La régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité internationales. étude appliquée au conflit en République Centrafricaine

SECTION II : LES EXPRESSIONS DU PARTENARIAT CEEAC/UA-ONU,DES INSTRUMENTS JURIDIQUES IMPERSONNELS, APPLICABLES PAR DEDUCTION AU CAS CENTRAFRICAIN

Les expressions théoriques du partenariat CEEAC/UA-ONU sont concernent essentiellement les textes édictés, soit par la CEEAC, soit alors par l'Union Africaine dans le cadre de leur entendement de la relation du partenariat avec les Nations Unies en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Si ces textes sont de portée générale et donc « militent » pour tous les Etats membres de chacune des organisations considérées, l'on peut considérer qu'ils sont applicables, de jure et par déduction, dans le cadre de la prise en charge du conflit centrafricain. Il existe donc un lien indirect entre ces textes et la question du conflit en République en Centrafricaine.

Différentes expressions théoriques sur ce partenariat existent au niveau de ces organismes régionaux. L'on peut s'en convaincre d'abord au niveau de l'UA (Paragraphe I) et ensuite au niveau de la CEEAC (Paragraphe II).

PARAGRAPHE I : Les expressions théoriques du partenariat au niveau de l'Union Africaine

« Expression institutionnelle d'une coopération régionale renforcée^326(*) », l'UA, mieux encore son Acte constitutif consacreexpressément, en son article 5, l'existence de neuf (9)organes : (a) la Conférence de l'Union, (b) le Conseil exécutif ; (c) le Parlement panafricain ; (d) la Cour de justice ; (e) la Commission; (f) le Comité des représentants permanents ; (g) les Comités techniques spécialisés; (h) le Conseil économique, social et culturel; (i) lesinstitutions financières^327(*).

Quelques-uns de ces organes, notamment la Conférence (A) et la Commission (B) de l'Union retiendront notre attention pour l'illustration des expressions théoriques de ce partenariat.

A- La Conférence de l'Union et les expressions du partenariat

Il s'agit de « l'organe suprême de l'Union » et il « est composée des Chefsd'Etat et de Gouvernement ou de leurs représentants dûment accrédités^328(*)».

A la lecture simultanée de l'article 9^329(*) de l'Acte constitutif et du Règlement intérieur^330(*) portant sur ses pouvoirs et attributions, on remarquera que la Conférence dispose de larges pouvoirs administratifs ou ce que l'on peut encore considérer comme une fonction gouvernementale^331(*).

C'est vraisemblablement en vertu de cette fonction sinon de ce pouvoir que cette Conférence ait pris la Décision sur le douzième rapport du Comité des dix sur la Réforme du Conseil de sécurité des Nations Unies^332(*)qui révèle un partenariat institutionnalisé (1) mais également la Déclaration sur le Rapport du Conseil de Paix et de Sécurité sur ses activités et l'Etat de la paix et de la sécurité en Afrique^333(*) qui sonne comme l'appel à la reconsidération d'un partenariat préétabli (2).

1- Décision Assembly/AU/Dec.485(XXI) ou « révélation » d'un partenariat institutionnalisé

Réunis à Addis-Abeba en Ethiopie les 20 et 21 mai 2013 à l'effet d'une session ordinaire, les Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union Africaine ont demandé aux Représentants permanents africains du Comité des dix auprès des Nations Unies de participer aux négociations intergouvernementales en cours sur la réforme du Conseil de sécurité des Nations Unies, de continuer à assurer la liaison avec les autres Représentants permanents africains auprès des Nations Unies, et également de poursuivre le dialogue avec les autres États membres ainsi qu'avec les groupes d'intérêt sur le processus de réforme, en vue de défendre, d'appuyer et de promouvoir la position africaine commune. Il convient de signaler que cette demande a été faite après avoir pris note de l'évolution des négociations intergouvernementales sur la réforme du Conseil de sécurité des NU, en particulier des réunions de haut niveau du Comité des dix chefs d'État et de gouvernement aux niveaux des ministres des Affaires étrangères et des Représentants permanents, tenues à Freetown en Sierra Leone^334(*). La Conférence a, en outre, invité la Commission de l'Union à faciliter davantage les activités des Représentants permanents africains du Comité des dix auprès des Nations Unies concernant les négociations intergouvernementales sur la réforme du Conseil de sécurité des Nations Unies et les consultations connexes à ce sujet^335(*).

Ce qu'il convient de retenir, en plus du fait que des parties africaines et « parties onusiennes » s'inscrivent dans une dynamique régulière de discussion en vue de cadrer leurs efforts pour faire face aux questions de maintien de la paix et la sécurité dans le monde, est l'aspect institutionnel de cette relation partenariale révélée par la décision considérée. En effet, dans le but de rendre plus fluide leurs visions quant aux causes des conflits et stratégies à mettre en oeuvre pour les régler, l'ONU et l'Union Africaine ont décidé de créer dans leurs services réciproques des bureaux spécifiques à cet effet. C'est ainsi que l'on a par exemple le BUNUUA et le Bureau de l'UA auprès des Nations Unies. Mais il n'en est pas tout, une Déclaration de la Conférence de l'Union s'inscrit aussi dans cette dynamique de révélation de ce partenariat.

2- Déclaration Assembly/AU/Decl. 1/(XXI) ou « révélation » de l'appel à la reconsidération d'un partenariat non institutionnalisé

La Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement a souligné, lors de la vingt et unième session ordinaire, « la nécessité de construire un partenariat innovant, flexible, concret et équilibré avec les partenaires internationaux, en particulier avec les Nations Unies^336(*)... ».

Cedésir a été exprimé préalablement àl'examen del'état de la paix et de la sécurité sur le continent et les mesures à prendre pour accélérer la réalisation de l'objectif d'une Afrique sans conflits, sur la base du rapport du Conseil de paix et de sécurité sur ses activités et l'état de la paix et de la sécurité en Afrique^337(*). Aussi, la Conférence a-t-ellenoté la nécessité d'accroître le niveau de financement au sein du continent pour marquer l'appropriation et le leadership de l'Afrique, ainsi que les défis qui se posent dans l'établissement de partenariats novateurs et flexibles avec les Nations Unies et d'autres parties prenantes^338(*). En attendant, pour sa part, elle s'engage à augmenter considérablement sa contribution au Fonds pour la paix, pour permettre à l'Afrique de s'approprier pleinement de la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent en demandant à la Commission de lui présenter des propositions concrètes y compris sur le transfert de contributions statutaires du budget ordinaire de l'Union audit Fonds pour la paix ^339(*). Quid de la Commission ?

B- La Commission de l'Union et les expressions du partenariat

Si l'Acte constitutif, par une disposition laconique^340(*), semble figer la Commission dans un rôle de secrétariat de l'UA, les Statuts de la Commission^341(*) en confirmant et en détaillant ce rôle^342(*), semblent néanmoins élargir ses attributions en comparaison à celles de l'ancien Secrétariat général de l'OUA^343(*).

En réalité, la mesure de la portée de cette distinction et de la légitimité intégrative^344(*) de cet organe ne peut être appréhendée de façon immédiate qu'à travers l'analyse de la condition juridique de son dirigeant^345(*). En l'occurrence, il s'agit de celui que les Statuts de la Commission confèrent la qualité de « Chef exécutif de la Commission et d'Ordonnateur de la Commission^346(*) ».

Cet état de choses dans le cadre de cette étude peut se vérifier à travers le Rapport du Président de la Commission de l'Union du 9 janvier 2012^347(*) où il y a la manifestation du désir d'une cohérence dans le partenariat entre deux organisations (1) et le Rapport de la Présidente de la Commission de l'Union du 23 septembre 2013^348(*) où, cette fois, ce désir (de cohérence) est renouvelé (2).

1- Rapport du Président de la Commission de l'Union du 9 janvier 2012, manifestation du désir d'une cohérence dans le partenariat entre deux organisations

Grosso modo, ce rapport est articulé ainsi qu'il suit : d'abord un rappel historique sur le partenariat UA - NU, ensuite un état des lieux, enfin des recommandations.

Il est rappelé qu'au cours des dernières années, les NU et l'UA ont reconnu la nécessité de promouvoir leur coopération et leur collaboration. C'est ainsi qu'en novembre 2006, Koffi ANNAN, alors SG des NU, et Alpha Oumar KONARE, alors Président de la Commission de l'UA, ont signé la Déclaration sur le renforcement de la coopération NationsUnies-Union africaine : Cadre pour le Programme décennal de renforcement des capacités del'UA. L'objectif de la Déclaration est d'accroître la coopération entre les deux organisations et de renforcer l'interaction entre le système des Nations Unies dans son ensemble, d'une part, l'UA, ses organisations régionales et sousrégionales et le Nouveau Partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD), de l'autre, afin de mieux contribuer au relèvement des défis auxquels le continent africain est confronté^349(*).

Le rapport indique que les relations, d'une part, entre le la Commission de l'UA et le Secrétariat des NU, et d'autre part, entre le CPS et le Conseil de sécurité des NU ont enregistré des progrès considérables^350(*).

La Commission et le Secrétariat des NU coopèrent à travers de nombreuses modalités, y compris une interaction quotidienne au niveau opérationnel, des consultations, à chaque fois que de besoin, entre le Commissaire à la Paix et à la Sécurité et d'autres membres de la Commission, d'une part, et leurs homologues des Nations Unies, de l'autre. Et le Président de la Commission de l'UA affirme même d'ailleurs qu'« À [son] niveau,[il] maintien[t]un contact régulier avec le Secrétaire général sur les questions nécessitant [leur]implication et attention personnelles, en plus de réunions à Addis-Abeba, à New York et ailleurs, chaque fois que possible^351(*) ». Ce rapport ajoute que, sur le terrain, l'UA et les NU ont considérablement intensifié leur coopération. Les Bureaux de Liaison et missions de l'UA dans les pays en situation de conflit ou de post-conflit interagissent quotidiennement avec leurs homologues des Nations Unies. Le niveau de consultation et de coordination sur le terrain est significatif de la façon dont l'UA et les Nations Unies pourraient mieux conjuguer leurs efforts et avantages comparatifs respectifs dans la quête de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique^352(*).

Le CPS et le Conseil de sécurité ont établi des liens étroits. Depuis 2007, ils ont tenucinq réunions consultatives, alternativement à Addis-Abeba (16 juin 2007, 16 mai 2009 et 21 mai 2011) et à New York (17 avril 2008 et 9 juillet 2010). Le partenariat entre les deuxConseils est fondé sur la reconnaissance du fait que la réussite d'une action collective nécessite une coopération efficace entre les deux organes^353(*).Toutefois, le rapport relève que les progrès significatifs réalisés dans les relations entre les deux organisations ne doivent pas nous faire perdre de vue que beaucoup reste à faire^354(*).

Ainsi, le rapport établit que la voie à suivre Vers une convergence stratégique^355(*)du partenariat UA - ONU est : (i) approfondissement du partenariat stratégique sur la base du Chapitre VIII, (ii) renforcer le dialogue sur les principes qui sous-tendent le partenariat, (iii) une consultation plus structurée entre le Conseil de sécurité et le CPS, (iv) renforcer l'interaction entre les Présidents du Conseil de sécurité et du CPS, (v) tenir des consultations ad hoc entre le Conseil de sécurité et le CPS, (vi) un rôle plus important pour l'Assemblée générale, (vii) résoudre la question doctrinale concernant le déploiement des soldats de la paix et (viii) établir des liens plus étroits dans le domaine de la consolidation de la paix. Et dans le rapport, les principes en vue d'une plus grande cohérence politique^356(*)dans le partenariat avec l'ONU sont : le soutien à l'appropriation et à la définition des priorités par l'Afrique, une application souple et novatrice du principe de subsidiarité, le respect mutuel et l'adhésion au principe des avantages comparatifs, une division du travail reposant sur la complémentarité. Ce désir de cohérence est renouvelé dans le Rapport de 2013.

2- Rapport de la Présidente de la Commission de l'Union du 23 septembre 2013, renouvellement du désir d'une cohérence dans le partenariat entre deux organisations

D'abord ce Rapport de la Présidente de la Commission de l'Union africaine, alors madame Nkosazana DLAMINI ZUMA, est soumis en application du paragraphe 6 de la Déclaration Assembly/AU/Decl.1 (XXI) sur le Rapport du Conseil de Paix et de Sécurité de l'UA sur ses activités et l'état de la paix et de la sécurité en Afrique, adoptée par la 21^ème session ordinaire de la Conférence de l'Union, tenue à Addis-Abeba, les 26 et 27 mai 2013.

Dans cette déclaration, la Conférence a souligné la nécessité de bâtir un partenariat novateur, flexible, orienté vers l'action et équilibré avec les partenaires internationaux, en particulier les Nations Unies. Pour atteindre cet objectif, la Conférence a demandé au Conseil de tenir une réunion au sommet, afin d'examiner le partenariat avec les NU à la lumière des difficultés rencontrées récemment sur la situation au Mali et d'autres questions liées à la paix et à la sécurité sur le continent, dont la RCA^357(*).

Il convient de rappeler que « le partenariat avec les Nations Unies dans le domaine de la paix et de la sécurité est l'un des plus proéminents^358(*). ». Dans l'accomplissement de son mandat, et comme prévu dans le Protocole relatif à la création du CPS, cet organe a noué des relations avec le Conseil de sécurité des Nations Unies.

Ensuite, rappelant fondamentalement les mêmes principes d'une plus grande cohérence politique^359(*) contenus dans le précédent Rapport^360(*), la Présidente de la Commission a recommandé des mesures suivantes^361(*) dans le cadre du partenariat UA - NU : (1) interprétation flexible et novatrice du Chapitre VIII, (2) renforcer les consultations entre le CPS et le Conseil de sécurité, (3) consultations plus étroites entre le Secrétariat des Nations Unies et la Commission de l'UA et (4) traiter de façon systématique et effective la question du financement prévisible, durable et flexible des opérations de soutien à la paix conduites par l'UA avec le consentement du Conseil de sécurité.

Enfin, la Présidente de la Commission a fait l'observation suivante « Des progrès significatifs ont été enregistrés dans le partenariat entre les deux organisations. Beaucoup n'en reste pas moins à faire. Il importe que l'UA et les Nations unies intensifient leurs efforts pour que ce partenariat soit renforcé, sur la base d'une lecture créative du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, de la reconnaissance du rôle essentiel de l'UA et du fait que le soutien des Nations Unies à l'UA s'agissant du maintien de la paix et de la sécurité internationales est une partie intégrante de la sécurité collective telle que définie par la Charte des Nations Unies^362(*). ».Si ces différents textes de l'Union africaine sont des manifestations déterminantes cette relation partenariale qui existe entre elle et l'ONU, il existe un autre acteur également qui en manifeste, la CEEAC.

* ³²⁶NTWARI (Guy-Fleury), L'Union africaine et la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique, op. cit., p. 82.

* ³²⁷En vertu du Protocole sur les amendements à l'Acte constitutif de l'Union africaine, cette énumération sera complétée par l'insertion du Conseil de paix de sécurité comme Organe de l'UA.

* ³²⁸Acte constitutif de l'Union africaine, article 6, para. 1 et2.

* ³²⁹ Sur le pouvoir de définition des politiques communes de la Conférence de l'Union.

* ³³⁰Doc. UA, Règlement intérieur de la Conférence de l'union adopté lors de la Première Session Ordinaire de la Conférence de l'Union tenue à Durban (Afrique du Sud) en juillet 2002 (Cf. Doc. UA/Conf. de l'Union, Décision sur la période intérimaire, Assembly/AU/Dec.1(I), p. 1) et amendé depuis, lors de la Huitième Session ordinaire tenue à Addis-Abeba (Ethiopie) en janvier 2007 (Cf. Doc. UA/Conf. de l'Union, Décision sur lesamendements proposés aux Règlements intérieurs de la Conférence de l'Union, du Conseil exécutif, du Comitédes Représentants permanents ainsi qu'aux Statuts de la Commission - Doc. EX.CL/298 (X). Assembly/AU/Dec. 146 (VIII), p. 1).

* ³³¹Selon Ignaz SEIDL-HOHENVELDERN, « [d]éjà en droit interne, il est souvent malaisé de distinguer les fonctions gouvernementales des fonctions administratives. Ces frontières sont encore moins nettes dans le droit des organisations internationales ».Voir la section 3 : rédigée par SEIDL-HOHENVELDERN (Ignaz), « Les organesadministratifs », in DUPUY (R-J) (dir.), Manuel sur les organisations internationales / A Handbook on International Organizations. Martinus Nijhoff Publishers, 1998, pp. 89-292.

* ³³²Assembly/AU/Dec.485(XXI).

* ³³³Assembly/AU/Decl. 1/(XXI).

* ³³⁴Assembly/AU/Dec.485(XXI), 1.

* ³³⁵Ibid, 9.

* ³³⁶Ibid, 6.

* ³³⁷Assembly/AU/Decl. 1/(XXI), par. 1.

* ³³⁸Ibid, Par. 4.

* ³³⁹Ibid, 5.

* ³⁴⁰Il s'agit de l'Article 20 de l'Acte constitutif.

* ³⁴¹Adoptés lors de la 1ère session de la Conférence de l'Union (Voir Doc. UA/ Conf. de l'Union, Décision sur la période intérimaire, Assembly/AU/Dec.A-5 (I)). Publiés dans la RADIC vol. 13 (2005) (« African Legal Materials - Documents juridiques africains », pp. 177-188).

* ³⁴²Ce sont les attributions qualifiées par le Professeur SALL de « mémoire » ou encore de « notariale dans la mesure où elles consistent à suivre la vie de l'Organisation, à recueillir les volontés des Etats membres qui ont en main la destinée de celle-ci, dans les nombreuses circonstances où ces volontés sont amenées à s'exprimer ».SALL (Alioune), « Le Secrétaire général de l'OUA et le Président de le Commission de l'Union africaine : Etude comparative », in Revue juridique et politique des pays francophones, 2010, n°4, pp. 443- 485., pp. 447-448. De manière concrète, il s'agit des compétences énumérées à l'article 3, para. 2 des Statuts de la commission de l'UA, aux litera e), j), k), l), o), u), y).

* ³⁴³Pour le Professeur BOURGI, « la Commission fait figure de symbole des nouvelles orientations de l'Union et de la volonté de rompre avec les modes d'organisation et de fonctionnement du Secrétariat général de l'OUA » BOURGI (Albert), « L'Union africaine entre les textes et la réalité », AFRI, Vol. 5, janvier 2004, p. 332.

* ³⁴⁴Selon le Professeur SALL, la situation de la Commission « (...) dans le cadre de l'UA, pourrait donc constituer une sorte d'instrument de mesure du progrès accomplis dans la voie de la supranationalité, c'est-à-dire des sacrifices de souveraineté consentis par les Etats à l'occasion de la substitution de l'OUA par l'UA ». Voir SALL (Alioune),art. cit., p. 459.

* ³⁴⁵En effet, on peut étendre le raisonnement du tribunal administratif de l'Organisation Internationale pour le Travail (OIT) dans l'affaire Tévoédjrè, quant au statut du chef d'exécutif d'une organisation internationale, qu'il soit dénommé Président, Directeur général, Secrétaire général, etc. En l'espèce, ce tribunal devait considérer que « [l]e Directeur général [du BIT] joue dansl'Organisation un rôle auquel nul ne peut se comparer ». Tribunal administratif de l'OIT, affaire Tévoédjrè, jugement n°580, 20 décembre 1983, Rec. 1983, para. 13, b).

* ³⁴⁶Cf. l'article 7 des Statuts de la Commission de l'UA. Pour le Professeur SALL, la dénomination « chef exécutif de la Commission » paraît maladroite. Selon lui, « ce président n'est pas dans une situation d'exécutant des volontés de la Commission (...) ». V. SALL (A.), art. cit.,., p. 446.

* ³⁴⁷ PSC/PR/2. (CCCVII), CPS, 307^ème Réunion, Addis-Abeba, 9 janvier 2012.

Ce Rapport s'intitule Rapport du Président de la Commission sur le partenariat entre l'Union Africaine et les Nations Unies dans le domaine de la paix et de la sécurité : vers une plus grande cohérence stratégique et politique.

* ³⁴⁸PSC/AHG/3. (CCCXCVII), CPS, 397ème Réunion au niveau des Chefs d'Etat et de Gouvernement, New York, 23 septembre 2013.

Ce Rapport s'intitule Rapport de la Présidente de la Commissionsur le partenariat Union Africaine - Nations Unies : l'impératif d'une plus grande cohérence.

* ³⁴⁹Ibid, 4.

* ³⁵⁰Ibid, 104.

* ³⁵¹Ibid, 60.

* ³⁵²Idem.

* ³⁵³Ibid, 42.

* ³⁵⁴Ibid, 106.

* ³⁵⁵Ibid, IX, p. 31.

* ³⁵⁶Ibid, VIII, p. 28.

* ³⁵⁷Ibid, 1.

* ³⁵⁸Ibid, 2.

* ³⁵⁹Ibid, II, p. 2.

* ³⁶⁰ Cf. Supra, note 88.

* ³⁶¹ PSC/AHG/3. (CCCXCVII), op. cit., 23.

* ³⁶²Ibid, 25.