Section 4. Configuration
des finances publiques des origines à nos jours
I.4.1. Historiques
Depuis l'antiquité, le pouvoir politique s'est
toujours préoccupé de l'organisation de ses finances. L'empire
romain disposait d'un puissant système fiscal, administrativement
unifié et adapté à la diversité et à
l'immensité de son territoire. A partir de la fin du Moyen âge, en
France, un système financier organisé et performant procure au
Monarque les ressources stables et dynamiques dont-il a besoin pour la guerre
(défendre ou accroître son territoire) ou pour asseoir son pouvoir
(financer un appareil judicaire se substituant aux justices
ecclésiastiques et seigneuriales). Enfin la perception des impôts
permet de mettre en place un appareil administratif sur tout le territoire.
A partir du 17e siècle, le lien le
système fiscal et l'économie est établi. Les gouvernants
comprennent que la structure de l'impôt peut influencer les
décisions des acteurs économiques. Plus tard au 20e
siècle l'impôt devient également, à travers la
redistribution des revenus qu'il permet, un outil de justice sociale.
Les romains commencèrent à organiser leurs
finances publiques en centralisant les recettes de l'Etat au sein du fiscus
(Trésor impérial) et de « aerarium »
(Trésor de l'Etat romain). Les rois francs
récupérèrent le fruit des impôts romains, puis
progressivement ces produits fût éclatés entre Seigneurs
féodaux et le trésor public se privatisa. Avec les croisades
revint l'idée de recettes royales. Puis tout au long de la monarchie, le
pouvoir royal fut confronté à la nécessité de
trouver les moyens de financer ses actions notamment militaires. Dès
lors, il décida de lever l'impôt et s'organisa pour gérer
ses dépenses.
I.4.1.1. Lever
l'impôt
Longtemps, le roi ne disposait que des ressources ordinaires
tirées de son domaine (cens, revenu foncier).
Mais l'augmentation des charges, la guerre de cent ans
marquant un tournant, contraignit le Monarque à chercher de nouvelles
recettes et donc à lever des Impôts qui servit essentiellement
à la couverture des dépenses extraordinaires (la guerre).
Lever l'impôt suppose un dialogue avec ceux sur lequel
il est prélevé afin d'éviter les révoltes
fiscales. Cependant, la monarchie française se bat du 13e au
18e siècle contre l'affirmation d'un consentement
préalable et annuel de l'impôt par une assemblée
préférant un dialogue ponctuel, voir son absence, avec les Etats
généraux (assemblée représentant les trois ordres
du royaume : clergé, noblesse, tiers état), voire l'absence
de dialogue.
Ceux-ci se réunissent pour la première fois,
sous Philippe le BEL, en 1302, pendant la guerre de cent ans, ils
autorisèrent plusieurs impôts (aides, gabelle, traites, taille).
D'abord provisoires, ces impôts devinrent régressivement
permanents. Ainsi, à partir de 1439, les Etats généraux
réunis à Orléans autorisèrent la permanence de la
taille destinée à financer une armée également
permanente. Au lieu du consentement régulier des Etats
généraux, le roi affirma à partir de Charles VI le droit
royal d'imposer.
La monarchie souffrit néanmoins d'un morcellement du
pouvoir fiscal, lui-même affaibli faute de consentement légitime.
Dès lors que les besoins ne cessent de croître, les ressources
fiscales viennent reformer le système, se heurtant à
l'hostilité des parlements de Paris et de province et évitant de
réunir les Etats généraux à partir de 1614.
Le refus de la réforme fiscale de 1787 par le parlement
de paris accélère la convocation des Etats généraux
en 1789, dès lors le 17 juin, l'assemblée nationale
déclare nuls et illégaux tous les impôts existants, puis
établis sans le consentement de la nation. Le 23 juin 1789, Louis XVI
accepte que toute création ou prorogation fiscale soit désormais
soumise au consentement des députés de la nation.
Ce pouvoir reste par la suite aux assemblées
élues. Les révolutionnaires suppriment d'abord les impôts
indirects, considérés comme injustes et nocifs au
développement économique, avant de les rétablir sous le
directoire. Ils créèrent les impôts directs :
dès 1970, la contribution foncière portant sur tous les terrains,
la contribution mobilière portant sur tous les revenus qui ne furent pas
tirés du commerce ou de la terre et la patente qui taxait les
professions selon des signes extérieurs. Ce sont les ancêtres des
« quatre vielles » ils établirent également
par le suffrage censitaire, un lien entre fiscalité et
citoyenneté.
Sous l'ancien régime, la dépense commandait la
recette. Cependant les recettes fiscales ne parvenant pas à couvrir les
besoins croissants de la monarchie, le roi doit s'endetter au point qu'à
la fin de l'ancien régime les intérêts de la l'Etat. Pour
faciliter le remboursement de sa dette, mais aussi pour des raisons de
trésorerie, le monarque a recours à la dévaluation de la
monnaie, puis tente de créer de la monnaie grâce à de
nouvelles techniques comme la monnaie fiduciaire.
La révolution, héritière des dettes de
la monarchie et prise dans les mêmes difficultés fiscales, essaya
de créer des garantis par les biens nationaux, en réalité
d'une valeur huit fois plus élevée. La révolution ouvrit
aussi le premier livre de la dette publique afin d'en centraliser la tenue.
Pour autoriser ces dépenses, le roi se dota de
documents prévisionnels qui se perfectionnèrent pour donner le
budget. L'Etat de finances fut adopté par le conseil royal des finances.
A partir de 1789, l'assemblée approuve chaque année les recettes
et les dépenses.
Qu'il s'agisse de collecter les impôts ou de payer les
dépenses, la monarchie dut se doter d'un appareil administratif pour
gérer les finances publiques. Jusqu'à la monarchie absolue, les
décisions successives des rois accrurent l'efficacité du
système.
Alors que depuis Philippe Auguste, la gestion des finances
royales était confiée aux templiers, au 16e
siècle, le Roi tente de se doter d'instruments à sa main.
Après le renvoi des Templiers, Philippe le BEL crée des
receveurs chargés d'encaisser les recettes et de pays les
dépenses. A partir de 1323, ces agents doivent prêter devant les
chambres des comptes, qui les contrôlent.
A la fin du Moyen âge, le roi se dote d'un appareil
administratif qui ne cesse ensuite de se développer.
En matière fiscale, Jacques coeur sépare
dès 1939 les ordonnateurs chargés d'établir l'assiette et
les comptables compétents pour le recouvrement. Louis XI s'appuie sur
l'appareil administratif pour accroître la centralisation et la puissance
de l'Etat. Il nomme des généraux de finances chargés de
gérer les dépenses et les recettes extraordinaires et
établit le premier document budgétaire.
En 1562, apparaît le titre de surintendant des
finances. Chargé notamment du domaine royal, il permit au roi de
déléguer une partie de ses compétences financières.
La procédure budgétaire annuelle se
précisé avec des documents de prévision et
d'exécution budgétaire.
A partir de Louis XIV, ce mouvement d'extension des
pouvoirs financiers et affirmation du pouvoir royal se rompit en raison de la
crise financière de la monarchie COLBERT, malgré ses
réformes, dut déléguer à la ferme
générale le recouvrement des recettes. Le Trésor public ne
fut à nouveau centralisé qu'à la veille de la
révolution.
L'histoire politique et les finances publiques entretinrent
des relations étroites. Ainsi de nombreuses crises politiques
traversées par la France eurent pour origine plusieurs exemples peuvent
être cités. D'abord, sous l'ancien régime, la
fiscalité constituait souvent le terrain de prédilection des
oppositions entre le roi et les parlements.
Surtout, la révolution de 1789 trouva, elle-même,
sa source dans la convocation des Etats généraux pour
contrecarrer l'opposition farouche des parlements à toute réforme
de la fiscalité. Il fut même possible de noter un certain
parallélisme entre le modèle politique en vigueur et le droit
budgétaire : ainsi, la 3e république qui consacra
le parlement connut une procédure budgétaire où le
législateur avait des pouvoirs importants. A l'inverse, la 5e
république qui fut du pouvoir exécutif la clé de
voûte des institutions vit les règles en matière de
finances publiques élaborées sur la base d'une ordonnance, celle
du 2 janvier 1959.
Ces précisions étant faites, il fut possible de
distinguer deux périodes : la période classique où
étaient élaborés les grands principes régissant les
finances de l'Etat et la période contemporaine fruit de cette
évolution.
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