I.2.3.5.
L'élaboration du budget
I.2.3.5.1. La
préparation du budget
Dans le passé la théorie budgétaire
confiait la décision sur le plan financier aux assemblées.
L'origine nobiliaire et la compétence des parlementaires en
matière financière se prêtaient bien au contexte. Le
parlement avait alors la main mise sur les finances de l'Etat, mais avec
l'évolution politique vers la démocratie, les parlements ont vu
leur rôle diminuer. Progressivement l'exécutif s'est
emparé du pouvoir financier que l'autorité défaillante du
parlement lui transmettait inévitablement, c'est au niveau des
ministères et services à vocation économique et
financière, que le travail d'élaboration de principales
décisions s'est replacé.
A. Les institutions financières de
l'Etat
Le budget en réalité partage entre les organes
politiques gouvernementaux et des administrations.
Dès lors les institutions étatiques sont :
a. Le parlement
A travers des commissions financières surtout la
commission économico-financière qui a fini par s'imposer comme le
seul interlocuteur valable du gouvernement dans le domaine économique et
financier le parlement s'occupe du contrôle de l'exécution du
budget.
b. Le gouvernement
Quelque soit le pays considéré, le gouvernement
joue aujourd'hui un rôle cardinal dans le processus budgétaire
entant qu'institution financière centrale. Tout semble partir de l'Etat
et revenir à lui. Le gouvernement prépare à travers les
services, administration et ministères le projet du budget. Il en
défend le bien fondé devant les chambres du parlement. Il est
chargé s'il en reçoit l'autorisation d'exécuter le budget
et peut aussi l'amender, etc.
Il est à noter, quelque soit le régime
politique la préparation ou carrément l'élaboration du
budget incombe au gouvernement.
B) La procédure de la préparation du
budget
La procédure de la préparation du budget
implique des ministères dépensiers. Le
« pilotage » s'inscrit comme un préalable
obligatoire administratif des dépenses et des recettes
budgétaires. Cette procédure comporte des aspects politiques et
administratifs d'une part et des aspects techniques de l'autre.
Un budget, soigneusement préparé, contient des
prévisions de recettes et des dépenses se rapprochant autant que
possible des réalités qui constituent les résultats de son
exécution. C'est là toute importance des méthodes
d'évaluation.
C) L'évaluation prévisionnelle des
dépenses
Dans les finances modernes, l'évaluation des
dépenses est ardue et pose des sérieuses difficultés. Les
dangers ci-dessous la guettent :
- Les dangers d'évaluation majorée ou
minorée
- La prétendue règle de la priorité des
dépenses
On admet traditionnellement que le budget de l'Etat se
caractérise par la priorité des dépenses sur les recettes
mais cette proposition est moins admise car les recettes ou ressources de
l'Etat sont limitées et toutes les dépenses de l'Etat ne sont pas
nécessaires.
D) L'évaluation provisionnelle des
recettes
Auparavant l'évaluation provisionnelle des recettes se
faisait sur une base forfaitaire, mais depuis la période d'avant la
seconde guerre mondiale, elle se fait aussi par méthode directe.
E) Vote du budget
C'est la phase qui voit intervenir la notion de
décision budgétaire et qui crée effectivement le budget
car celui-ci au-delà de toute considération est une loi. Le
parlement est donc dans son domaine de prédilection. A fortiori, c'est
le domaine où il jouit des pouvoirs importants dans la mesure où
l'initiative du gouvernement s'arrête là où le parlement
analyse le budget et autorise le gouvernement à parler l'impôt
à contracter des dettes et à engager des dépenses.
a. Le pouvoir parlementaire sur le budget
Les modifications du budget proposées par les membres
du parlement ne peuvent ni augmenter les dépenses prévues ni
réduire les recettes évaluées sans remplir au
préalable, les quelques exigences suivantes :
- Tout amendement au projet du budget entrainant un
accroissement des dépenses doit en compensation, prévoir les
voies et moyens de le financer ;
- Toute proposition entrainant une diminution des recettes qui
a pour effet de rompre l'équilibre du budget doit prévoir une
diminution des dépenses correspondantes ou la création des
recettes nouvelles
b. Le sens de l'autorisation parlementaire
L'autorisation qui est un aboutissement d'une lutte
acharnée entre le parlement et pouvoir exécutif. Le vote du
budget revêt une double signification : d'une part c'est une
décision souveraine sur les dépenses et les recettes de l'Etat
fondée sur le consentement des citoyens, d'autre part c'est une
autorisation donnée par le parlement au gouvernement pour
exécuter cette décision. Il ressort de l'autorisation
budgétaire des caractéristiques suivantes :
- L'autorisation au préalable :
c'est-à-dire le budget doit être élaboré à
l'avance, il n'est qu'une prévision des recettes et des dépenses
à effectuer pour l'année qui vient.
- L'autorisation est temporaire : c'est la règle
d'annualité des crédits, votés, les crédits doivent
être consommés pendant une période pour laquelle le budget
a été voté ;
- L'autorisation unique et universelle : c'est pour le
besoin de clarté de simplicité que l'autorisation use de la
règle de l'unité et de l'universalité.
c. L'exécution du budget
Comme le budget est voté, il faut toujours en assurer
l'exécution en vue de pouvoir aux besoins urgents de fonctionnement de
l'Etat.
E. Contrôle budgétaire
Le budget est supposé être neutre et
équilibré dans la conception classique, l'excédent
signifie qu'on a demandé trop aux citoyens et que l'argent et le surplus
aurait pu être placé de manière plus productive. Le
déficit engage un processus inflationniste par le recours à
l'emprunt ou la création artificielle de monnaie. Le mieux est un solde
positif symbolique. Le contrôle est celui de la vérification de la
régularité des opérations de l'exécution du
budget.
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