L'encadrement juridique du contentieux de la sincérité des comptes au Cameroun.

INTRODUCTION GENERALE

La nécessité d'un encadrement institutionnel des finances publiques procède d'un souci à savoir: celui de protéger celles-ci des potentiels faussaires de son emploi et ceux chargés de sa sauvegarde. Cet encadrement peut être non juridictionnel ou juridictionnel. Dans ce dernier cas, c'est à un organe indépendant que cette mission est dévolue. Au Cameroun, cet organe indépendant relève du pouvoir judiciaire, c'est la Chambre des comptes de la Cour Suprême^1(*). Néanmoins, telle qu'elle est connue aujourd'hui, cette institution est l'arrière-petite-fille de la Cour française des comptes qui fonctionnait à l'époque où le Cameroun actuel n'était qu'un territoire sous administration franco-britannique. Pour preuve, dans sa partie orientale ce territoire a été tour à tour sous mandat de la Société des Nations puis sous la tutelle de l'Organisation des Nations Unies, et ce, dans la période allant du 26 septembre 1914 au 1^er janvier 1960^2(*).

Le souci de protection de ces finances publiques^3(*)a pour fondement affirmé l'article XIV de la Déclaration française des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui dispose : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». La vérité est telle que ce souci qui vise à protéger les finances publiques remonte au moins à l'époque de la bataille entre Richard 1^er d'Angleterre et Philippe-Auguste de France, dans le comté de Blois en 1194^4(*), sous l'Ancien avant la refondation de Napoléon. Cette bataille permit la matérialisation de ce souci de protéger les finances publiques, par la création d'un prototype de l'actuelle Cour des comptes française : la Chambre des comptes. La première institution de protection externe des finances publiques fut établie. Officiellement en France, la Cour des comptes est créée en 1807^5(*) et fonctionne encore aujourd'hui sous cette même dénomination.

C'est à la croisée des chemins entre la France et le territoire du Cameroun oriental, que celle-ci y implantera la première institution de contrôle des finances publiques, dans l'intervalle du 7 avril 1916 et du 1^er janvier 1960^6(*), et plus précisément à compter de 1919^7(*). En effet, la date de 1914 marque l'occupation française de l'ex Cameroun oriental et celle de 1916, l'administration dudit territoire par le premier « colon » français Joseph AYMERICH du 7 avril 1916 au 8 octobre 1916.

Cette première institution française de contrôle des comptes publics marque également l'avènement de toutes les institutions qui ont précédées l'actuelle Chambre des comptes de la Cour Suprême du Cameroun et qu'il convient de présenter chronologiquement. Dans ce sens, les institutions chargées du contrôle des finances publiques avant l'actuelle Chambre des comptes, furent au nombre de quatre :

- De 1919 à 1960, les comptes publics sont sous le contrôle de la Cour française des comptes ;

- De 1961 au 1^er Juillet 1969, date de la suppression de la Cour Fédérale des Comptes, la Cour fédérale des comptes prendra le relai dans la fédération ; la normalité voulait qu'il y existe deux subdivisions de contrôle des comptes^8(*) ;

- L'Inspection Générale de l'Etat est néanmoins créée quelques temps après la création de la juridiction fédérale des comptes au Cameroun, elle est la troisième de la liste et survivra à la suppression de cette deuxième. En effet, c'est par un décret pris en 1962^9(*) que le service de l'Inspection Générale de l'Etat (IGE) est créé. Il connaitra plusieurs modifications à travers divers décrets et arrêtés. Finalement, il deviendra l'Inspection Générale de l'Etat et de la Réforme Administrative^10(*) (IGERA);

- L'IGERA sera substituée à son tour par les services du Contrôle Supérieur de l'Etat (CONSUPE) en 1997^11(*) qui fonctionne encore à ce jour dont les missions ne se bornent plus à l' « apurement des comptes et à la sanction des responsabilités des comptables^12(*) », mais davantage à « la vérification, au niveau le plus élevé, des services publics, des collectivité territoriales décentralisées, des entreprises publiques et parapubliques, ainsi que des organismes, établissements et associations confessionnels ou laïcs bénéficiant des concours financiers, avals ou garanties de l'Etat ou des autres personnes morales publiques, sur les plans administratif, financier et comptable (et) ; du contrôle de l'exécution du budget de l'Etat^13(*) . »

La Cour française des comptes est la première institution à exercer le contrôle et le jugement des comptes au Cameroun^14(*). Subrepticement, le contrôle des comptes dès 1958 relève de l'office de certains services de l'Etat, tant en ce qui concerne le territoire du Cameroun sous tutelle française que celui sous tutelle britannique^15(*). Après l'indépendance en 1960, la Chambre des Comptes est crée, pour la première fois, au sein de la Cour Suprême du Cameroun Oriental, alors que la situation est stable au Cameroun Occidental. La Cour française des comptes sera substituée par la première juridiction du Cameroun «réunifié«.

L'heureuse héritière camerounaise de la Cour française des comptes est la Cour Fédérale des Comptes. Elle succède en réalité à la Cour Fédérale de Justice qui est naturellement établie au Cameroun à l'époque où celui-ci présentait les traits d'un fédéralisme appliqué, soit à compter du 1^er septembre 1961. A cette date, le Cameroun, eu égard aux attributions constitutionnelles de la Cour fédérale de justice^16(*), n'était pas suffisamment mature, voire prête à envisager une protection sincère de ses finances publiques et a fortiori de ses comptes. L'objectif qui était le sien se résumait en une volonté de reconstruire le Cameroun. En effet, au lendemain de son indépendance, la reconstruction de l'unité nationale était la priorité pour ce nouvel Etat. La protection des comptes débutera, tout au moins en théorie, avec l'entrée en vigueur du premier régime financier^17(*) de l'Etat Fédéral. Qu'il s'agisse de la Cour Fédérale de Justice ou de la Cour Fédérale des Comptes, le contrôle de la sincérité des comptes ne signifie rien du tout. La raison évidente est que ce principe n'existe pas encore, toutes choses qui justifient que le contrôle de la conformité aux lois et règlementations financières, c'est-à-dire le contrôle de la régularité et/ou de la fidélité^18(*) notamment, soient les seuls applicables et appliqués. Se fondant sur ces principes mais davantage sur celui de régularité, ladite juridiction rendait, sur les comptes qu'elle était appeler à juger, des arrêts de quitus, d'avance ou de débet^19(*).

Le régime financier de 1962, demeure appliqué jusqu'en 2006. Il n'en va pas de même pour la juridiction des comptes qu'il a créée car elle est supprimée le 1^er juillet 1969. L'institution qui lui succèdera ne sera plus une juridiction, mais une administration au service du pouvoir exécutif, mieux du pouvoir politique suprême^20(*). Le contrôle des finances publiques est établi avec la création, déjà en 1962, de l'Inspection Générale de l'Etat (IGE) par le décret n° 62/DF/287 du 26 juillet 1962.

Sous l'IGE, le contrôle des comptes « est exercé à titre principal a posteriori et externe ; ce qui le distingue des contrôles opérés par le ministre des Finances. Toutefois et accessoirement, le contrôle de l'IGE peut être concomitant^21(*). » Sa compétence étant double, elle est d'abord rationae materiae, ausens oùelle « porte sur la gestion des ordonnateurs principaux, secondaires et délégués^22(*) ». Puis elle est rationae personae,« L'IGE apure les comptes des comptables publics, patents et des comptables de fait^23(*). » Les mécanismes de contrôle de l'IGE procèdent de deux réalités en l'occurrence le contrôle sur place et le contrôle sur pièces. Le premier est confié aux soins des équipes mobiles qui se transportent vers les structures dont les comptes sont à contrôler afin d'y effectuer leur mission de contrôle. Le second mécanisme qui concerne l'apurement des comptes (encore appelé contrôle sur pièces), est d'ores et déjà soumis au principe d'annualité^24(*). L'autre principe qui y est appliqué est celui de la régularité car le rapporteur signale « par écrit et par les voies de droit, aux comptables, les irrégularités^25(*) » et leur demande des explications à cet effet.

Au sein de l'IGERA se trouvait une « juridiction «sui generis«^26(*) » à savoir le Conseil de Discipline Budgétaire et Comptable (CDBC). Il « fait partie intégrante de l'administration centrale de l'IGERA ; mais ses méthodes de fonctionnement lui donnant aussi un caractère juridictionnel, il est alors loisible de faire du conseil une institution semi-administrative et semi-juridictionnelle^27(*) ». Etant partie intégrante d'une institution administrative, son caractère administratif ne se pose plus. A contrario, sa nature juridictionnelle fait de lui « une juridiction d'attribution ... (car, est-il) juge de la régularité^28(*) ». Le CDBC est surtout et au même titre que l'IGERA, une institution politique.

En principe, les services de l'IGE étaient ainsi chargés de l'apurement des comptes des comptables publics, mais il s'agissait dans le fond d'un contrôle de régularité. Il en demeurera ainsi, avec la mutation de l'IGE en Inspection Générale de l'Etat et de la Réforme Administrative (IGERA) en 1978, et plus tard avec la substitution de l'IGERA par les services du Contrôle Supérieur de l'Etat (CONSUPE) en 1997, quatrième institution de contrôle des finances publiques au Cameroun.

Le premier rapport de la Chambre des comptes de la Cour Suprême affirme que le CONSUPE se substituera à l'IGERA pour l'exécution de la mission^29(*), d'apurement des comptes et de la sanction des responsabilités des comptables. Cette affirmation des rédacteurs de ce rapport mérite une précision. Le contenu du décret portant création du CONSUPE est clair. Ce qui a été reconduit, c'est uniquement la possibilité pour le CONSUPE de sanctionner les responsabilités des comptables^30(*), au même titre que le Conseil de Discipline Budgétaire et Financière^31(*). L'apurement des comptes, n'est pas mentionné.

C'est de par son identité, que le CONSUPE est le substitut^32(*)  de l'IGERA. Pour l'essentiel, le CONSUPE procède pour sa part à des vérifications de l'ordre de la régularité, conformément à l'article 2 du décret qui l'organise^33(*). Même constat, il existe des contrôles des comptes ; mais celui de la sincérité et a fortiori de la sincérité comptable n'existe pas.

Fils de l'IGERA, le CONSUPE intègre également une héritière du CDBC : Le Conseil de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF) dont la présidence est assurée par l'autorité chargée du CONSUPE^34(*). Il sanctionne les irrégularités et les fautes de gestion de l'ensemble des autorités ou personnes publiques qui interviennent dans la gestion des finances publiques.

En définitive, le contrôle des finances publiques exercé par toutes les institutions ayant précédé la Chambre des Comptes de la Cour Suprême du Cameroun est celui de la régularité ce qui consacre le défaut de reconnaissance du principe de sincérité budgétaire et comptable à ces époques. La loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 crée une Chambre des comptes. Elle lui reconnait la souveraineté du contrôle et du jugement des comptes publics et ceux des entreprises publiques et parapubliques. Ayant précisé les matières relevant du domaine de la loi^35(*), il faudra patienter jusqu'en 2007 pour qu'une réforme^36(*) survienne en droit public financier. C'est cette réforme qui permettra la consécration des deux derniers principes du droit budgétaire et comptable^37(*) que sont la sincérité et la transparence. Seule la sincérité (comptable) nous intéresse dans son aspect processuel. Ainsi est-il pour nous question d'examiner le contentieux de la sincérité des comptes au Cameroun. Nous nous sommes posé le problème de la réalité de ce contentieux. Mais avant d'y répondre il serait sage de procéder au préalable à une définition des termes du sujet, question d'éclaircir au mieux les notions en présence.

I. CADRE DE LA RECHERCHE

Le caractère transversal du droit, en temps que discipline a un point de départ et un point d'arrivée certain. Dans ce sens, toute réflexion ne peut se faire que dans un cadre déterminé. D'où la nécessité du cadre d'une recherche.

Il est question à ce niveau d'établir le périmètre à l'intérieur duquel cette réflexion sera menée. Aussi, s'agit-il définir le domaine spatio-temporel, d'une part (A), et le domaine matériel ou scientifique, d'autre part (B).

A. Le domaine spatio-temporel

Le domaine spatio-temporel d'une étude renvoit au champ géographique et au champ temporel de celle-ci. Il est indispensable que ses champs soient préciser afin de ne verser, ni dans l'indiscipline, ni dans l'interminable, bref dans l'arbitraire.

Le champ géographique désigne le lieu dans lequel l'étude doit être menée, eu égard à l'intitulé du thème de la recherche. Dans le cas du thème qui concerne cette entreprise, il va sans dire que le champ géographique est le Cameroun. En effet, l'intitulé du thème de cette réflexion est : « L'existence contentieux de la sincérité des comptes au Cameroun ».

L'expression au Cameroun, champ géographique d'investigation,doit être distinguée de « camerounaise » ; dans le cas d'un thème intitulé : « L'existence camerounaise du contentieux de la sincérité des comptes ». Au Cameroun correspond, à tout ce qui concerne le territoire de la République du Cameroun, c'est-à-dire, qui ce qui est camerounais et davantage ce qui est applicable au Cameroun, en vertu d'une convention^38(*) à laquelle il adhère. C'est dire que le champ géographique de ce thème ne se borne pas au droit camerounais, car il prend également en compte la législation résultant des conventions que le Cameroun a ratifiées ou auxquelles il adhère.

Le champ temporel, pour sa part, renvoit à la période de temps par rapport à laquelle l'étude doit être faite. En ce qui concerne le thème : « L'existence du contentieux de la sincérité des comptes au Cameroun », il faut souligner trois choses :

- La première d'abord voudrait que l'on débute cette entreprise au moment où le contentieux de la sincérité des comptes pouvait avoir un sens, c'est-à-dire, à compter de la date de consécration du principe de la sincérité des comptes^39(*), soit en 2007 ;

- La deuxième ensuite propose, a contrario de cette première, que l'on débute cette entreprise à partir du moment où la juridiction camerounaise des comptes a bénéficié de l'aménagement de ses attributions^40(*), soit en 2003 ;

- La troisième enfin suggère, a contrario des deux premières, que cette initiative prenne son envol dès la création couplée à la spécialisation de la juridiction camerounaise des comptes.

Dans tous les cas, cette entreprise ne saurait être faite sans tenir comptes de ces moments clés, d'autant plus qu'ils marquent les différentes évolutions qu'a connu ladite juridiction. Aussi, le champ temporel de cette réflexion commande que l'on tienne pour référentiel la loi constitutionnelle n°96/06 du 18 janvier 1996 susvisée.

Le domaine spatio-temporel de cette réflexion est donc celui du Cameroun, du 18 janvier 1996 au 30 juin 2015. Cette dernière date est celle à laquelle les investigations sur le terrain ont été achevées.

Cette étape précisée, il sied désormais d'envisager le domaine matériel ou domaine scientifique.

* ¹ Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 2 juin 1972.

* ² Cf. Liste des dirigeants coloniaux du Cameroun français, Un article de Wikipédia, l'encyclopédie libre.

* ³ LEKENE DONFACK (E.C.), « Une acception commune veut que le concept de finances soit synonyme d'argent, de fortune. Les finances seraient alors les ressources pécuniaires, les deniers d'une personne. », In FINANCES PUBLIQUES CAMEROUNAISES, Mondes en devenir - XXXIV MANUELS B - L - 10 BERGER-LEVRAULT, mars 1987, p. 14, §1.

* ⁴ Cf. Wikipédia, op. cit, Cour des comptes (France), « Les comptes fiscaux du royaume voyageaient avec les rois de France lors de leurs pérégrinations, car ils servaient de preuves ou de références et étaient essentiels à l'établissement des chartes et des traités sur lesquels étaient apposés les sceaux du roi et de ses vassaux.

C'est en raison de la perte de la totalité des comptes fiscaux du royaume de France lors de la bataille que Richard I^er d'Angleterre mena contre Philippe-Auguste ( Philippe II de France) en 1194 dans le comté de Blois -- le souverain anglais fit main basse sur les coffres contenant les comptes du royaume de France et refusa de les restituer -- que la décision de rendre les comptes de la cour sédentaires fut prise par Philippe II qui installa un embryon de Chambre des Comptes dans l' île de la Cité, le Trésor étant gardé à la Tour du Temple. »

* ⁵ Cf. Wikipédia, op. cit, « par la loi napoléonienne du 16 septembre 1807 ».

* ⁶ Cf. Wikipédia, Liste des dirigeants coloniaux du Cameroun français, op. cit.

* ⁷ Cf. Premier rapport annuel de la Chambre des comptes de la Cour Suprême du Cameroun de 2006, « la Cour française des comptes qui contrôlait et jugeait les comptes publics du Cameroun sous tutelle française de 1919 à 1960 », p. 8.

* ⁸ Cf. Premier rapport annuel de la Chambre des comptes de la Cour Suprême du Cameroun, op. cit, « une Chambre des Comptes de la Cour Suprême du Cameroun chambre des comptes auprès de la Cour Suprême de l'Etat Fédéré du Cameroun Oriental et un département de l'audit auprès de l'Etat Fédéré du Cameroun Occidental. », p.7-8.

* ⁹ Décret n°62/DF/287 du 26 juillet 1962.

* ¹⁰ Décret n°75/467 du 28 juin 1975, portant réorganisation du gouvernement.

* ¹¹ Décret n°97/047 du 5 mars 1997, portant organisation des services du contrôle supérieur de l'Etat.

* ¹² Cf. Premier rapport de la Chambre des comptes de Cour Suprême du Cameroun.,« des services du Contrôle Supérieur de l'Etat qui vont se substituer plus tard a l'Inspection Générale de l'Etat pour l'exécution de la même mission... Le texte appliqué en matière d'apurement des comptes est le décret n°78/470 du 03 novembre 1978 relatif à l'apurement des comptes et à la sanction des responsabilités des comptables. », p. 8.

* ¹³Décret n°97/047 du 5 mars 1997, op. cit, art. 2 (1) et s.

* ¹⁴ Cf. Premier rapport annuel d la Chambre des comptes de la Cour Suprême du Cameroun, p.7.

* ¹⁵ THEUMOUBE (P), « LE PARTICULARISME DE LA CHAMBRE DES COMPTES A L'INTERIEUR DE LA COUR SUPREME DU CAMEROUN : INTERET ET ENJEU », « Dès 1958 au Cameroun Oriental, le contrôle des services de l'Etat est confié à l'inspection des affaires administratives auprès du gouvernement du Cameroun, tandis qu'au Cameroun occidental, l'examen des comptes de tous les comptables et de toute personne chargée du recouvrement est confié au Accountant General. », p. 1.

* ¹⁶ Cf. Constitution du 1^er septembre 1961 modifiée et complétée par les lois n°s 69/LF/14 du 10 novembre 1969 et 70/LF/1 du 4 mai 1970, TITRE VI, art 33, « La Cour Fédérale de Justice est chargée de :

1- De régler les conflits de compétences pouvant s'élever contre les juridictions respectives les plus élevées des Etats fédérés ;

2- De statuer souverainement sur les recours admis par la loi fédérale contre les décisions rendues par les juridictions supérieures des Etats fédérés dans tous les cas où l'application du droit fédéral est en cause ;

3- De statuer sur les recours en indemnité ou en excès de pouvoir dirigés contres les actes administratifs des autorités fédérales ;

4- De statuer sur les litiges qui opposaient les Etats fédérés entre eux ou l'un d'eux à la République Fédérale.

La composition, les conditions de saisine et la procédure de la Cour Fédérale de Justice sont fixées par une loi fédérale. »

* ¹⁷ Loi n°62/OF/4 du 7 février 1962 portant régime financier de la République Fédérale du Cameroun., TITRE III, Chapitre 1, Section 1, art 100, « Le jugement des comptes des recettes et des dépenses des comptables publics est effectué par la Cour Fédérale des Comptes. ».

* ¹⁸ Ibidem, art 101, « (...) lorsque aucune infidélité ne sera révélée à la charge du comptable de fait, (la Cour Fédérale des comptes pourra) suppléer par des considérations d'équité à l'insuffisance des justifications produites.».

* ¹⁹Ibid, art 107.

* ²⁰ LEKENE DONFACK (E.C.), « Il faut préciser, au préalable, que l'IGE reçoit du seul président de la République les instructions nécessaires à l'accomplissement de sa mission. », In « FINANCES PUBLIQUES CAMEROUNAISES », éd. Mondes en devenir - XXXIV MANUELS B - L - 10 BERGER-LEVRAULT, mars 1987, p. 331, §1.

* ²¹Ibidem, p. 326.

* ²² Ibid, p.331.

* ²³ Idem.

* ²⁴ LEKENE DONFACK (E.C.), op. cit, « Les comptes doivent être adressés au Directeur du Trésor au plus tard le 30 novembre. C'est au Trésor qu'il appartient de les préparer pour les soumettre à l'apurement de l'IGE avec les pièces justificatives avant le 31 janvier. », p. 332.

* ²⁵ Ibidem, p. 333, §1.

* ²⁶Ibid, p. 339., b, « Le CDBC : «juridiction sui generis« ».

* ²⁷ Ibid., 1.

* ²⁸Ibid, p. 341 et 342.

* ²⁹ Cf. Premier rapport de la Cambre des comptes de la Cour Suprême, op. cit.,« des services du Contrôle Supérieur de l'Etat qui vont se substituer plus tard a l'Inspection Générale de l'Etat pour l'exécution de la même mission. », p. 8.

* ³⁰ Décret n°97/047 du 5 mars 1997 portant organisation du Contrôle Supérieur de l'Etat, art 3 al. 1, « Les Services du Contrôle Supérieur de l'Etat concourent à la sanction des ordonnateurs et gestionnaires des deniers publics dans les conditions prévues par les lois et règlements. ».

* ³¹ Décret n°97/049 du 5 mars 1997 portant organisation et fonctionnement du conseil de discipline budgétaire et financière, art 1.

* ³² Ibidem, art 1 al. 1, « Les Services du Contrôle Supérieur de l'Etat relèvent de l'autorité directe du Président de la République dont ils reçoivent les instructions et à qui ils rendent compte. »

* ³³Ibid, « Les Services du Contrôle Supérieur de l'Etat sont chargés : de la vérification, au niveau le plus élevé, des services publics, des collectivité territoriales décentralisées, des entreprises publiques et parapubliques, ainsi que des organismes, établissements et associations confessionnels ou laïcs bénéficiant des concours financiers, avals ou garanties de l'Etat ou des autres personnes morales publiques, sur les plans administratif, financier et comptable ;

du contrôle de l'exécution du budget de l'Etat.

A ce titre, ils exercent :

le contrôle de conformité et de régularité ;

le contrôle financier ;

le contrôle de performance ;

l'évaluation des programmes ;

le contrôle de l'environnement ;

des contrôles spécifiques. ».

* ³⁴ Ibidem, art 3 al. 1, §2, « l'autorité chargée du Contrôle supérieur de l'Etat préside le Conseil de Discipline Budgétaire et Financière, dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par un texte particulier. » Et décret n°97/049 du 5 mars 1997 portant organisation et fonctionnement du conseil de discipline budgétaire et financière, art 3, al. 1 « Le Conseil de Discipline Budgétaire et Financière est composé ainsi qu'il suit :

PRESIDENT : - L'autorité chargée du Contrôle Supérieur de l'Etat (...) ».

* ³⁵ Art 26.

* ³⁶ Loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat.

* ³⁷ Cf. Le livre blanc / Réformes des finances publiques du Cameroun, « Les deux nouveaux principes clés », p. 30.

* ³⁸ V. Préambule de la Constitution en vigueur au Cameroun: « Le peuple camerounais (...) affirme son attachement aux libertés fondamentales inscrites dans la déclaration universelle des droits de l'homme, la charte des Nations-Unies, la charte africaine des droits de l'homme et des peuples et toutes les conventions internationales y relatives et dûment ratifiées » ; l'art. 3 al. 2 de la loi n°2007/006 : « ... prend en compte les directives de convergence des politiques économiques et financières résultant des conventions internationales et régionales auxquelles la République du Cameroun adhère. »

* ³⁹ Loi n°2007/006, op cit, Art. 60.

* ⁴⁰ Loi n°2003/005