loi portant statut des anciens Présidents de la République élus en RDC. En effet, auparavant, la proposition de la loi MUTINGA

151 M. Pierre de Montalivet a consacré sa thèse aux objectifs... Op., Cit.

152 M. Bertrand Mathieu, Petites affiches n° 191, 24 septembre 2002.

153 M. François LUCHAIRE dans un article de la Revue française de droit constitutionnel n° 64, octobre 2005.

154 https://www.pimido.com/droit-public-et-prive/droit-civil/dissertation/normativite-loi-125907.html

155 Cfr. les articles 19, 20, 21, et 23 de la loi portant statut des anciens Présidents de la République qui violent les Articles 56, 57 et 58 de la constitution mais aussi les articles 19, 20, 21, et 23 de la loi portant statut des anciens Présidents de la République.

63

considérée comme norme incontestable pour éviter les velléités politiques de s'éterniser au pouvoir, cette loi, aujourd'hui, est de plus en plus critiquée. De nombreux débats doctrinaux portent sur la question sur la normativité de la loi car pendant longtemps, cette exigence de normativité de la loi a été délaissée parce qu'il a été intégré, dans cette loi, les anciens chefs de corps constitués.

Comme nous l'avons vu avec les exposés précédents, une meilleure qualité de la loi reste difficile et idéaliste. Citation de Francis Bacon (philosophe anglais du 16^ème siècle qui conclue cet exposé : « L'obscurité dans l'expression des lois vient ou de ce qu'elles sont trop verbeuses, trop bavardes, ou au contraire de leur excessive brièveté ». Cette citation reprend toute la problématique de la loi car il ne faut pas que la loi soit trop descriptive et trop longue au risque de contenir des dispositions qui n'ont aucune portée normatives ; mais la loi ne doit pas être trop imprécise au risque d'être incompréhensible.

Pourquoi dit-on que la normativité de cette loi connaît une crise ? Quelles sont les conséquences de cette crise ? Lorsqu'on lit cette loi, il y a de nombreux articles qui semblent incompréhensibles ou du moins inutiles. Beaucoup de lois ont une portée symbolique ou ne sont jamais appliquées de par leur manque de normativité. Ainsi, on peut dire que la loi est désacralisée car elle a perdu de sa souveraineté en tant que texte législatif incontesté.

De plus, il y a une nécessité de poser des limites aux citoyens. Les citoyens sont libres jusqu'à ce que ceux-ci dépassent les limites fixées par la loi. Si ces limites sont incertaines, la liberté des citoyens devient elle-même incertaine. Par conséquent, la démocratie n'est plus appliquée. En outre, cette exigence de normativité de la loi est nécessaire au respect du principe de séparation des pouvoirs.

§3. LIMITES

En général, la loi est faite pour être obéi, en ce sens, elle doit être irréprochable, elle doit alors organisée la société et respectée les bonnes moeurs et l'ordre public. La loi a un champ d'application défini dans l'espace (A) et dans le temps (B).

A. La portée spatiale

La loi a d'abord une portée territoriale limitée qui fait qu'elle ne s'applique aux personnes, aux choses, aux actes qu'en raison des rapports qu'ils ont avec un certain territoire. Cette limite territoriale s'explique, très naturellement, par la coexistence de plusieurs sociétés politiques enfermées dans des espaces déterminés.

Dans la plupart des cas, il n'est pas difficile de dire quelle loi est applicable dans tel ou tel autre domaine. Quand la question est douteuse, elle trouve une réponse dans les règles de droit international qui ont été établies pour résoudre cette sorte de conflit.

B. La portée temporelle

La loi a aussi une portée temporelle limitée. Ceci vient des changements de circonstances et des variations de l'opinion. Même si les lois sont faites pour une durée infinie, les vicissitudes des conditions sociales et des sentiments politiques ont tôt fait de leur mettre un terme. Nos lois ne sont pas vieilles, la plupart datent de ce siècle. Et il ne se passe pas d'année où un droit nouveau ne succède à un droit ancien, dans les domaines les plus divers. Cette succession, qui est

64

devenue un phénomène permanent, ne manque pas d'engendrer une multitude de conflits: telle affaire relève-t-elle encore de l'ancienne loi ou déjà de la nouvelle ?

Sans doute le législateur dispose-t-il d'une certaine latitude pour aplanir ces conflits. Il peut chercher à ajuster lui-même le champ d'application des deux lois, de celle qui est abrogée et de celle qui la remplace. Il peut même créer un statut spécial pour les situations transitoires et/ou pour des catégories spécifiques des domaines. Mais il n'est pas entièrement libre. Ici encore, il y a un ordre à respecter; un ordre qui doit tenir compte, à la fois, des exigences de la société et des intérêts légitimes des particuliers.

Et, comme cet ordre s'impose aux lois, il est normal qu'elle ait sa base dans la Constitution. Voici comment se déroule la publication d'une loi, il faut qu'il ait :

? L'initiative (projet ou proposition) ;

? Le vote ou l'adoption qui est l'oeuvre du parlement ;

? Le contrôle de constitutionnalité (pour les lois organiques) ;

? La promulgation par le Chef de l'Etat ;

? La publication au Journal Officiel et l'entrée en vigueur.¹⁵⁶

Une loi n'a d'effet qu'après son entrée en vigueur. Aucune autorité n'a le droit de l'appliquer tant qu'elle n'est encore qu'un projet, même pas après le vote final de l'assemblée législative. Cela tient à l'organisation des pouvoirs publics et à la séparation des pouvoirs, elle ne peut entrer en vigueur qu'après qu'elle ait été promulguée et publiée au Journal Officiel. Le mode de publication est réglé par la législation ordinaire mais il doit être propre à atteindre et à instruire les personnes auxquelles la loi s'applique.

La loi portant statut des anciens Chefs d'Etat ne doit se limiter et s'appliquer qu'aux personnes qui ont exercés les fonctions du Président de la République, par ricochet, à son conjoint non remarié et à ses enfants mineurs.

SECTION 2. LA POSSIBILITE DE REVENIR AU POUVOIR EN RDC §1. DE L'IMPOSSIBILITE

Il importe de se demander, ab initio, est-ce qu'un Président qui a fait deux mandats peut-il être candidat aux élections présidentielles ?

L'article 70 de la constitution sus évoqué est clair quant à ce, il ne se limite pas qu'à la notion du mandat mais aussi à la durée de ce mandat, car, l'article 220 de la même constitution stipule dans son alinéa premier que « le nombre et la durée des mandats du Président de la République, ne peuvent faire l'objet d'aucune révision constitutionnelle ». Cependant, cet article verrou l'alinéa premier de l'article 70 qui interdit formellement à un Président de la République de briguer un troisième mandat après l'expiration de deux précédents (successifs ou intermittents).

Il est certainement impossible pour un ancien Chef d'Etat de revenir au pouvoir lorsqu'il a épuisé ses deux mandats présidentiels.

Le pouvoir en RDC est subdivisé en trois catégories (le pouvoir Exécutif, le pouvoir Législatif et le pouvoir Judiciaire), ces pouvoirs sont indépendants. Cependant le statut accordé aux anciens Chefs d'Etat par le constituant congolais dans la constitution à son article 104 alinéa 7 est un statut honorifique bien qu'il soit concerné par des incompatibilités évoquées dans l'article

156 Lire les Articles 79 al 2, 100 al 2, 136, 137, 139 al 2, 140 et 142 de la constitution de la RDC.

65

108 de ladite constitution, car pour être sénateur il faut remplir les conditions d'éligibilités telles qu'énoncées dans l'article 106 de la même constitution. Sur ce, le sénateur est élu pour un mandat de 5 ans, il est rééligible dit l'article 105 alinéa 1, alors que le sénateur à vie ne pas élu et son statut est viager comme le dit son appellation « sénateur à vie ». L'article 104 stipule dans son alinéa 2 que le sénateur représente sa province, mais son mandant est national, tandis que le sénateur à vie ne représente aucune province parce qu'il ne pas élu comme les autres sénateurs. Le sénateur à vie ne peut pas se prévaloir être sénateur comme le stipule l'alinéa 1 du même article parce qu'il bénéficie que d'un statut particulier. L'alinéa 4 renchéri que les candidats sénateurs sont présentés par des partis politiques ou par des regroupements politiques. Ils peuvent aussi se présenter en indépendant, force est de constater que le sénateur à vie n'est présenté par aucun parti ou regroupement politique, il ne se présente même pas en indépendant. L'alinéa 5 poursuit qu'ils (les sénateurs) sont élus au second degré par les assemblées provinciales pendant que lui dès qu'il achève ses deux mandats présidentiels, devient de droit sénateur à vie (alinéa 7 dudit article) aucune Assemblée provinciale ne l'élu au second degré et enfin l'alinéa 6 conclu que chaque sénateur est élu avec deux suppléants, en regardant, le sénateur à vie n'a aucun suppléant.

Dans ce cas, le sénateur à vie qui a bien sûr épuisé ses deux mandats présidentiels ne peut ni occuper une fonction au sein du pouvoir exécutif, ni au sein du pouvoir législatif encore moins au sein du pouvoir judiciaire, donc sa présence au Sénat n'est qu'un droit accordé à tout le monde d'assisté aux séances si le huis-clos n'y est pas prononcé (article 108 alinéa 2 de la constitution). Mais compte tenu de son expérience à la tête de l'Etat, le sénateur à vie peut être invité soit par l'un des pouvoirs précités pour donner son expertise.

Sur ce, tout comme la loi portant statut des anciens Présidents de la République élus dans son article 6, la loi électorale dans son article 10, devrait, pour se conformer aux articles 72 point 4 et 108 alinéa 2 point 9 de la constitution, intégrée dans sa liste des incompatibles et/ou des inéligibles, le sénateur à vie, qui a épuisé ses deux mandats présidentiels.

Comme l'a toujours dit le professeur MBATA, pour qu'un ancien Président de la République qui a épuisé ses deux mandats, revienne au pouvoir, il doit mourir, ressuscité et changé de nom pour y espérer, alors nous nous ajoutons à cette pensée qu'il doit aussi changer de visage.

§2. DE LA POSSIBILITE

L'organisation des élections est certes une condition indispensable pour assurer la permutation démocratique de l'élite dirigeante mais elle ne saurait être assimilée automatiquement à l'alternance au pouvoir. Pour y parvenir, elle doit être accompagnée d'une alternative politique,¹⁵⁷ c'est-à-dire qu'elle doit apporter des différences notables entre les programmes de la majorité de ceux de l'opposition.¹⁵⁸

L'assurance de retourner au pouvoir implique de la part des partis politiques ou des formations politiques l'acceptation de la règle selon laquelle, seul l'arbitrage des électeurs confère la légitimité de gouverner.¹⁵⁹

La possibilité de revenir au pouvoir est en terme de parti politique et aussi individuel. De parti politique, parce que ce n'est lié à aucune limitation de mandat donc même si son candidat est fin mandat, il peut toutefois présenter un autre candidat sous sa couleur politique, par exemple,

157 BOSHAB MABILENG E, La République Démocratique du Congo: le décret-loi constitutionnel 0°003 du 27 mai 1997 face aux critères de la démocratie, in Revue de Droit Africain N° 3, Juillet, 1997, pp. 54-55.

158 ESAMBO KANGASHE J.L., La République Démocratique du Congo à l'épreuve de l'alternance au pouvoir, DES en droit public, UNIKIN, 2005, p. 25.

159 Idem

66

le Président Joseph KABILA arrivé fin mandat, sa famille politique (FCC) présenta monsieur SHADARY Emmanuel pour sa succession mais monsieur TSHISEKEDI TSHILOMBO Félix remporta ce scrutin du 30 décembre 2018. Cette possibilité est individuelle, parce qu'un candidat peut faire son premier mandat et se voit prêt pour le second, il postule encore, s'il gagnait l'alternance démocratique sera bien organisée aussi l'exemple du Président Kabila qui s'était succédé lui-même en 2011.

Il sied de signaler dans le cadre de ce travail que, la possibilité qu'a un ancien Président de la République de revenir au pouvoir est consacrée dans l'article 70 alinéa 1^er de la constitution qui stipule que « Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois. » cet alinéa spécifie que si le Président en exercice ne parvient pas à gagner les élections pour son second et dernier mandat, pourrait postulé aux élections prochaines pour briguer son second et dernier mandat ? A cet effet, il sied de noter que tout Président de la République honoraire congolais est sénateur à vie de plein droit, en vertu de l'article 104 alinéa 7 de la même constitution enrichissons que cette qualité ne l'empêche pas de postuler à nouveau s'il n'a exercé qu'un seul mandat à la tête de l'Etat.

Dans ce cas, il importe de savoir si rester sénateur à vie est un droit ou une obligation ? En considération de la pensée sus évoquée, rester sénateur à vie est :

y' Un droit : lorsqu'il n'exerce qu'un seul mandat présidentiel en RDC et lorsqu'il renonce pour exercer des fonctions rémunérées conférées par un organisme international dont la République Démocratique du Congo est membre ;

y' Une obligation : lorsqu'il exerce et épuise ses deux mandats présidentiels en RDC bien qu'il garde encore ses droits d'accéder aux fonctions d'un organisme international.

SECTION 3. L'ENJEU SUR LES PERSPECTIVES DE LA LOI EN RDC §1. L'APPORT DE LA LOI

Il est question de parler du rôle de la loi portant statut des anciens Chefs d'Etat en RDC (A) sans oublier aussi son contenu (B).

A. Le rôle de la loi

Depuis son accession à l'indépendance le 30 juin 1960, en dépit de son aspiration démocratique, la République Démocratique du Congo n'a jamais expérimenté l'alternance démocratique. Cette aspiration est souvent entravée par des crises politiques et des rébellions à répétition. De manière générale, ces crises tirent leur origine dans l'insécurité éprouvée par des anciens animateurs des Institutions de la République.¹⁶⁰

Parfois, nous n'aimons pas la loi, car elle oblige ou empêche de faire ce que nous voulons. Pourtant, pour cohabiter dans une société, nous devons avoir quelques règles à suivre. Quels sont ses rôles et ses importances ?

On peut dire que ladite loi remplit quatre fonctions différentes, chacune d'elles étant d'une importance capitale pour le bien-être de la République. La loi :

y' Préserve des crises politiques et des rébellions à répétition : elle entend consolider la démocratie, en l'occurrence par le mécanisme de l'alternance démocratique. C'est sa première fonction et la plus capitale ;

160 Exposé de motif de la loi portant statut des anciens Présidents de la Républiques élus de la RDC

67

y' Permet de promouvoir les fonctions du Président de la République ; y' Garantit la survie des anciens Chefs d'Etat ;

y' Encourage les Chefs d'Etat en exercice à faire ce qui est juste, car après cette vie, il y a une autre qui les attend.

Il faut reconnaître que de nombreuses critiques sont exprimées à l'égard des avantages qui sont censés découler de l'existence de cette loi et du respect de l'Etat de droit. D'autres vont plus loin et affirment qu'entre de mauvaises mains, la loi peut devenir un instrument du mal, un moyen par lequel les dirigeants peuvent voler des biens destinés à la res publica. On soutient aussi que même si la loi n'est pas utilisée comme instrument du mal elle peut devenir complice en faisant des choses telles que :

? Empêcher l'Etat de faire le nécessaire pour prévenir les atrocités et garantir le social et le développement de la population ;

? En accordant des droits et des avantages aux personnes qui ne sont pas bénéficiaires et en les encourageant à les exercer, ceci favorise une culture préjudiciable qui met en péril la caisse de l'Etat.